EuGH — 28/67
Aufgrund der Prozeßakten,nach Anhörung des Berichtes des Berichterstatters,nach Anhörung der mündlichen Ausführungen der Regierung der Bundesrepublik Deutschland, der Kommission der Europäischen Gemeinschaften und der Klägerin des Ausgangsverfahrens,nach Anhörung der Schlußanträge des Generalanwalts,aufgrund des Vertrages zur Gründung der EWG, insbesondere seiner Artikel 95, 97, 155, 169, 170 und 177,aufgrund des Protokolls über die Satzung des Gerichtshofes der EWG, insbesondere seines Artikels 20,aufgrund der Verfahrensordnung des Gerichtshofes der Europäischen Gemeinschaften,aufgrund des Urteils des Gerichtshofes in der Rechtssache 57/65 vom 16. Juni 1966hat DER GERICHTSHOF auf die ihm gemäß Beschluß des Bundesfinanzhofs vom 18. Juli 1967 zur Vorabentscheidung vorgelegten Fragen für Recht erkannt und entschieden: 1.Artikel 95 Absatz 1 EWG-Vertrag erzeugt unmittelbare Wirkungen und begründet individuelle Rechte des einzelnen, welche die staatlichen Gerichte zu beachten haben.2.Im Sinn von Artikel 95 Absatz 1 EWG-Vertrag sind „inländische Abgaben … [die] gleichartige inländische Waren unmittelbar oder mittelbar zu tragen haben“, alle Abgaben, die das inländische Erzeugnis auf allen Fertigungs- und Vertriebsstufen, die derjenigen der Einfuhr gleichartiger Erzeugnisse aus anderen Mitgliedstaaten vorangehen oder entsprechen, tatsächlich und spezifisch treffen.3.Artikel 97 Absatz 1, der anwendbar ist, wenn die Mitgliedstaaten, welche die Umsatzsteuer nach dem System der kumulativen Mehrphasensteuer erheben, von der Erlaubnis tatsächlich Gebrauch machen, die er ihnen erteilt, begründet keine individuellen Rechte des einzelnen, welche die staatlichen Gerichte zu beachten hätten.4.Hat ein Staat von der in Artikel 97 erteilten Erlaubnis Gebrauch gemacht, so gelten in diesem Staat, unbeschadet der Vorschrift von Absatz 2 des Artikels, als „Durchschnittssätze“ die von ihm als solche eingeführten Sätze.5.Die Kostenentscheidung bleibt dem vorlegenden Gericht vorbehalten.
Der Bundesfinanzhof hat am 18. Juli 1967 beschlossen, die Vorabentscheidung des Gerichtshofes über folgende Fragen einzuholen:„1.a)Hält der Gerichtshof … an seiner Entscheidung in der Rechtssache 57/65 vom 16. Juni 1966 fest, daß Artikel 95 Absatz 1 [EWG-Vertrag] unmittelbare Wirkungen hat und individuelle Rechte des einzelnen begründet, welche die staatlichen Gerichte zu beachten haben?b)Kann Artikel 95 EWG-Vertrag im Hinblick auf seinen Wortlaut als sogenannte self-executing-Norm dem einzelnen das Recht gewähren, vor den nationalen Gerichten zu verlangen, entgegen dem noch anders lautenden Gesetz so gestellt zu werden, als ob der Mitgliedstaat seine gesetzgeberische Verpflichtung aus diesem Artikel erfüllt habe, während nach dem Vertragswerk (Art. 169, 170 EWG-Vertrag) die Kommission oder die anderen Mitgliedstaaten nur die Vertragserfüllung durch den Mitgliedstaat verlangen können, mit anderen Worten: Ist daraus zu folgern, daß durch Artikel 95 Absatz 3 EWG-Vertrag die Gesetzgebungshoheit der Mitgliedstaaten auch für das Gebiet der inneren Abgaben insoweit durchbrochen ist?2.Ist auch Artikel 97 EWG-Vertrag, der seinem Wortlaut nach nur die Kommission zum Eingreifen ermächtigt (Art. 97 Abs. 2 EWG-Vertrag), in dem Sinn self-executing, daß er dem einzelnen Staatsbürger das Recht gibt, im Weg der Anfechtungsklage gegen den Steuerbescheid im Einzelfall durch den nationalen Richter die Vereinbarkeit des gesetzlichen Durchschnittssteuersatzes mit den Grundsätzen des Artikels 95 EWG-Vertrag nachprüfen zu lassen?3.Was ist unter Durchschnittssätzen im Sinn von Artikel 97 EWG-Vertrag zu