EuGH — C-16/59

Rechtswidrig ist sie zunächst und hauptsächlich wegen Unzuständigkeit. Die Hohe Behörde kann nicht über einen Antrag befinden, der ihr nicht vorliegt, bzw., was auf dasselbe hinausläuft, sie kann nicht anläßlich der Prüfung eines Antrags, der eine für eine bestimmte Zeit geschlossene Vereinbarung betrifft, im voraus über die Bedingungen einer etwaigen Genehmigung von noch nicht abgeschlossenen Vereinbarungen entscheiden, die einen späteren Zeitabschnitt betreffen. Sie kann auch nicht im Wege einer Entscheidung, die Rechtsfolgen zeitigt und sie selbst bindet, in der Form von Grundsatzerklärungen den Rahmen für künftige Genehmigungen festlegen. Die einzige Verordnungsbefugnis, die die Hohe Behörde auf dem Gebiet der Genehmigungen hat, ist in Artikel 65 § 3 genannt und betrifft die Art der ihr mitzuteilenden Vereinbarungen, Beschlüsse oder Praktiken. Es handelt sich hierbei um eine Befugnis in rein formellem Sinne, die es nicht gestattet, eine Art ergänzende Rechtsetzung über die materiellen Genehmigungsbedingungen einzuführen.

Die Entscheidung — wenn eine solche vorliegt — wäre auch rechtswidrig wegen mangelhafter Begründung. Der wirkliche Grund für die „vorweggenommene Weigerung“, in der Zukunft die Beibehaltung der gegenwärtig bestehenden Organisation zu billigen, findet sich nämlich in der von mir bereits zitierten Stelle der Begründung zur Entscheidung (Amtsblatt S. 280 Sp. 1 Abs. 5), wo die Hohe Behörde ausführt, die bisherigen Organisationen „haben in ihrer tatsächlichen Arbeitsweise vielfach den Genehmigungen nicht entsprochen. Auch haben sich die von den Genehmigungen erwarteten Ergebnisse nicht gezeigt, insbesondere haben die drei Verkaufsgesellschaften keine voneinander unabhängige Absatzpolitik entwickelt. Stattdessen ist ein einheitliches Absatzsystem fortgeführt worden, das zu den Vorschriften des Vertrages in Widerspruch steht.“Eine solche Mißbilligung, deren logische Konsequenz nur die Versagung der Genehmigung sein könnte, wäre sicherlich sowohl in rechtlicher als auch in tatsächlicher Hinsicht unzureichend für die rechtliche Begründung der Ablehnung einer Genehmigung. Der Anwalt der Hohen Behörde hat in seinen mündlichen Ausführungen zweifellos zu Recht bemerkt, daß die Genehmigung, wenn man von dem grundsätzlichen Kartellverbot in Artikel 65 ausgeht, eine Ausnahme darstellt; die Hohe Behörde müsse daher in der Begründung zu einer Entscheidung gemäß Artikel 65 § 2 besonders eingehend die Genehmigung rechtfertigen, wenn sie glaube, eine Genehmigung erteilen zu müssen, und zwar viel eingehender als die Nichtgenehmigung oder die Auferlegung einschränkender Bedingungen anläßlich der Erteilung einer Genehmigung. Dies gilt besonders dann, wenn zum ersten Male eine Vereinbarung auf einem Gebiet genehmigt wird, wo eine solche bisher noch nicht bestanden hatte. Falls wie im vorliegenden Fall eine Organisation besteht, die schon seit langem tätig ist, die in verschiedener Form auch stets genehmigt war und für die lediglich eine Verlängerung der Genehmigung beantragt wird. dann versteht es sich von selbst, daß die Ablehnung einer Verlängerung, die sich nicht auf neue Umstände gründet, sondern die zurückzuführen ist auf die angebliche Nichteinhaltung der früher aufgestellten Bedingungen sowie auch auf eine gewisse Änderung des Urteils der Hohen Behörde über die bis dahin angewandten Grundsätze (im Grunde auf die Tatsache, daß ein unternommener Versuch gescheitert ist), in tatsächlicher Hinsicht sehr sorgfältig begründet werden muß. Es darf nicht