EuGH — 4/68
Die erste Frage läßt sich, so scheint mir, ohne Schwierigkeiten lösen.Ich habe bereits erwähnt, daß nach dem Vorbringen der Klägerin des Hauptprozesses die Einfuhr wegen Schäden an den Maschinen des Straßburger Unternehmens nicht durchgeführt werden konnte. Nun nennt Artikel 6 Absatz 3 unter den Umständen, aus denen sich Fälle höherer Gewalt ergeben können, auch den Maschinenschaden. Das deutsche Gericht legt sich die Frage vor, ob unter diesen Begriff ausschließlich Schäden an Schiffsmaschinen fallen oder ob er auch Schäden an anderen Maschinen, insbesondere an Molkereimaschinen, umfaßt. Das Gericht bemerkt, der Zusammenhang weise auf die erste Auslegung hin, während der Wortlaut der Vorschrift die zweite zulasse.Sicherlich ist der ersten Auslegung der Vorzug zu geben. Die in dem streitigen Absatz genannten Fälle lassen sich in zwei Gruppen einteilen: In der einen geht es um allgemeine Handelshindernisse wie Krieg und Unruhen, staatliche Einfuhr- und Ausfuhrverbote und Streik (Artikel 6 Absatz 3 Buchstaben a, b, f), in der anderen um Umstände, die alle auf den Transport, genau sogar auf den Seetransport Bezug haben: Behinderung der Schiffahrt durch hoheitliche Maßnahmen, Schiffsuntergang, Unterbrechung der Schiffahrt wegen Eisgangs oder wegen Niedrigwassers (Artikel 6 Absatz 3 Buchstaben c, d, g). Schließlich werden unter Buchstabe e der auszulegenden Vorschrift „Maschinenschaden, Havarie des Schiffes oder Havarie der Ware“ erwähnt. Der Ausdruck „Maschinenschaden“ folgt somit unmittelbar auf die Ausdrücke Behinderung der Schiffahrt und Schiffsuntergang; er ist außerdem in unmittelbarem Zusammenhang mit Umständen gebraucht, die der Schiffahrt eigentümlich sind. Es ist deshalb anzunehmen, daß damit nicht jede beliebige mechanische Schwierigkeit gemeint ist, die im Laufe des Fabrikationsprozesses auftritt, sondern nur der Maschinenschaden während des Transports. Bekanntlich geht Artikel 6 weitgehend auf die Verordnung Nr. 87 über Getreide und diese wiederum auf Klauseln der Formularverträge des internationalen Handels zurück. Im Hinblick auf die üblichen Modalitäten des Getreidetransports erwähnt die Vorschrift Fälle, die den Seetransport berühren. Es mag sachgerecht sein, diese Fälle auf andere Transportwege, Fluß- oder Bahntransport auszudehnen, es ist jedoch nicht möglich, weiterzugehen: Der Maschinenschaden des Herstellers fällt sicherlich nicht unter die Aufzählung von Artikel 6 Absatz 3.
Unter Hinweis auf Absatz 4 des genannten Artikels fragt das Verwaltungsgericht Sie ferner, ob diese Vorschrift die Gerichte der Mitgliedstaaten ermächtigt, andere als die in Absatz 3 genannten Umstände als Fälle höherer Gewalt anzuerkennen.Die fragliche Vorschrift hat folgenden Wortlaut:„Wenn die Mitgliedstaaten als Fälle höherer Gewalt im Sinn des Absatzes 2 andere als die sich aus den in Absatz 3 genannten Umständen ergebende Fälle anerkennen, so teilen sie diese unverzüglich der Kommission mit.