EuGH — C-90/63

Wir entnehmen zunächst den Schriftsätzen des Verfahrens, daß die beklagten Mitgliedstaaten in ihren Antworten auf die Stellungnahme der Kommission die Bereitschaft erklärt haben, die beanstandeten Maßnahmen zu beseitigen, sobald es gelinge, mit der Kommission Ersatzlösungen für das bestehende Regime auszuarbeiten.Es ist jedoch offensichtlich, daß derartige Erklärungen für sich allein das Klagerecht nicht ausschließen können. Ich verweise dazu auf das Urteil des Gerichtshofes in der Rechtssache 7/61. Dort wurde festgestellt, daß sich aus dem Verhalten eines Mitgliedstaates rechtliche Konsequenzen für die Zulässigkeit eines gerichtlichen Verfahrens nur dann ergeben, wenn der Mitgliedstaat Schritte einleitet zur Beseitigung des von der Kommission beanstandeten Zustandes, während ein Antrag auf Anwendung der vertraglichen Schutzklauseln diese rechtliche Wirkung nicht hat.Im vorliegenden Fall war nicht einmal ein derartiger Antrag in ausreichend konkreter und begründeter Form gegeben. Folglich hat sich die Kommission zu Recht im Rahmen des Verfahrens nach Artikel 169 nicht mit der erwähnten Erklärung begnügt. Die Zulässigkeit ihrer Klagen kann nicht aus diesem Grunde entfallen.

Die Beklagten weisen ferner darauf hin, es habe bei Klageerhebung für die Prozeßbeteiligten festgestanden, daß in absehbarer Zeit die Einführung einer Milchmarktordnung für die Gemeinschaft gemäß einem Vorschlag der Klägerin zu erwarten war, die im wesentlichen der beanstandeten nationalen belgischen und luxemburgischen Regelung entsprechen sollte. Ein Interesse der Klägerin an der Durchführung des Rechtsstreits habe demnach nicht bestanden. Dies auch, weil in jedem Fall zu erkennen gewesen sei, daß der Rechtsstreit vor der Einrichtung der gemeinsamen Milchmarktordnung nicht abgeschlossen sein werde.Nach dem Vertragstext kann diesem Einwand zunächst entgegengehalten werden, es komme allein darauf an, was vor Ablauf der von der Kommission gesetzten Frist geschieht. Bei Ablauf der Frist (10. Mai 1963) war aber die Gemeinschaft noch weit entfernt von der Feststellung der gemeinsamen Marktordnung für Milchprodukte. Sie wurde vom Ministerrat erst am 5. Februar 1964 beschlossen.Was im übrigen die Zulässigkeit der Durchführung eines gerichtlichen Verfahrens angeht, so mag zwar der Standpunkt vertreten werden, sie sei nur gegeben, wenn auch noch im Zeitpunkt des Urteilsspruchs ein schutzwürdiges Klageinteresse besteht. Ich bin indes der Meinung, daß selbst eine Inkraftsetzung der gemeinsamen Milchmarktordnung vor Verfahrensende das Interesse der Kommission an der beantragten Feststellung nicht mindert. Einmal scheinen nämlich die Beklagten nicht an eine rückwirkende Beseitigung der gerügten Maßnahmen zu denken, und zum andern ist nicht zu leugnen, daß im Verfahren Fragen von grundsätzlicher Bedeutung zur Debatte stehen, an deren Klärung ein Interesse der Kommission solange nicht bestritten werden kann, als mangels umfassender Agrarmarktordnungen mit einer Wiederkehr analoger Sachverhalte zu rechnen ist. Auch der zweite Einwand läßt demnach die Klagen nicht unzulässig erscheinen.