vergessen werden, daß die Erteilung einer Genehmigung nach dem Wortlaut des Artikels 65 § 2 nicht in das freie Ermessen gestellt ist. Dort heißt es: „Die Hohe Behörde genehmigt jedoch …“ die Vereinbarungen, die die drei aufgestellten Bedingungen erfüllen. Diese absichtlich gewählte Präsensform gibt einen Anspruch auf Genehmigung, wenn (nach Ansicht der Hohen Behörde, selbstverständlich aber mit der Möglichkeit der gerichtlichen Nachprüfung der Rechtmäßigkeit) die Bedingungen des Vertrages erfüllt sind. Die Hohe Behörde kann zweifellos jederzeit eine erteilte Genehmigung widerrufen oder abändern, muß dann jedoch feststellen, „daß infolge einer Änderung der tatsächlichen Verhältnisse die Vereinbarung nicht mehr den [im Vertrag] vorgesehenen Voraussetzungen entspricht, oder daß die tatsächlichen Folgen dieser Vereinbarung oder ihrer Anwendung zu den für ihre Genehmigung geforderten Bedingungen im Widerspruch stehen.“ Auch in diesem Falle muß sie ihre Entscheidung begründen.Wie Ihnen bekannt ist, sind die Entscheidungen der Hohen Behörde auf diesem Gebiet in der Regel sehr ausführlich begründet, und zwar sowohl dann, wenn die Erteilung, als auch dann, wenn die Ablehnung einer Genehmigung oder die in einer Genehmigung enthaltenen einschränkenden Bedingungen zu rechtfertigen sind.

Würde die Entscheidung — immer noch unter der Voraussetzung, daß eine solche vorliegt — außerdem eine Vertragsverletzung enthalten? Der Vorwurf der Vertragsverletzung wurde ausdrücklich erhoben.In den Klageschriften sind zur Begründung dieses Angriffsmittels einige Argumente oder vielmehr einige Behauptungen vorgetragen worden. Die Hohe Behörde hat dazu Stellung genommen, indem sie ganz allgemein, jedoch durchaus deutlich erklärte, warum nach ihrer Ansicht die gegenwärtig bestehenden Absatzorganisationen der Ruhr den Bedingungen der früher erteilten Genehmigungen nicht entsprochen hätten und den Genehmigungsvoraussetzungen des Artikels 65 nicht entsprächen. In der Erwiderung gehen die Klägerinnen auf diesen Punkt aber nicht näher ein; er ist auch in den mündlichen Ausführungen nicht mehr behandelt worden. Man kann sagen, die Klägerinnen weigerten sich, diese Fragen näher zu erörtern. Ist darin ein Eingeständnis zu erblicken? Ich bin eher der Ansicht, daß sich die Klägerinnen insofern alles vorbehalten wollen für etwaige weitere Klagen, die sie künftig gegen neue, nicht ihren Wünschen entsprechende Entscheidungen erheben könnten. Dies ist eine Bestätigung dafür, daß es im vorliegenden Rechtsstreit nur um Verfahrensfragen geht. Beide Parteien sind sich darüber einig, wie sich in rechtlicher Hinsicht das Problem stellt, das heißt die Frage, innerhalb welcher Grenzen und unter welchen Bedingungen die Hohe Behörde ihre Entscheidungsbefugnis im Rahmen des Artikels 65 § 2 ausüben kann.Als Ergebnis ist festzuhalten, daß die Entscheidung — wenn eine solche vorliegt — wegen Unzuständigkeit und darüber hinaus, wenn dies zweckmäßig erscheint, wegen mangelhafter Begründung für nichtig zu erklären wäre, nicht aber wegen Verletzung des Vertrages, da der Gerichtshof nach der Aktenlage nicht über die notwendigen Unterlagen verfügt, um über ein Problem zu entscheiden, das offensichtlich ganz erhebliche Schwierigkeiten bietet, wenn man bedenkt, daß es die Hohe Behörde nach sieben Jahren dauernder Bemühungen noch nicht hat lösen können …Es kann somit nur eines richtig sein: entweder stellen die angegriffenen Teile der Begründung zur Entscheidung Nr. 17/59 und des Schreibens vom 21. Februar — wie die Hohe Behörde