EuGH — 33/59

Fehler bei der normalen, präventiven Kontrolle. Die Kontrolle der Herkunft des Schrotts gehörte, wie gesagt, zu den Funktionen der Organe, denen die eigentliche Verwaltung oblag. Es war offensichtlich eine der wesentlichen Aufgaben der mit der Verwaltung der Ausgleichseinrichtung betrauten Organe, die ordnungsgemäße Herkunft des Schrotts festzustellen, bevor sie diesen in den Ausgleich einbezogen.Diese Nachprüfung bedurfte aus den folgenden Gründen a priori besonderer Sorgfalt:1.Der erste hängt mit dem großen Preisunterschied zwischen eingeführtem oder gleichgestelltem Schrott und Binnenschrott zusammen. Allein schon deswegen war die Versuchung sehr groß, dem Binnenschrott nach Möglichkeit die Vorteile des Preisausgleichs zu verschaffen, indem man ihn als Importoder Abwrackschrott ausgab. Übrigens mußte auch der in vieler Hinsicht besondere Charakter des Schrotthandels zu größter Vorsicht Anlaß geben, der weder der Hohen Behörde noch erst recht den Eisen- und Stahlfachleuten, die die Einrichtung verwalteten, unbekannt sein konnte.Das galt ganz besonders auf drei Gebieten: 1. Für den Abwrackschrott, bei dem es wegen der Unsicherheitsfaktoren seiner Gewinnung und der Ungenauigkeit der Tonnageverhältnisse der abzuwrackenden Schiffe, die gewöhnlich der Kontrolle zugrunde gelegt werden, praktisch unmöglich ist, die Herkunft auf die Tonne genau nachzuprüfen. Unter diesen Umständen ist es unerläßlich, die damit verbundenen Vorgänge so genau wie möglich zu überwachen. 2.Für den sogenannten „Umtauschschrott“Mein Kollege Roemer hat in seinen Schlußanträgen zur Sache Mannesmann und andere (RsprGH VI d 323) hierüber folgendes ausgeführt: „Es hat sich offenbar — nach dem, was wir hier gehört haben — im Schrotthandel eingebürgert, an Stelle von Schrott, der aus der Abwrackung von Schiffen gewonnen werden sollte, Gemeinschaftsschrott zu liefern und wie Abwrackschrott am Ausgleich teilnehmen zu lassen, wenn dafür der erst noch zu gewinnende Abwrackschrott später zu Inlandspreisen auf den Markt gebracht wurde. Dieses Verfahren wurde geduldet im Hinblick darauf, daß die Abwrackung sich häufig über einen längeren Zeitraum erstreckt. Man mag gegen diese Praxis Bedenken äußern wegen der Schwierigkeit, die mit einer zuverlässigen Kontrolle bei der Abwicklung solcher Geschäfte verbunden sind. Es erscheint aber nicht unmöglich, eine ordnungsmäßige Abwicklung derartiger Ersatzgeschäfte zu gewährleisten und damit ihre Zulässigkeit zu bejahen.“ Es ist klar, daß diese Praxis ihrem Wesen nach zu zahlreichen Mißbräuchen geradezu anreizen mußte. Die Brüsseler Organe haben dies übrigens erkannt und in den Sitzungen vom 22. und 24. April 1958 beschlossen: „Der sogenannte Umtauschschrott wird nicht mehr zum Ausgleich zugelassen, da die Erfahrung gezeigt hat, daß die Überprüfung der Herkunft dieser Art Schrott Unsicherheitsfaktoren aufweist.“ (Anlage III zum Poher-Bericht). 3.Für den „Heeresschrott“, über den ich bereits das Notwendige gesagt habe.Was kann man nun angesichts dieser allgemeinen und besonderen Erfordernisse der Kasse und dem Büro einerseits, der Hohen Behörde andererseits vorwerfen?1.Bei den Brüsseler Organen handelt es sich, wie gesagt, um die Verantwortlichkeit für die Verwaltungsführung. Über diesen Punkt lesen wir im Poher-Bericht (Nr. 31) folgendes:„Die Geschäftsführung der Brüsseler Organisationen scheint in mehr als einer Hinsicht Anlaß zu Kritik zu geben. Die Leiter der Brüsseler Organisationen waren sich nicht genügend der Tatsache bewußt, daß sie ein öffentliches Amt ausübten. Bei den Zahlungen und bei der Sichtung der Belege und Dokumente hätten sie strenger verfahren müssen.“ Eines der schlagendsten Beispiele für diesen Mangel an Strenge bei der Prüfung der Belege und Dokumente bietet die Arbeitsweise des Regionalbüros in Mailand (Campsider), über die der Absatz 71 des Berichts der Hohen Behörde folgendes enthält: „Die von der Hohen Behörde durchgeführte Kontrolle hat erwiesen, daß die vom Regionalbüro Mailand vorgelegten Akten kein einziges Dokument enthielten, mit dem Ursprung und Herkunft des in den Ausgleich einbezogenen Schrotts vollgültig bewiesen werden konnte.“ Den Brüsseler Organen ist auch die Unzulänglichkeit ihrer Aufsicht über die Regionalbüros zur Last zu legen. 