EuGH — C-106/63

Für alle Fälle werde ich im Hinblick auf die geschilderten Bedenken die Untersuchung des Streitstoffes nicht hier abbrechen, sondern zusätzlich der Frage nachgehen, wie die Klagevoraussetzung des individuellen Betroffenseins zu beurteilen wäre.Bei der Beantwortung dieser Frage gehe ich aus von der Formel, die der Gerichtshof im Verfahren 25/62 entwickelt hat. Sie besagt: „Wer nicht Adressat einer Entscheidung ist, kann nur dann geltend machen, von ihr individuell betroffen zu sein, wenn die Entscheidung ihn wegen bestimmter persönlicher Eigenschaften oder besonderer ihn aus dem Kreis aller übrigen Personen heraushebender Umstände berührt und ihn daher in ähnlicher Weise individualisiert wie den Adressaten“.Nach Ansicht der Kommission sind die zitierten Erfordernisse im vorliegenden Fall nicht erfüllt, weil es für die Betrachtung ankomme auf die Rechtsnatur des genehmigten nationalen Aktes. Dessen normativer Charakter sei unbestreitbar, da die verhängte Einfuhrsperre für jeden gegolten habe, der zu der fraglichen Zeit Maiseinfuhren beabsichtigte.Die Kläger betonen dagegen, sie seien aus dem Kreis vieler denkbarer Betroffener dadurch herausgehoben und im Sinne des Plaumann-Urteils individualisiert, daß sie am 1. Oktober ordnungsmäßige Anträge auf Erteilung von Einfuhrlizenzen gestellt hatten, die der Entscheidung der Kommission vom 27. September 1963 und dem Aushang der Einfuhr- und Vorratsstelle vom 1. Oktober 1963 entsprachen, und daß sie Kaufkontrakte mit französischen Exporteuren abgeschlossen hatten.Wählt man eine formale Betrachtung der zur Debatte stehenden Ereignisse, so dürfte gegen den von der Kommission vertretenen Standpunkt wohl nichts einzuwenden sein. Tatsächlich hat sich die Kommission zur Berechtigung einer nationalen Maßnahme ausgesprochen, die im Zeitpunkt des Erlasses nicht nur auf die Vergangenheit gerichtet, sondern auch für die Zukunft bestimmt war, in diesem Sinne also eine unbestimmte und unbestimmbare Vielzahl von Sachverhalten gleich einem normativen Akt regeln konnte. Dazu kommt noch, daß auch die Entscheidung der Kommission sich nicht mit der Genehmigung eines vergangenen Sachverhalts begnügte, sondern, wenn auch nur für einen sehr knappen Zeitraum, zusätzlich auf die Zukunft gerichtet war. Gleichgültig also, ob man die nationale Maßnahme in den Mittelpunkt der Untersuchung stellt — wofür die Tatsache sprechen könnte, daß das Betroffensein sich unmittelbar aus dieser und nur mittelbar aus der Gemeinschaftsmaßnahme ergibt — oder ob man allein von der Gemeinschaftshandlung ausgeht, in beiden Fällen scheinen für den Einzelnen nur normative Wirkungen zu bestehen, die im Zusammenhang mit dem Anfechtungsrecht den Gegenpol bilden zu individuellen Rechtswirkungen.Bei dieser Betrachtung wird man aber wohl nicht stehenbleiben dürfen. Nach richtigem Verständnis muß es vielmehr für die Beurteilung der Art des Betroffenseins — individuell oder generell — in erster Linie auf den Zeitpunkt des Erlasses der Genehmigungsentscheidung ankommen, da deren Rechtswirkungen im Anfechtungsverfahren im Vordergrund stehen, nicht dagegen auf den Zeitpunkt des Erlasses der staatlichen Maßnahme, die erst durch die Genehmigung der Kommission ihre eigentliche Rechtsverbindlichkeit erhalten hat. Stellt man in dieser Weise auf den Gemeinschaftsakt ab, d.h. auf den Akt, der zwar am 3. Oktober 1963 erlassen, aber erst mit Bekanntgabe an den betreffenden Mitgliedstaat im Laufe des 4. Oktober wirksam wurde, so muß man einräumen, daß er nur scheinbar normative Auswirkungen hatte. Zwischen dem Zeitpunkt seines Wirksamwerdens und dem seines Außerkrafttretens liegt ein so minimaler Zeitraum, daß in Wirklichkeit von einer ausschließlich auf die Vergangenheit bezogenen Maßnahme zu sprechen ist: Im wesentlichen beschränkt sich der Akt der Kommission darauf, ein vergangenes Verhalten für unbedenklich zu erklären. So gesehen rückt er, was seine Rechtswirkungen angeht, offensichtlich in die Nähe von Allgemeinverfügungen im Sinne des deutschen Verwaltungsrechts, die deshalb Verwaltungsakten gleichgeachtet werden, weil sich abschließend ermitteln läßt, wer von ihnen betroffen wird.Dazu kommt noch ein weiteres: Wir haben im Verfahren gehört, daß schon die nationale Maßnahme mit Rückwirkung ausgestattet war. Sie wurde getroffen im Laufe des Nachmittags des 1. Oktober, sollte aber gelten für alle Anträge, die von Beginn des 1. Oktober an eingereicht wurden. Diese Tatsache