behauptet — keine Entscheidungen dar, haben keine rechtlichen Wirkungen und beschweren die Klägerinnen daher auch nicht, dann haben die Klägerinnen kein Rechtsschutzbedürfnis und können folglich auch nicht die Nichtigerklärung dieser Stellen begehren; oder aber es handelt sich — wie die Klägerinnen behaupten — bei den in Rede stehenden Bestimmungen um eine Entscheidung, die eine Beschwer enthält, dann müssen sie auch für nichtig erklärt werden. Aber in dem einen wie in dem anderen Falle wäre die Rechtslage die gleiche: Die Hohe Behörde bleibt hinsichtlich ihrer zukünftigen Entscheidungen frei, selbst wenn diese im Widerspruch stehen sollten zu ihrer Stellungnahme in der Begründung der Entscheidung und in dem Schreiben; die Klägerinnen ihrerseits aber behalten das Recht, gegebenenfalls, und zwar ohne Einschränkung, wegen dieser künftigen Entscheidungen Klage zu erheben, selbst wenn diese mit der gegenwärtigen Stellungnahme der Hohen Behörde übereinstimmen sollten, die in diesem Falle übernommen und zweifellos weiter entwickelt würde und über die sich die Beteiligten dann ausführlich auseinandersetzen könnten.Dies vorausgeschickt, ist nunmehr nichtsdestoweniger Stellung zu nehmen. Ich selbst bin der Ansicht, daß es keinen durchschlagenden Grund dafür gibt, die angegriffenen Stellen als Entscheidung (oder Empfehlung) im Sinne von Artikel 14 des Vertrages anzusehen. Ein solcher Grund wäre notwendig, denn der Anschein spricht für die Hohe Behörde, wenn man sich an den äußeren Aufbau des Textes hält. Die Entscheidung Nr. 17/59 ist eine in vollkommener Weise gegliederte Entscheidung. Sie setzt sich, wie bereits erwähnt, aus der Bezeichnung, den Grundlagen, den Erwägungen und dem in Artikeln aufgegliederten Entscheidungstenor zusammen. Die Erwägungen („considerants“) stellen unbestreitbar eine Erläuterung der Entscheidungsgründe dar. Das Schreiben vom 21. Februar 1959 ist, wie ich bereits erklärt habe, ein Zustellungsoder Begleitschreiben zur Entscheidung.Was ist nun der Zweck dieser Entscheidung? Es soll in Anwendung von Artikel 65 § 2 über die von den Klägerinnen vorgelegten Anträge auf Verlängerung der Genehmigungen um ein Jahr entschieden werden. In welchem Sinne entscheidet die Hohe Behörde? Die Antwort ergibt sich aus Artikel 1 und Artikel 12. Die Bestimmungen der früheren Genehmigungsentscheidungen über den gemeinsamen Verkauf (Artikel 1) und über die gemeinsamen Einrichtungen (Artikel 12) werden bis zum 31. März 1960 verlängert, d. h. genauer gesagt, es wird den Verlängerungsanträgen stattgegeben, und zwar für die beantragte Dauer. Jedoch werden die Genehmigungsbedingungen in einigen Punkten abgeändert, nämlich in bezug auf die langfristigen Lieferverträge und die Handelsregelung. Insofern werden in den Artikeln 2 bis 10 die neuen Voraussetzungen eindeutig festgelegt, die unmittelbar Anwendung finden und denen die Vereinbarungen ab sofort entsprechen müssen.In den Entscheidungsgründen sind zwei voneinander genau abgegrenzte Teile zu unterscheiden. Im ersten Teil der Begründung soll die antragsgemäß für ein Jahr genehmigte Verlängerung gerechtfertigt werden, im zweiten Teil sollen die Abänderungen der Genehmigungsbedingungen begründet werden. In dem hier vorliegenden Rechtsstreit ist der erste Teil der Begründung von Belang. Der Gedankengang der Hohen Behörde ist in diesem Zusammenhang der folgende: Sie beginnt mit der Mißbilligung der gegenwärtig bestehenden Regelung und benutzt dabei, wie wir gesehen haben, Worte, die normalerweise eine Ablehnung der Genehmigung