“ Diese Vorschrift, die im übrigen durch die der Verordnung vorangestellten Gründe erläutert wird, ermächtigt ohne jeden Zweifel die Mitgliedstaaten, eine Liste zu ergänzen, die nicht erschöpfend aufgestellt werden kann. Ihr Wortlaut und der Zusammenhang mit dem vorhergehenden Absatz könnten zunächst dazu verleiten, sie als Ermächtigung des Staates als Gesetzgeber zu normativen Maßnahmen aufzufassen, mit denen Umstände umschrieben werden, welche Fälle höherer Gewalt darstellen können, Maßnahmen, die anschließend die zuständige nationale Behörde — hier die Einfuhr- und Vorratsstelle — auf den Einzelfall anzuwenden hätte. Aber dem Staat ist es ebensowenig wie der Kommission möglich, im voraus eine erschöpfende Liste dieser Umstände aufzustellen, und wenn man den im schriftlichen Verfahren gemachten Angaben glauben darf, so hat sich bisher noch kein Staat hieran versucht.Die bisher befolgte Praxis — die mir allein realistisch zu sein scheint — geht dahin, daß die zuständige Verwaltungsbehörde, bevor sie über die Zurückbehaltung der Kaution entscheidet, in jedem Einzelfall prüft, ob der geltend gemachte Umstand als Fall höherer Gewalt anerkannt werden kann oder nicht. Bejahendenfalls unterrichtet sie die Kommission. Diese hat zwar nicht die Macht, die Verfügung der staatlichen Stelle aufzuheben, sie kann sich aber auf diese Weise vergewissern, daß die in den einzelnen Mitgliedstaaten befolgte Politik hinreichend kohärent ist. Wäre dies nicht der Fall, so müßte sie mit Verordnungen oder Richtlinien einschreiten.Nachdem dies klargestellt ist, bleibt nur noch zu sagen, daß die Gerichte der Mitgliedstaaten über die individuellen Entscheidungen der zuständigen Verwaltungsbehörden die in der nationalen Gesetzgebung vorgesehene Kontrolle ausüben. So haben sich im vorhegenden Fall die Dinge in der Tat abgespielt: Die Firma Schwarzwaldmilch hat gegen die Weigerung der Einfuhr- und Vorratsstelle, die Kaution zu erstatten, Klage zum Verwaltungsgericht erhoben; ihm obliegt es, gegebenenfalls nach Auslegung von Artikel 6 der Verordnung durch Sie, zu entscheiden, ob der geltend gemachte Umstand einen Fall höherer Gewalt darstellt und deshalb die Behörde zur Erstattung der Kaution hätte veranlassen müssen.
Die drei anderen Fragen verlangen, wie wir sehen werden, eine gemeinsame Prüfung.Das deutsche Gericht fragt Sie zunächst, wie der Begriff „höhere Gewalt“ in Artikel 6 Absätze 2 bis 4 der Verordnung Nr. 136 auszulegen ist, dann, ob dieser Artikel einen unmittelbaren Kausalzusammenhang zwischen dem als Fall höherer Gewalt geltend gemachten Umstand und dem Unterbleiben der Einfuhr verlangt, schließlich, ob es zur Anwendung der Vorschrift des Artikels 6 Absatz 2 genügt, daß infolge dieses Umstandes die Durchführung der Einfuhr für den Importeur wirtschaftlich wesentlich erschwert ist und nur unter unverhältnismäßigen wirtschaftlichen Opfern vorgenommen werden kann.Diese drei Fragen sind also eng miteinander verbunden. Die erste hat allgemeine Bedeutung, sie zielt auf eine „gemeinschaftsrechtliche“ Bestimmung des Begriffs der höheren Gewalt ab, weil das deutsche Gericht Unterschiede zwischen den im deutschen und französischen Recht herrschenden Auffassungen von diesem Begriff glaubt feststellen zu können, ferner auch mit Rücksicht auf die von der Klägerin vertretene These, daß der Verfall der Kaution Strafcharakter trage und nach den Grundsätzen des deutschen Verfassungsrechts nur in Betracht komme, wenn die Nichterfüllung der Einfuhrverpflichtung auf ein Verschulden des Importeurs zurückzuführen ist. In den beiden anderen Fragen geht es darum, die Voraussetzungen, von denen die Anerkennung eines Falles höherer Gealt abhängen müßte, in einigen Punkten mit Rücksicht auf die konkreten Umstände dieser Rechtssache zu präzisieren.