könnte u.U. rechtlich irrelevant sein, wenn wir eine normative Maßnahme vor uns hätten, die über ihre Wirkung für die Zukunft hinaus zusätzlich vergangene Sachverhalte erfaßt. Eine Besonderheit unseres Falles liegt jedoch darin, daß sich etwa zum gleichen Zeitpunkt, in dem die Schutzmaßnahme mit Rückwirkung erlassen wurde, die Rechtslage in der Gemeinschaft geändert hat. Galt nämlich bis zum 1. Oktober abends aufgrund der von der Kommission vorgenommenen Festsetzung des Frei-Grenze-Preises in Deutschland für Maiseinfuhren aus Frankreich der Abschöpfungssatz Null, so hat die Kommission am Abend des 1. Oktober mit Wirkung vom 1. Oktober in Abänderung ihrer Entscheidung vom 27. September 1963 einen neuen Frei-Grenze-Preis fixiert, der sich auf den ab 2. Oktober anzuwendenden Abschöpfungssatz auswirkte. Mit anderen Worten: Alle diejenigen, die nach dem 1. Oktober Anträge auf Erteilung von Importlizenzen gestellt haben würden, hätten eine andere Rechtslage für die Bearbeitung ihrer Anträge vorgefunden als die Importeure, die Anträge schon am 1. Oktober eingereicht hatten und dem an diesem Tag geltenden Abschöpfungssatz unterworfen waren. Damit erhält die nationale Schutzmaßnahme eine ganz spezifische Prägung: Sie scheint vor allem darauf gerichtet zu sein, eine positive Bescheidung der am 1. Oktober eingereichten Anträge zu verhindern.Für die Beurteilung des Anfechtungsrechtes lautet die entscheidende Frage also: Sind die Kläger dadurch als Betroffene ausreichend individualisiert, daß sie am 1. Oktober 1963 Anträge auf Erteilung von Importlizenzen gestellt hatten, die unter ganz bestimmten rechtsgültigen, später aber nicht mehr geltenden Abschöpfungsbedingungen zu bescheiden gewesen wären? Diese Frage sollte m.E. nicht einfach deshalb verneint werden, weil auch andere Importeure Anträge am 1. Oktober hätten stellen können. Wir wissen aus dem Verfahren, daß die Antragstellung mit gewissen, auch beschwerenden Rechtswirkungen verbunden ist (Verpflichtung zur Einfuhr und zur Stellung einer Kaution); in der Regel erfolgt unmittelbar danach der Abschluß von Kaufverträgen mit Exporteuren. So gesehen erscheint es nicht willkürlich, einen Unterschied zu machen zwischen Importeuren, welche alle Voraussetzungen für die Erteilung von Einfuhrgenehmigungen am 1. Oktober erfüllten — was sich aus ihren Anträgen ergibt —, und anderen, die nur als potentielle Interessenten in Betracht kamen.Ich bin deshalb der Meinung, daß sich ein individuelles Betroffensein der Kläger wenn auch nicht mit Rücksicht auf „persönliche Eigenschaften“, so doch im Hinblick auf „besondere Umstände“ (wie es im Plaumann-Urteil heißt) anerkennen ließe, denn offensichtlich bildeten sie, zusammen mit anderen Antragstellern, das Hauptziel der getroffenen Schutzmaßnahme. Ich befürworte dieses Ergebnis, obwohl insgesamt mehr als 20 Anträge bei der Einfuhr- und Vorratsstelle eingegangen sind, also entsprechend viele Unternehmen in der gleichen Situation sich befanden wie die Kläger. Die Zahl der Betroffenen dürfte nämlich insofern, wenn überhaupt, erst von einer bedeutenderen Größenordnung an eine Rolle spielen.

Insgesamt freilich müßte ich mit Rücksicht auf die Überlegungen zur Frage des unmittelbaren Betroffenseins die Klageabweisung vorschlagen, wenn sich der Gerichtshof nicht dazu entschließen könnte, eine weitere Aufhellung des Sachverhaltes zu veranlassen.Ob sich daraus für die Kläger eine unzumutbare Schmälerung ihres Rechtsschutzes ergeben würde, vermag ich nicht definitiv zu beurteilen. Immerhin erscheinen einige ihrer Bedenken zum Verfahren nach Artikel 177, auf das die Kommission mit so großem Nachdruck verwiesen hat, nicht ganz unbegründet.Was die Möglichkeit angeht, Amtshaftungsansprüche gegen die Gemeinschaft einzuklagen, so sind die Sorgen der Kläger sicher verständlich, denn nach dem Plaumann-Urteil hat es den Anschein, daß ein Schadensersatzverfahren erst nach der Annullierung eines kritisierten Gemeinschaftsaktes möglich ist. Ich glaube indes, daß zu dieser Frage das letzte Wort noch nicht gesprochen ist. Wie mir scheint, gilt ein solches Erfordernis nicht im Recht aller Mitgliedstaaten. Nach richtiger Auffassung muß aber die Frage des Verhältnisses von Schadensersatzklagen zu Anfechtungsklagen wie alle anderen Einzelheiten des Amtshaftungsrechts „nach den allgemeinen Rechtsgrundsätzen, die den Rechtsordnungen der Mitgliedstaaten gemeinsam sind“ (Artikel 215 Absatz 2 des Vertrages), beantwortet werden.