2.Die Hohe Behörde muß sich vornehmlich den Vorwurf machen lassen, und dieser Vorwurf kennzeichnet die ganze Angelegenheit, daß sie es lange Zeit abgelehnt hat, ihre Verantwortlichkeit für die Aufsicht über die Verwaltung der Ausgleichseinrichtung anzuerkennen. Bei der Errichtung der obligatorischen Ausgleichseinrichtung war aber in der Entscheidung Nr. 22/54 ausdrücklich angeordnet worden, daß„mit der Verwaltung dieser Einrichtung … unter der Verantwortlichkeit der Hohen Behörde das Gemeinsame Büro der Schrott-verbraucher … und die Ausgleichskasse für eingeführten Schrott… beauftragt“ werden. Zu diesem Punkt ist unter der gleichen Nr. 31 des Poher-Berichts zu lesen: „Andererseits konnte die Hohe Behörde den Standpunkt vertreten, daß die Industriellen und Beteiligten selbst für Ordnung sorgen könnten. Es ist jedoch immer zwischen Geschäftsgepflogenheiten und der Verwaltung von Mitteln einer Einrichtung zu unterscheiden, die unter der Verantwortung einer öffentlichen Behörde tätig ist. Leider scheint dieser Unterschied nicht immer gemacht worden zu sein.“ Man kann sicherlich nicht behaupten, daß die Hohe Behörde die Betrügereien durch eine organisierte Kontrolle der Verwaltung der Ausgleichseinrichtung vollständig hätte verhindern können. Es ist aber doch anzunehmen, daß eine solche Aufsicht für die ausführenden Organe ein Ansporn gewesen wäre und dazu geführt hätte, daß die Betrügereien früher entdeckt worden wären und nicht ein solches Ausmaß hätten annehmen können. Andererseits kann man der Hohen Behörde nicht den Vorwurf machen, daß sie den öffentlichrechtlichen Charakter, den der Gerichtshof unter den oben wiedergegebenen Bedingungen den mit der Verwaltung der Ausgleichseinrichtung betrauten Organen in der Folge zugesprochen hat, nicht von sich aus erkannt hat: So hatte der Vertreter der Hohen Behörde beim Rat der Kasse diesen am 24. März 1955 aufgefordert, die Société Fiduciaire de Belgique mit der Überprüfung vor allem der Abrechnungen über den Ausgleich zu beauftragen; er hatte sich also in diese Überprüfung, die übrigens keine großen Ergebnisse gehabt zu haben scheint, in keiner Weise selbst einmischen wollen. Es bleibt meines Erachtens trotzdem dabei, daß die grundsätzliche Weigerung der Hohen Behörde, die Verwaltung einer solchen ihrer Verantwortung unterstehenden Einrichtung zu beaufsichtigen, für sich allein einen spezifischen Amtsfehler darstellt.

Fehler bei der Einleitung der Untersuchungen. Es versteht sich von selbst, daß sich nach Entdeckung der ersten Betrügereien besondere Maßnahmen aufdrängten, damit weitere Betrügereien (für deren Vorhandensein nach Bekanntwerden der ersten eine gewisse Wahrscheinlichkeit bestand) aufgedeckt und für die Zukunft ähnliche Praktiken verhindert werden konnten.Auch hier will ich zwischen den Fehlern der Brüsseler Organe und denen der Hohen Behörde unterscheiden.1.Die Brüsseler Organe scheinen schon lange vor der Anzeige des Herrn Worms vom November 1957 über gewisse Unregelmäßigkeiten oder wenigstens deren Möglichkeit informiert gewesen zu sein (Poher-Bericht Nr. 40). Erst am 15. März 1958 hat aber die Kasse auf Intervention der Hohen Behörde die Schweizerische Treuhandgesellschaft mit Nachforschungen über die Herkunft des Schrotts beauftragt. Dieser Auftrag war streng begrenzt (Poher-Bericht Nr. 36). Offensichtlich wollte man damals in Brüssel die Ermittlungen nicht weiter ausdehnen, was erst im August 1958 geschehen ist. In der Zwischenzeit konnten die Betrügereien ungehindert fortgesetzt werden.2.Die Hohe Behörde steht sicherlich nicht im Verdacht, sie habe die Bedeutung der Sache verkleinern wollen. Immerhin hat sie zu jener Zeit, das läßt sich zumindest sagen, keinen übermäßigen Eifer gezeigt. Das wird durch die Daten bewiesen: Die Anzeige Worms ist im November 1957 erstattet. Erst am 29. September 1958 nimmt aber die Hohe Behörde die Überwachung der Untersuchung selbst in die Hand und erteilt der Schweizerischen Treuhandgesellschaft einen unbegrenzten Auftrag. Die Zeit zwischen diesen Daten ist mit Studien, Sitzungen und Schriftwechsel mit der Kasse erfüllt. Der Poher-Bericht (Nr. 30) gibt das alles wieder.Für diese Zeit kann man der Hohen Behörde, abgesehen von der übertriebenen