verstehen? Ist danach der im vorliegenden Fall umstrittene Ausgleichssteuersatz von 4 % für Vollmilchpulver ein solcher Durchschnittssatz?4.Hat der einzelne auch dann noch aufgrund von Artikel 97 EWG-Vertrag ein Recht auf Nachprüfung eines Durchschnittssatzes durch die nationalen Gerichte, wenn die Kommission ihrer Verpflichtung, die Einhaltung des Vertrages zu gewährleisten, nachgekommen ist und der Mitgliedstaat dem Verlangen der Kommission entsprechend den Durchschnittssatz geändert hat?5.Was ist unter mittelbarer Belastung inländischer Waren im Sinn von Artikel 95 Absatz 1 EWG-Vertrag zu verstehen?“
Das vorlegende Gericht trägt im wesentlichen nur zur Frage 1 des Vorlagebeschlusses, welche die Grundlage der weiteren Fragen bilde, seine eigene Rechtsauffassung vor:a)Vorabentscheidungen des Gerichtshofes hätten nur für den Rechtsstreit, der der Vorlage zugrunde lag, bindende Wirkung. Daher sei kein Gericht daran gehindert, die gleiche Frage in einem anderen Rechtsstreit dem Gerichtshof erneut vorzulegen; dies gelte erst recht, wenn — wie vorliegend (vgl. unten b) — Bedenken gegen die seinerzeitige Entscheidung des Gerichtshofes bestünden.b)Artikel 20 Absatz 3 des Grundgesetzes für die Bundesrepublik Deutschland binde die Rechtsprechung an „Gesetz und Recht“. Dem „Recht“ rechne die herrschende Meinung u.a. die „allgemeinen Regeln des Völkerrechts“ zu, über die Artikel 25 des Grundgesetzes ausdrücklich sage, daß sie den Gesetzen vorgingen und für die Bewohner des Bundesgebiets unmittelbar Rechte und Pflichten erzeugten. Für das EWG-Recht fehle eine entsprechende Vorschrift. Zwar werde in Deutschland allgemein angenommen, daß dieses Recht dem staatlichen Recht vorgehe; wie sich dieser Vorrang auswirke, sei jedoch zweifelhaft.Die Urteile, in denen der Gerichtshof die unmittelbare Geltung bestimmter Vorschriften des EWG-Vertrags bejaht habe, seien allgemein dahin verstanden worden, daß der staatliche Richter den einzelnen, der sich sachlich zutreffend auf die Vertragsverletzung eines Mitgliedstaats berufe, so stellen müsse, als ob dieser Staat seine Verpflichtungen bereits erfüllt habe. Ein solches Ergebnis stehe jedoch — jedenfalls soweit es sich um Artikel 95 EWG-Vertrag handele — mit dem deutschen Gerichtsverfassungsrecht nicht in Einklang. Die deutschen Gerichte seien nicht befugt, zu der Frage, ob ein bestimmter UASt-Satz die Umsatzsteuerbelastung vergleichbarer inländischer Waren übersteige, über den Einzelfall hinaus bindende Entscheidungen zu treffen. Es sei nicht ihre Aufgabe, „in Tausenden von Einzelentscheidungen unterlassene Gesetzgebungsakte … vorwegzunehmen oder zu ersetzen“, zumal da die Gemeinschaft gemäß Artikel 169 ff. EWG-Vertrag selbst in der Lage sei, die Vertragserfüllung zu erzwingen.Überdies sei jene steuerrechtliche Frage weitgehend tatsächlicher Natur und könne innerhalb eines Systems der kumulativen Mehrphasensteuer häufig nicht ohne Schätzungen entschieden werden. Es sei daher durchaus denkbar, daß verschiedene Untergerichte trotz korrekten Vorgehens zu unterschiedlichen Ergebnissen gelangten, welche die höchstrichterliche Instanz nicht zu beseitigen befugt sei.So wie die Entscheidung des Gerichtshofes in der Rechtssache 57/65 allgemein verstanden worden sei, könne sie zu Widersprüchen zwischen der Rechtsprechung höchstinstanzlicher staatlicher Gerichte und solchen Urteilen des Gerichtshofes führen, die aufgrund von Artikel 169, 170 EWG-Vertrag gefällt würden.Aus all diesen Gründen sprächen schwerwiegende Erwägungen gegen die unmittelbare Anwendbarkeit von Artikel 95, dessen Wortlaut einer solchen Auslegung übrigens eher entgegenstehe.