Schließlich berufen sich die Beklagten auf die Ratsentschließung vom 4. April 1962 (Amtsblatt vom 20. April 1962), in der die Notwendigkeit festgestellt wurde, eine gemeinsame Milchmarktordnung gemäß Artikel 43 des Vertrages mit einem Regime von Ausgleichsabgaben bis zum 31. Juli 1962 festzulegen und spätestens bis zum 1. November 1962 in Kraft zu setzen. Nach Ansicht der Beklagten hätte für die Kommission kein Anlaß bestanden, ein gerichtliches Verfahren einzuleiten, wenn die Ratsentschließung befolgt worden wäre, weil in diesem Falle längst vor Abgabe der Stellungnahme nach Artikel 169 die gemeinsame Marktordnung an die Stelle der belgisch-luxemburgischen Regelung getreten wäre.Tatsächlich müssen wir feststellen, daß die Ratsentschließung nicht fristgerecht ausgeführt wurde, und einräumen, daß dies die Nicht-Beachtung einer auf den Vertrag sich gründenden Verpflichtung bedeuten könnte.Mir erscheint es aber dennoch verfehlt, daraus auf die Unzulässigkeit der Klagen zu schließen mit Hilfe des völkerrechtlichen oder zivilrechtlichen Arguments „tu quoque“.Die Einwendung der Beklagten hat nämlich einmal zur Voraussetzung, daß tatsächlich durch rechtzeitige Verwirklichung der Ratsentschließung die belgisch-luxemburgischen Maßnahmen überflüssig geworden wären. Dies ist — zumindest auf den Zeitpunkt der Klageerhebung bezogen — eine Annahme rein hypothetischer Natur und als solche in Anbetracht des unbestimmten und auf Einzelheiten über die Marktordnung verzichtenden Wortlauts der Ratsentschließung nicht ausreichend gefestigt.Zum andern ist zu unterstreichen, daß die angebliche Vertragsverletzung der Beklagten weit in die Zeit vor Erlaß der Ratsentschließung zurückreicht. Für die Kommission kann also — auch wenn die Nicht-Erfüllung der Ratsverpflichtung als maßgebliche Ursache für den Fortbestand der Vertragsverletzung anzusehen wäre — Anlaß gegeben sein, die in der Vergangenheit liegende Vertragsverletzung feststellen zu lassen, weil Anzeichen für eine beabsichtigte rückwirkende Beseitigung, wie sie unter Umständen nach Artikel 169 verlangt werden kann, nicht zu sehen sind.In Wirklichkeit verhält es sich wohl so, daß der Einwand der Beklagten im wesentlichen nicht die Zulässigkeit, sondern die Begründetheit der Klagen betrifft. Meines Erachtens kann sich nach allen ihren Einlassungen höchstens die Frage stellen, ob eine eventuell vorhandene formale Vertragsverletzung, die im vorliegenden Fall einen rein objektiven Tatbestand darstellen würde, durch irgendwelche Umstände gerechtfertigt wäre, die im Verhalten des Rates und in der Notwendigkeit liegen, die Folgen der Säumnis des Rates abzuwenden. Derartige Sachzusammenhänge aber sind der Erörterung der Hauptsache vorbehalten.Somit steht fest, daß stichhaltige Argumente gegen die Zulässigkeit der Klagen nicht erkennbar sind.

Für alle Fälle werde ich aber noch nachprüfen, welche Beurteilung sich ergäbe, wenn tatsächlich die belgisch-luxemburgische Regelung für abgeleitete Milchprodukte als Marktordnung anzuerkennen wäre. Es stellt sich dann die Frage, ob die beiden Mitgliedstaaten frei sind, die Modalitäten der Durchführung dieser Marktordnung beliebig zu ändern, um ihre Wirksamkeit aufrechtzuerhalten und der Gefahr einer Aushöhlung durch natürliche Vorgänge (Produktionsschwankungen) zu begegnen.Mit der Kommission habe ich ernste Zweifel an der Zulässigkeit eines solchen Vorgehens, obwohl der Vertrag nicht ausdrücklich ein absolutes und starres Festhalten an den Einzelheiten einer bei Inkrafttreten des Vertrages bestehenden Marktordnung vorschreibt.Grundsätzlich muß in diesem Zusammenhang gelten, was der Gerichtshof im Lebkuchenurteil über das Verhältnis ausgeführt hat, in dem die allgemeinen Vertragsbestimmungen zu den Sonderbestimmungen für die Landwirtschaft stehen: letztere sind mit Rücksicht auf ihren Ausnahmecharakter stets eng zu interpretieren. Überall dort also, wo der Vertrag ein Abweichen von der allgemeinen Regelung zugunsten der Landwirtschaft gestattet, müssen die Auswirkungen auf das absolut notwendige Maß beschränkt werden. Damit ist eine weitherzige Handhabung der Vorschriften über die landwirtschaftlichen Marktordnungen sicher nicht