Die Kommission bemerkt mit Recht, daß die gestellten Fragen nur dann unter Ihre Zuständigkeit fallen, wenn der Begriff der höheren Gewalt, so wie er in der Verordnung verwandt wird, ein eigenständiger Begriff des Gemeinschaftsrechts ist und in den sechs Mitgliedstaaten einheitlich ausgelegt und angewandt werden muß. Nur in diesem Fall seien Sie nach Artikel 177 des Vertrages zuständig, den Begriff wirklich auszulegen. Genauer gesagt, im gegenteiligen Fall hätten Sie nur festzustellen, daß der Begriff ausschließlich dem innerstaatlichen Recht angehört, und müßten es dem vorlegenden Gericht überlassen, die gestellten Fragen nach seiner eigenen Rechtsordnung zu beantworten.Zugunsten dieser letzteren Lösung ließe sich anführen, daß die Organisation der Milchmärkte, wie sie sich aus der Verordnung Nr. 13/64 ergibt, die nationalen Märkte nicht beseitigt, sondern den Mitgliedstaaten wichtige Befugnisse beläßt: Die Staaten erteilen die Einfuhrlizenzen, überwachen die Entwicklung ihres Marktes und sind berechtigt, die Anwendung der Schutzklauseln auszulösen. Müßte im übrigen nicht die den Mitgliedstaaten in Artikel 6 Absatz 4 erteilte Ermächtigung, andere als die in der Verordnung vorgesehenen Fälle höherer Gewalt anzuerkennen, zu der Auffassung führen, daß diese Fälle nach den Kriterien des nationalen Rechts bestimmt werden können? Damit würde aber verkannt, daß die in allen Mitgliedstaaten unmittelbar anwendbare Verordnung ein einheitliches Einfuhrlizenzsystem festlegt, den Grundsatz aufstellt, daß die Kaution beim Unterbleiben der Einfuhr verfällt, und eine Reihe von Umständen aufzählt, die überall in der Gemeinschaft Fälle höherer Gewalt darstellen. Die Einheitlichkeit der Anwendung muß sich daher konsequenterweise auch auf die Fälle erstrecken, für die die Entscheidung den Mitgliedstaaten überlassen ist; dies ist übrigens der Grund, aus dem Absatz 4 vorschreibt, daß die Staaten unverzüglich die Kommission unterrichten: Diese muß für eine hinreichend kohärente Anwendung der Regelung in der gesamten Gemeinschaft Sorge tragen können. Das ist aber nur möglich, wenn man den Begriff der höheren Gewalt, von dem in der Verordnung die Rede ist, als eine eigenständige Bestimmung des Gemeinschaftsrechts ansieht, deren Sinn und Tragweite zu bestimmen Ihre Aufgabe ist.
Mir scheint in der Tat, daß für die Auslegung des Begriffs der höheren Gewalt im Sinn von Artikel 6 Absatz 2 der Verordnung Nr. 136/64 weniger auf allgemeine Grundsätze abzustellen ist als auf den Sinn dieser Verordnung, auf die Gründe, aus denen Einfuhrlizenzen und Kautionen erforderlich sind, und auf die notwendige Abwägung dieser öffentlichen Interessen gegen die Interessen der Importeure. Vielleicht gelangt man so tatsächlich zu sehr ähnlichen Lösungen wie die Kommission. Diese Lösungen werden jedoch nur pragmatischen Charakter tragen und auf die streitige Verordnung beschränkt bleiben.Das System der Einfuhrlizenzen hat, wie bereits erwähnt, den Zweck, einen möglichst genauen Überblick über den Umfang der Einfuhren innerhalb eines bestimmten Zeitabschnitts zu geben und die wahrscheinliche Marktentwicklung hinsichtlich der Mengen und Preise voraussehbar zu machen. Wie in der mündlichen Verhandlung ausgeführt wurde, können die Zollstatistiken, die bereits durchgeführte Einfuhren betreffen, dies nicht leisten. Damit das angestrebte Ziel erreicht wird, ist es notwendig, daß die in den erteilten Einfuhrlizenzen angegebenen Mengen tatsächlich innerhalb der Gültigkeitsdauer der Lizenzen eingeführt werden. Die Stellung einer Kaution, die bei nicht in höherer Gewalt begründeter Nichterfüllung der Einfuhrpflicht verfällt, gibt die Gewähr, daß nur ernstgemeinte Anträge gestellt werden und verhindert spekulative Machenschaften. Aber sie ist vor allem eine Abschreckungswaffe: Sobald ein System, das jeden Lizenzantrag von der Stellung einer Kaution abhängig macht, ordnungsgemäß funktioniert, ist es wenig wahrscheinlich, daß die Importeure leichtfertige Verpflichtungen eingehen und sich der Gefahr aussetzen, durch ihr Verschulden den gezahlten Betrag zu verlieren. Das bloße Vorhandensein des Mechanismus reicht ohne Zweifel aus, jeden Versuch eines Mißbrauchs, dessen praktische Bedeutung nicht übertrieben werden darf, zu verhindern. Dies führt zu der Erkenntnis, daß die Zielsetzung der streitigen Vorschrift nicht zwingend eine strenge Auslegung verlangt, sondern eine vernünftige Würdigung der Fälle gestattet, in denen die Kaution trotz des Unterbleibens der Einfuhr zurückerstattet werden kann. Unter welchen Voraussetzungen, das bleibt noch zu untersuchen.