Der erste Teil der Frage 1 geht dahin, ob „der Gerichtshof an seiner Entscheidung in der Rechtssache 57/65 vom 16. Juni 1966 fest[hält], daß Artikel 95 Absatz 1 EWG-Vertrag unmittelbare Wirkungen hat und individuelle Rechte des einzelnen begründet, welche die staatlichen Gerichte zu beachten haben“.Mit der zweiten Teilfrage begehrt das vorlegende Gericht Auskunft darüber, ob Artikel 95 „dem einzelnen das Recht gewähren [kann], vor den nationalen Gerichten zu verlangen, entgegen dem noch anderslautenden Gesetz so gestellt zu werden, als ob der Mitgliedstaat seine gesetzgeberische Verpflichtung aus diesem Artikel erfüllt habe, … mit anderen Worten: … [ob] durch Artikel 95 Absatz 3 EWG-Vertrag die Gesetzgebungshoheit der Mitgliedstaaten auch für das Gebiet der inneren Abgaben insoweit durchbrochen ist“.A —Gegen die vom Gerichtshof in dem genannten Urteil gegebene Auslegung wendet der Bundesfinanzhof zunächst ein, sie finde in Artikel 95 des Vertrages keine Stütze.Bei der Prüfung dieses Einwands ist sowohl vom Wortlaut dieser Vorschrift als auch von Wesen und Geist des EWG-Vertrags auszugehen. Das Ziel des EWG-Vertrags ist die Schaffung eines gemeinsamen Marktes, dessen Funktionieren die der Gemeinschaft angehörigen einzelnen unmittelbar betrifft; damit ist zugleich gesagt, daß dieser Vertrag mehr ist als ein Abkommen, das nur wechselseitige Verpflichtungen zwischen den vertragschließenden Staaten begründet. Die Gemeinschaft stellt eine neue Rechtsordnung dar, zu deren Gunsten die Staaten, wenn auch in begrenztem Rahmen, ihre Souveränitätsrechte eingeschränkt haben, eine Rechtsordnung, deren Rechtssubjekte nicht nur die Mitgliedstaaten, sondern auch die einzelnen sind. Das von der Gesetzgebung der Mitgliedstaaten unabhängige Gemeinschaftsrecht soll daher den einzelnen, ebenso wie es ihnen Pflichten auferlegt, auch Rechte verleihen. Solche Rechte entstehen nicht nur, wenn der Vertrag dies ausdrücklich bestimmt, sondern auch aufgrund von eindeutigen Verpflichtungen, die der Vertrag den einzelnen wie auch den Mitgliedstaaten und den Organen der Gemeinschaft auferlegt. Hierzu ist es erforderlich, aber auch genügend, daß sich die Vertragsvorschrift, aus der solche Rechte hergeleitet werden, ihrem Wesen nach dazu eignet, unmittelbare Wirkungen in den Rechtsbeziehungen zwischen den Mitgliedstaaten und den ihrem Recht unterworfenen einzelnen zu erzeugen. Artikel 95 Absatz 1 enthält ein Diskriminierungsverbot, das eine klare und unbedingte Verpflichtung begründet. Diese Verpflichtung ist an keine Bedingung geknüpft; sie bedarf zu ihrer Durchführung oder Wirksamkeit auch keiner weiteren Maßnahmen der Gemeinschaftsorgane oder der Mitgliedstaaten. Die Verbotsnorm ist daher vollständig, rechtlich vollkommen und infolgedessen geeignet, unmittelbare Wirkungen in den Rechtsbeziehungen zwischen den Mitgliedstaaten und den ihrem Recht unterworfenen Personen zu erzeugen. Wenn Artikel 95 Absatz 1 die Mitgliedstaaten als Adressaten des Diskriminierungsverbots bezeichnet, so bedeutet dies nicht, daß das Verbot nicht unmittelbar den einzelnen zugute kommen könnte. B —Der Bundesfinanzhof gibt zu bedenken, diese Auslegung laufe darauf hinaus, daß dem einzelnen ein weitergehender Anspruch zustehe als der Gemeinschaft selbst. Sie verpflichte den nationalen Richter, die Betroffenen so zu stellen, als hätte der Mitgliedstaat seine Verpflichtungen aus Artikel 95 bereits