zur Folge haben müßten. Nachdem sie dann in ganz allgemeiner Form die Grundsätze bezeichnet, denen nach ihrer Ansicht eine künftige Regelung entsprechen müßte (die sie also offenbar nicht völlig beseitigen will), fährt sie fort, die gegenwärtigen Absatzschwierigkeiten im Steinkohlenbergbau ließen es nicht zu, das bestehende Verkaufssystem mit sofortiger Wirkung zu beenden. Es sei deshalb eine „angemessene Ubergangszeit“ notwendig, während der dieses System weiter angewandt werden müsse. Wie lange soll diese Übergangszeit dauern? Ein Jahr für die Verkaufsgesellschaften mit der Möglichkeit einer Verlängerung, ein Jahr — aber nicht länger — für die gemeinsamen Einrichtungen.Sie kommt zu dem Ergebnis: Den Verlängerungsanträgen ist in der Form, in der sie gestellt worden sind, zu entsprechen.Dies erfolgt dann in den Artikeln 1 und 12 der Entscheidungsformel, und nur dort.Man könnte bemerken, daß den Anträgen der Bergwerksunternehmen und ihrer Verkaufsgesellschaften zwar stattgegeben wurde, aber aus ganz anderen Gründen als denen, an die beim Abschluß der Vereinbarungen und bei der Einreichung der Genehmigungsanträge gedacht war. Die Rechtswidrigkeit der Gründe kann anläßlich der Nichtigkeitsklage gegen einen Verwaltungsakt geltend gemacht werden. Im vorliegenden Falle begehren aber die Klägerinnen nicht die Nichtigerklärung der Artikel 1 und 12 der Entscheidung Nr. 17/59, wozu sie nach meiner Meinung berechtigt gewesen wären. Für sie hätte es nämlich von großem Interesse sein können, sofort eine gerichtliche Entscheidung über die Rechtmäßigkeit der von der Hohen Behörde angegebenen Gründe herbeizuführen und nicht abzuwarten, bis diese Gründe nach einem Jahr in eine Entscheidung übernommen werden, die dann möglicherweise eine sofortige Wirkung haben könnte. Wäre dieser Klage stattgegeben worden, dann hätte die Hohe Behörde entsprechend dem Urteil des Gerichtshofes eine neue Genehmigungsentscheidung mit rückwirkender Kraft erlassen müssen. Es ist jedoch erneut festzuhalten, daß die Klägerinnen keine solchen Klageanträge gestellt, sondern, wie bereits erwähnt, darauf verzichtet haben, in eine sachliche Erörterung der Rechtmäßigkeit der angeführten Gründe einzutreten. Man kann aber nicht deswegen mehr oder weniger künstlich den Entscheidungsgründen den Charakter einer „Entscheidung“ beimessen, die allein deshalb, weil sie eine solche wäre, offensichtlich rechtswidrig wäre.Die von den Klägerinnen angeführten Präzedenzfälle, insbesondere das Urteil Nr. 8/55, sind für den vorliegenden Fall keinesfalls stichhaltig. Der Gerichtshof hat zwar verschiedentlich anerkannt, daß der Charakter einer „Entscheidung“ im Sinne von Artikel 14 nicht nur nach formellen Merkmalen bestimmt werden kann; die als Entscheidung bezeichnete Maßnahme müsse vielmehr offensichtlich auch Rechtsfolgen zeitigen oder zeitigen können. Wenn der Gerichtshof der EGKS in dem Urteil Nr. 8/55 Ausführungen der Hohen Behörde in einem Schreiben Entscheidungscharakter beigemessen hat, so deswegen, weil die Hohe Behörde damit eine Regel aufgestellt hatte, die im gegebenen Falle angewandt werden konnte. Diese Äußerungen bildeten einen Bestandteil der Gesamtentscheidung, die der Gerichtshof als allgemeine Entscheidung anerkannt hat, da sie eine unmittelbare rechtliche Wirkung hatte und infolgedessen als Grundlage für Durchführungsmaßnahmen dienen konnte.Dies ist im vorliegenden Rechtsstreit, wie bereits erwähnt, keineswegs der Fall. Die Entscheidung Nr. 17/59 ist lediglich eine individuelle Genehmigungsentscheidung.In