zu vereinbaren.Wir wollen aber nicht bei dieser grundsätzlichen Betrachtung stehenbleiben, sondern sehen, welche zusätzlichen Argumente sich aus speziellen Vertragsbestimmungen für die Lösung unseres Problems ableiten lassen. Die Auffassung der Kommission findet zunächst im Wortlaut von Artikel 38 Absatz 2 eine Stütze. Wenn dort festgelegt ist, daß die Vorschriften über die Errichtung des Gemeinsamen Marktes auf die landwirtschaftlichen Erzeugnisse Anwendung finden, soweit in den Artikeln 39 bis 46 nicht etwas anderes bestimmt ist, so läßt sich durchaus die Meinung vertreten, die Vorschriften über den „standstill“ (Artikel 12) seien von Artikel 38 Absatz 2 zweite Satzhälfte nicht betroffen. „Errichten“ ist ein dynamischer Begriff, der ein aktives Verhalten, ein Handeln, beinhaltet. Der „standstill“ dagegen gebietet nach seinem Wortsinn nur ein Stillhalten, eine Unterlassung, die als solche niemals „zur Errichtung“ des Gemeinsamen Marktes führen kann. Daß aber der „standstill“ —wie die Beklagten annehmen — als vorbereitende Maßnahme zur Errichtung des Gemeinsamen Marktes nicht von den Vorschriften über die Beseitigung der Handelshindernisse getrennt werden kann, erscheint mir nicht einleuchtend. Irgendein logisches oder praktisches Hindernis sehe ich jedenfalls nicht.Zu diesem für sich allein genommen sicher nicht sehr starken Argument gesellen sich noch andere. In den Ausnahmebestimmungen über die Landwirtschaft selbst finden sich nämlich so viele Anklänge an den „standstill“, daß es möglich erscheint, von einem diesen besonderen Regelungen immanenten„standstill“-Gebot zu sprechen. Ich denke an die Vorschrift des Artikels 44 über die Mindestpreisregelung, die in Absatz 2 bestimmt, „die Mindestpreise dürfen weder einen Rückgang des zwischen den Mitgliedstaaten bei Inkrafttreten dieses Vertrages bestehenden Handelsverkehrs bewirken noch dessen schrittweise Ausweitung hindern“. Ich denke an Artikel 45, der gerade für Mitgliedstaaten mit Marktordnungen den Abschluß langfristiger Verträge vorschreibt und dabei festlegt: „Bei diesen Abkommen oder Verträgen wird hinsichtlich der Mengen von dem durchschnittlichen Handelsvolumen ausgegangen, das zwischen den Mitgliedstaaten während der letzten drei Jahre vor Inkrafttreten dieses Vertrages für die betreffenden Erzeugnisse bestanden hat; ferner wird darin unter Berücksichtigung der herkömmlichen Handelsströme die Steigerung des Volumens im Rahmen des bestehenden Bedarfes vorgesehen.“ Auch der Beschluß der im Rat vereinigten Vertreter der Regierungen der Mitgliedstaaten über die beschleunigte Verwirklichung der Vertragsziele (12. Mai 1960, Amtsblatt 1960, S. 1217 ff.) ist hier zu erwähnen, denn er sieht vor, daß für Erzeugnisse, für die ein langfristiger Vertrag oder ein langfristiges Abkommen noch nicht vorliegen, die Mitgliedstaaten Gesamteinfuhrmöglichkeiten gewähren müssen, die der durchschnittlichen Einfuhr der letzten drei Jahre vor Inkrafttreten des Vertrages zuzüglich eines Jahressatzes von jeweils 10 % für die Jahre 1959/1960 und den weiteren Zeitraum bis zum Ende der ersten Stufe entsprechen.Vor allem aber darf nicht übersehen werden, daß die von den Beklagten beanspruchte Freiheit zur Änderung ihrer Marktordnungen, die, nebenbei gesagt, für einige Produkte zu einem erheblichen Rückgang der Importe geführt hat, die Erreichung eines wesentlichen Vertragszieles für die Landwirtschaft außerordentlich erschweren, wenn nicht vereiteln würde, nämlich die Einführung gemeinsamer Agrarmarktordnungen. Diese müssen bekanntlich gleichwertige Sicherheiten bieten für die Lebenshaltung und Beschäftigung der betreffenden Erzeuger, sich also an dem orientieren, was an einzelstaatlichen Marktordnungen tatsächlich existiert. Damit ist unvereinbar die Befugnis der Mitgliedstaaten zu einer vorherigen Änderung ihrer nationalen Marktordnungen, sei es auch mit der Einschränkung, deren Auswirkungen nicht zu verstärken, da ein solcher Vorbehalt, wie mir scheint, schwer oder nicht auf seine Einhaltung zu kontrollieren ist. Ich bin also der Ansicht, daß der „standstill“ auch in bezug auf landwirtschaftliche Marktordnungen zumindest insoweit gelten muß, als eine Änderung