erfüllt, während die Gemeinschaft nur die Erfüllung dieser Verpflichtungen fordern könne.Gegen die dem Urteil in der Rechtssache 57/65 zu entnehmende Auslegung des Artikels 95 läßt sich jedoch aus einem Vergleich der den einzelnen durch diese Vorschrift gewährten Rechte mit den Befugnissen der Gemeinschaftsorgane nichts herleiten. Rechte, die eine Gemeinschaftsrechtsnorm den einzelnen einräumt, können unbeschadet der im Vertrag vorgesehenen Rechtsbehelfe stets mit der Klage vor dem zuständigen nationalen Gericht verfolgt werden. Solche Klagen lassen sich nicht mit der Ausübung der den Gemeinschaftsbehörden nach dem Vertrag, insbesondere nach den Artikeln 95 und 97 in Verbindung mit den Artikeln 155 und 169 zustehenden Befugnisse vergleichen. Die Klage des einzelnen bezweckt den Schutz individueller Rechte im Einzelfall, das Einschreiten der Gemeinschaftsbehörden hat dagegen die allgemeine und einheitliche Beachtung des Gemeinschaftsrechts zum Ziel. Der Schutz, den das System des Vertrages den einzelnen zur Wahrung ihrer individuellen Rechte gewährt, und die den Gemeinschaftsorganen zustehenden Befugnisse, die Mitgliedstaaten zur Beachtung ihrer Vertragspflichten anzuhalten, unterscheiden sich somit nach Gegenstand, Zielen und Wirkungen und können nicht miteinander verglichen werden. C —Der Bundesfinanzhof hält der dem Urteil in der Rechtssache 57/65 zu entnehmenden Auslegung ferner entgegen, sie habe zu zahlreichen Klagen vor den staatlichen Finanzgerichten geführt.Eine solche Erwägung vermag jedoch für sich allein die Richtigkeit dieser Auslegung nicht in Frage zu stellen. Im übrigen ist anscheinend ein großer Teil dieser Klagen auf die — wie sich bei der Prüfung der zweiten Frage zeigen wird — irrige Vorstellung zurückzuführen, daß die dem Artikel 95 zuerkannte Wirkung sich ohne weiteres auf Artikel 97 erstrecke. D —Der Bundesfinanzhof macht noch geltend, nach deutschem Recht seien die Finanzgerichte auf diesem Gebiet nicht befugt, über den Einzelfall hinaus bindende Entscheidungen zu treffen. Es sei „nicht legitime Aufgabe der deutschen Steuergerichte, …, in Tausenden von Einzelentscheidungen unterlassene Gesetzgebungsakte materiell-steuerrechtlicher Art … zu ersetzen“. Da sich die Feststellung der Gesamtbelastung inländischer Waren weitgehend auf tatsächlichem Gebiet bewege, könnten die Untergerichte in gleichgelagerten Fällen zu gegensätzlichen Urteilen gelangen, ohne daß der Bundesfinanzhof als letztinstanzliches Gericht in der Lage sei, diese Rechtsprechung in sich auszugleichen. Innerhalb des Systems der kumulativen Mehrphasensteuer sei ein „konkreter Belastungsvergleich“ kaum durchführbar, so daß die den Mitgliedstaaten nach den Artikeln 95 und 97 obliegenden Verpflichtungen nur im Weg der Gesetzgebung erfüllt werden könnten. Schließlich könne die Anwendung des Artikels 95 durch die nationalen Gerichte zu einander widersprechenden Urteilen dieser Gerichte und des Gerichtshofes der Europäischen Gemeinschaften führen, wenn dieser im Verfahren nach Artikel 169 ff. EWG-Vertrag entscheide.Dieser von innerstaatlichen Rechtsnormen ausgehende Gedankengang kann gegenüber den vom Vertrag geschaffenen Rechtsnormen nicht durchgreifen. Gemäß den Grundprinzipien des Vertrages und den Zielen, denen dieser dienen soll, werden diese Vorschriften, soweit sie sich ihrem Wesen nach hierzu eignen, Bestandteil der innerstaatlichen Rechtsordnung, ohne daß es