Wirklichkeit, meine Herren, hat die Hohe Behörde im vorliegenden Falle von zwei Befugnissen verschiedener Art zugleich Gebrauch gemacht. Erstens hat sie, wozu sie verpflichtet war, von der ihr in Artikel 65 § 2 übertragenen Entscheidungsbefugnis Gebrauch gemacht, indem sie über die ihr vorgelegten Genehmigungsanträge entschieden und ihre Entscheidung (die in dem Punkte, der uns beschäftigt, ein begünstigender Verwaltungsakt ist) mit Gründen versehen hat, wozu sie nach den Vorschriften verpflichtet war. Gleichzeitig wollte sie aber eine andere Aufgabe erfüllen, die keinen rechtlichen Charakter hat und derzufolge sie „in enger Zusammenarbeit mit den Beteiligten“ — Artikel 5 Absatz 3 des Vertrages — zu handeln oder aber „das Handeln der Beteiligten zu erhellen und erleichtern“ hat, wie es in Absatz 2 dieses Artikels heißt. Eine solche Haltung erschien im vorliegenden Falle ganz besonders wünschenswert. Die Hohe Behörde kann nicht bloß durch eine verwaltungsmäßige und rechtliche Prüfung der ihr von Zeit zu Zeit vorgelegten Anträge das schwierige Problem der Absatzorganisationen der Ruhr, von dem die Rede war, lösen. Es bedarf — und dies war von Anfang an der Fall — eines ständigen Handelns und enger Verbindung sowohl mit den Beteiligten als auch mit den Regierungen.Es ist deshalb nicht ungewöhnlich, wenn die Hohe Behörde auf Grund des Urteils, das sie sich über die Lage gebildet hatte und demzufolge das bisher genehmigte System nach ihrer Ansicht völlig neu gestaltet werden müßte, die Beteiligten lange Zeit vorher davon verständigte. Hätte sie das damals nicht getan, ein Jahr später aber entschieden, jede Verlängerung vorbehaltlos abzulehnen, dann hätte sie sich — und dies zu Recht — der heftigsten Kritik ausgesetzt. Dagegen hatte die eingenommene Haltung zur Folge, daß die Beteiligten auf ihre Verantwortung hingewiesen wurden. Angesichts der Entscheidung Nr. 17/59 konnten sie sich entweder hiermit einverstanden erklären und neue, mit den darin aufgestellten Grundsätzen übereinstimmende Vereinbarungen vorbereiten oder das Risiko einer Ablehnung jeder weiteren Verlängerung auf sich nehmen, vorbehaltlich der Möglichkeit, diese Ablehnung im gegebenen Zeitpunkt vor dem Gerichtshof anzufechten, oder aber mit der Hohen Behörde sofort in Verbindung treten, um mit ihr die künftigen Modalitäten der Organisation zu erörtern. Die Jahresfrist hatte nach der Meinung der Hohen Behörde keinen anderen Zweck.Sicherlich wäre es vom juristischen Standpunkt aus befriedigender gewesen, wenn diese beiden so verschiedenartigen Befugnisse im konkreten Falle deutlicher voneinander abgesetzt ausgeübt worden wären. Ich bin jedoch der Ansicht, daß es Aufgabe des Richters ist, die Dinge richtigzustellen und in der „Begründung“ zur Entscheidung Nr. 17/59 zu unterscheiden zwischen den Ausführungen, die eine Erläuterung der Gründe der Entscheidung darstellen, die die Hohe Behörde in Ausübung einer bestimmten Befugnis erlassen hat, und den Äußerungen, die sich auf eine Darstellung der Politik beziehen, deren Kenntnis für die Beteiligten übrigens besonders nützlich ist.Aus diesen Gründen, und obgleich ich zugebe, daß die gegenteilige Meinung durchaus zu vertreten ist, schlage ich Ihnen vor, die angegriffenen Teile der Begründung zur Entscheidung Nr. 17/59 nicht als anfechtbare Entscheidung anzusehen und die hiergegen gerichteten Klageanträge für unzulässig zu erklären.Die Ausführungen in bezug auf die Begründung zur Entscheidung gelten in gleicher Weise für das Begleitschreiben vom 21. Februar 1959.