ihrer Anwendungsmodalitäten — wie die Beklagten es nennen — in der Einführung vollkommen neuer Importbeschränkungen besteht, die geradezu eine Veränderung des Wesens der Marktordnung bewirken.Daß eine solche Beschränkung der staatlichen Handlungsfreiheit zu einem Verfall nationaler Marktordnungen führen müsse, vermag ich nicht zu sehen. Zumindest im vorliegenden Fall scheint es mir insoweit an einem Nachweis in tatsächlicher Hinsicht zu fehlen, wie übrigens auch für einen Teil der Produkte die Notwendigkeit einer Ausdehnung der Marktordnung mit Rücksicht auf eine bestehende Überproduktion nicht erwiesen sein dürfte. Desgleichen kann der Hinweis der Beklagten auf die Regelung über den Abschluß langfristiger Verträge nicht überzeugen, denn es ist kaum vorstellbar, daß ein „standstill“ in der Gestaltung der Marktordnungen ernsthafte Schwierigkeiten bei der Erfüllung solcher Verträge bereiten sollte.Folglich kann eine Rechtfertigung der beanstandeten Maßnahme selbst dann nicht gelingen, wenn für die beiden Mitgliedstaaten die Existenz nationaler Marktordnungen anerkannt würde.Dieses Ergebnis gilt gleichermaßen für Belgien wie für Luxemburg, und zwar unabhängig davon, ob in Luxemburg bei Inkrafttreten des Vertrages mengenmäßige Einfuhrbeschränkungen bestanden haben oder ihre Einführung nach dem besonderen Protokoll für Luxemburg zulässig wäre (was übrigens nicht für alle Produkte zutrifft). Entscheidend ist, daß Einfuhrabgaben der hier zu behandelnden Art bei Inkrafttreten des Vertrages nicht erhoben wurden. Eine Auswechslung von Maßnahmen zur Beschränkung der Einfuhr ist aber mit dem „standstill“ sicher nicht zu vereinbaren, soweit ihre Auswirkungen — wie hier — nicht gleichartig sind.

Es bleibt schließlich noch die Frage zu untersuchen, ob sich aus anderen Motiven, etwa allgemeinen Rechtsprinzipien, eine Rechtfertigung der beanstandeten Abgaben ergibt.Zwei Überlegungen bieten sich an:Einmal könnte gesagt werden, die belgisch-luxemburgische Regelung nehme lediglich vorweg, was in der gemeinsamen Milchmarktordnung später ohnehin zu gelten habe. Eine solche Rechtfertigung muß jedoch mißlingen. Die Auswirkungen der nationalen Regelung sind nämlich nicht identisch mit denen der gemeinsamen Marktordnung, wie die Kommission nachgewiesen hat. Außerdem kann grundsätzlich nach dem Geist des Vertrages die einseitige Einführung einer Maßnahme durch einen Mitgliedstaat nicht gerechtfertigt werden mit dem Hinweis auf ihre Übereinstimmung mit einer — erhebliche Zeit später getroffenen — gemeinsamen Regelung, denn für die Einhaltung der Vertragsvorschriften kommt es nicht nur auf die materiellen Auswirkungen getroffener Maßnahmen an, sondern auch auf die Beachtung von Kompetenznormen.Zum andern müssen wir noch einmal zurückkommen auf eine Frage, die im Zusammenhang mit der Zulässigkeitsprüfung bereits gestreift, wurde, und überlegen, ob die Mitgliedstaaten der Gemeinschaft notwendige Maßnahmen einseitig treffen können, wenn feststeht, daß die Gemeinschaft mit der Erfüllung ihrer Aufgaben (hier: mit der Ausführung der Ratsentschließung aus dem Jahre 1962) in Verzug gerät. — Auch eine solche Erwägung erscheint mir indes nicht vertretbar. Die Einrichtung der Selbsthilfe mag als ultima ratio im Völkerrecht ihren Platz haben, wenn andere Verfahren zur Wahrnehmung berechtigter Interessen nicht existieren. Im Recht der Gemeinschaften stehen in jedem Fall andere, gemeinschaftskonforme Wege zur Lösung auftretender Schwierigkeiten zur Verfügung, etwa im Landwirtschaftsrecht die Anwendung der Mindestpreisregelung nach Artikel 44 oder schließlich die Anwendung der allgemeinen Schutzklauseln des Vertrages. Sie stellen sicher, daß die Gemeinschaft die Kontrolle über innergemeinschaftliche Vorgänge behält, und sie geben die Gewähr dafür, daß getroffene Maßnahmen nicht über das unbedingt notwendige Maß hinausgehen. Da mir nicht erwiesen erscheint, daß die Inanspruchnahme der gemeinschaftsrechtlichen Möglichkeiten eine befriedigende Lösung des belgisch-luxemburgischen Sachverhalts nicht ermöglicht hätte, kann m. E. auch in der Säumnis des Rates eine Rechtfertigung für das Verhalten der beiden Mitgliedstaaten nicht gesehen werden.