hierzu staatlicher Maßnahmen bedarf. An der Rechtsnatur einer unmittelbar anwendbaren Vorschrift des Gemeinschaftsrechts können Schwierigkeiten nichts ändern, die sich in einem Mitgliedstaat ergeben; dies um so weniger, als das Gemeinschaftsrecht in allen Mitgliedstaaten gleiche Geltungskraft beansprucht. Was insbesondere das in Artikel 95 enthaltene Verbot betrifft, so würde es die ihm nach dem Vertrag zukommende Wirkung verlieren, wenn die Geltung dieser Vorschrift von staatlichen Durchführungsmaßnahmen abhinge, die im Vertrag nicht vorgesehen sind und bei deren Unterbleiben das Verbot nicht wirksam werden könnte. Die Anwendung von Artikel 177 durch die nationalen Gerichte gestattet es dem Gerichtshof, für eine einheitliche Auslegung des Vertrages zu sorgen; sie kann daher zugleich dessen gleichmäßige Anwendung erleichtern. Die dem Urteil in der Rechtssache 57/65 zu entnehmende Auslegung gilt überdies nur für die Abgabensätze, die der nationale Gesetzgeber selbst nicht als „Durchschnittssätze“ ansieht und bei denen er somit davon ausgegangen ist, daß die vom vorlegenden Gericht erwähnten Schwierigkeiten nicht bestehen. Schließlich beschränkt Artikel 95 nicht die Befugnis der zuständigen nationalen Gerichte, unter mehreren nach der innerstaatlichen Rechtsordnung in Betracht kommenden Wegen diejenigen zu wählen, welche zum Schutz der durch das Gemeinschaftsrecht gewährten individuellen Rechte geeignet erscheinen. So ist es insbesondere Sache des nationalen Gerichts, nach seinem eigenen Recht darüber zu entscheiden, ob eine Abgabe, die nur über einen bestimmten Betrag hinaus mit Artikel 95 Absatz 1 unvereinbar ist, insgesamt rechtswidrig ist oder nur insoweit, als sie jenen Betrag übersteigt. Aus allen diesen Gründen besteht zu einer erneuten Auslegung von Artikel 95 Absatz 1 des Vertrages keine Veranlassung.
Mit der fünften Frage ersucht der Bundesfinanzhof den Gerichtshof um Entscheidung darüber, was im Sinn von Artikel 95 Absatz 1 EWG-Vertrag unter „inländischen Abgaben, [die] gleichartige inländische Waren mittelbar zu tragen haben“ zu verstehen ist.Soweit diese Frage im Hinblick auf eine etwaige Anwendung des Artikels 97 gestellt sein sollte, wäre sie wegen der Antwort, die auf die zweite Frage zu geben ist, gegenstandslos. Soweit sie dagegen der unmittelbaren Anwendung von Artikel 95 allein zu dienen bestimmt sein sollte, ist festzustellen, daß die Wendung „unmittelbar oder mittelbar“ mit Rücksicht auf die Grundgedanken dieser Vorschrift weit auszulegen ist. Artikel 95 Absatz 1 betrifft alle Abgaben, die das inländische Erzeugnis auf allen Fertigungs- und Vertriebsstufen, die derjenigen der Einfuhr gleichartiger Erzeugnisse aus anderen Mitgliedstaaten vorangehen oder entsprechen, tatsächlich und spezifisch treffen, wobei jedoch berücksichtigt werden muß, daß die Auswirkung dieser Abgaben um so geringer ist, je weiter die Fertigungs- und Vertriebsstufen zurückliegen, und in dieser Richtung dahin tendiert, rasch bis zur Bedeutungslosigkeit abzusinken. Die Mitgliedstaaten müssen deshalb bei der Berechnung der mittelbaren Belastung inländischer Waren den sich aus diesen Erwägungen ergebenden Bedingungen und Einschränkungen Rechnung tragen. Die Einhaltung dieser Bedingungen und Einschränkungen unterliegt nach den vorangegangenen Ausführungen zu den Wirkungen des Artikels 95 Absatz 1 der Nachprüfung durch die zuständigen nationalen Gerichte.