Umsicht (um nicht zu sagen Langsamkeit), die sie gezeigt hat, hauptsächlich den Vorwurf machen, daß sie sich bis Ende August 1958 der Begrenztheit des vom GBSV der Schweizerischen Treuhandgesellschaft am 15. März des gleichen Jahres erteilten Auftrags nicht bewußt geworden ist! (Poher-Bericht Nr. 38 vorletzter Absatz).Von September an hat die Hohe Behörde dagegen alles in die Hand genommen und, zugleich mit der durch das Urteil Meroni veranlaßten Umorganisation der Ausgleichseinrichtung, die größten Anstrengungen unternommen, um die Betrügereien aufzudecken und die Täter im Zusammenwirken mit den zuständigen Behörden der Mitgliedstaaten gerichtlich zu verfolgen. Es scheint, daß gegenwärtig die Fortsetzung dieser Bemühungen vor allem vom guten Willen der genannten Behörden und ihrer Bereitschaft zur Zusammenarbeit abhängt.Welche Schlüsse sind aus alledem zu ziehen?Meines Erachtens steht fest, daß den Brüsseler Organen ein Fehler vorzuwerfen ist: den Leitern und Mitgliedern dieser Organe konnte die mit dem System selbst verbundene beträchtliche Gefahr von Betrügereien und infolgedessen die Notwendigkeit einer angemessenen Organisation der Verwaltung und Rechnungsführung nicht unbekannt sein. Die errichtete Organisation entsprach diesen Erfordernissen aber nicht, es wurden auch Nachlässigkeiten in der Geschäftsführung selbst, vor allem auf der Stufe der Regionalbüros, festgestellt. Ihre Haltung hat sich auch nicht geändert, als die ersten Betrügereien entdeckt wurden, und sie haben die notwendigen Verbesserungen est verspätet und unter dem — anfangs ebenfalls zögernden und behutsamen — Druck der Hohen Behörde vorgenommen.Was die Hohe Behörde betrifft, so wäre mir ihre Langsamkeit in den Monaten nach der Entdeckung der ersten Betrügereien, mag sie auch bedauerlich sein, allein noch nicht als ausreichender Grund für die Feststellung eines Amtsfehlers im Sinne des Artikels 40 erschienen. Einen unbestreitbaren Amtsfehler hat sie aber begangen, indem sie aus eigenem Entschluß auf jede Kontrolle über die Verwaltung der Ausgleichseinrichtung verzichtet hat, für die sie die Verantwortung übernommen hatte.Nur um sie in ihrem unterschiedlichen Wesen besser zu charakterisieren, habe ich die den Brüsseler Organen zur Last zu legenden Fehler getrennt von denen der Hohen Behörde behandelt. Nach Ihrer Rechtsprechung begründen aber diese wie jene die Haftung der Gemeinschaft.Ein Einwand könnte allerdings noch erhoben werden: Kann man annehmen, daß diese Haftung gegenüber den schrottverbrauchenden Unternehmen besteht, die der Ausgleichseinrichtung angeschlossen waren und denen die Verwaltung dieser Einrichtung anvertraut war? Haben sie das Recht, sich auf eine deliktische Haftung der Körperschaft zu berufen, der sie selbst angehörten? Sind sie berechtigt, demjenigen ungenügende Aufsicht vorzuwerfen, dem es oblag, sie zu kontrollieren? Die Haftung von Gesellschaften folgt verschiedenen Regeln, je nachdem ob ein Mitglied oder ein Dritter geschädigt ist. Vergessen wir übrigens auch nicht, daß es offensichtlich nur dem Druck der führenden Unternehmen der Ausgleichseinrichtung zu danken ist, wenn der Rat, wie erwähnt, seine einstimmige Zustimmung anscheinend nur unter der Bedingung gegeben hat, daß den Ausgleichsorganen eine große Freiheit in der Geschäftsführung gelassen werde.Meine Herren, in dieser Frage muß man meines Erachtens sorgfältig danach unterscheiden, ob es sich um Mitglieder und vor allem um leitende Mitglieder der fraglichen Gesellschaften, des Büros und der Kasse, oder um Unternehmen handelt, die zwar der Ausgleichseinrichtung angeschlossen waren, weil sie obligatorisch war, aber nicht Mitglieder der Gesellschaften waren und infolgedessen auf deren Handlungen auch keinen Einfluß ausüben konnten. Bei den ersteren ist die Frage berechtigt, kann aber hier offengelassen werden. Bei den letzteren (zu denen die drei Klägerinnen gehören) halte ich den Einwand für unbegründet: sie sind in derselben rein passiven Lage wie der Bürger gegenüber den öffentlichen Einrichtungen, der ihre Vorteile genießt und ihre Nachteile hinnimmt, ohne irgendeine Verantwortung für ihre Amtsführung zu haben, der dafür aber Anspruch auf Ersatz des durch ihre Amtsfehler verursachten Schadens hat.