Zunächst darf natürlich der Umstand, der die Erfüllung der Einfuhrverpflichtung verhindert hat, nicht dem Importeur selbst zuzurechnen sein. Die Klägerin hat bekanntlich geltend gemacht, die Erstattung der Kaution dürfe nur vom Fehlen eines Verschuldens abhängig sein, und sie hat ihre Ansicht auf die deutschen Verfassungsvorschriften über die Verhängung von Strafen gestützt. Ihre Argumentation geht jedoch fehl, denn die Normen, auf die die Klägerin sich beruft, gelten im deutschen Recht nur für Strafen und Sanktionen, die bei Verstößen gegen das Strafrecht verhängt werden.Es gibt jedoch einen Grund, vom Importeur mehr als nur fehlendes Verschulden zu verlangen. Die Einfuhrlizenz begründet nicht nur eine Erlaubnis, sondern auch eine Verpflichtung zur Einfuhr. Man darf daher von ihrem Inhaber verlangen, daß er für die Durchführung der Einfuhr Sorge trägt, auch soweit dritte Personen beteiligt sind, mit anderen Worten, daß er das der Einfuhr entgegenstehende Hindernis beseitigt, soweit dies in seiner Macht steht. Wo hegen hier die Grenzen seiner Verpflichtung?Voraussetzung ist, daß er das Hindernis nicht vorhersehen konnte. In diesem Punkt kann man je nach Lage des Falles bei der Annahme der Unvorhersehbarkeit mehr oder weniger großzügig verfahren. Die Kommission ist der Auffassung, nur beim Vorliegen außergewöhnlicher Umstände dürfe eine gewisse Vermutung der Unvorhersehbarkeit angenommen werden, es müsse immer mit Verzögerungen bei der Herstellung oder dem Transport der Ware gerechnet werden. Diese Formulierung bedarf zweifellos einer Einschränkung, denn mit solchen Verzögerungen ist wohl immer zu rechnen, jedoch läßt sich nicht notwendigerweise auch ihre genaue Dauer vorhersehen, die die Einfuhr innerhalb der Geltungsdauer der Einfuhrlizenz unmöglich machen kann.Ferner ist Voraussetzung, daß die Folgen des der Einfuhr entgegenstehenden Umstands nicht zu umgehen waren. Hierher gehört die letzte Frage des deutschen Gerichts, ob es zur Anwendung der Vorschriften des Artikels 6 Absatz 2 der Verordnung genügt, daß die Durchführung der Einfuhr für den Einfuhrverpflichteten wirtschaftlich wesentlich erschwert ist und nur unter unverhältnismäßigen wirtschaftlichen Opfern vorgenommen werden könnte. Die Frage ist meines Erachtens zu bejahen. Das öffentliche Interesse, das an der Stellung einer Kaution besteht, geht nach meiner Meinung nicht so weit, daß man vom Importeur verlangen könnte, erhebliche zusätzliche Aufwendungen zu machen, um die ihm obliegende Verpflichtung einhalten zu können. Es wird aber eine Tatfrage sein, die erhebliche Bedeutung haben kann, von wann an der Importeur das Hindernis, von dem er Kenntnis erlangt hat, zu überwinden versuchen kann.Schließlich fragt das Verwaltungsgericht Sie noch, ob ein unmittelbarer Kausalzusammenhang zwischen dem als Fall höherer Gewalt anzusehenden Umstand und dem Unterbleiben der Einfuhr verlangt werden muß.Sicherlich können mehrere Ursachen gleichzeitig oder nebeneinander wirken. Man muß daher prüfen, welche Ursache tatsächlich für das Unterbleiben der Einfuhr bestimmend war, und, damit höhere Gewalt angenommen werden kann, muß ein notwendiger Zusammenhang zwischen dem geltend gemachten Umstand und der Nichtdurchführung des Geschäfts bestehen. Dies bedeutet aber nicht, daß nur der zeitlich letzte Umstand berücksichtigt werden dürfte, weiter zurückliegende Ereignisse, die ebenfalls bestimmend gewesen sein können, aber ausgeschlossen werden müßten.Die Anträge, zu denen ich gelange, gleichen also weitgehend den Vorschlägen der Kommission. Sie unterscheiden sich von ihnen vor allem insofern, als sie sich auf die streitige Verordnung beschränken und in keiner Weise den Anspruch erheben, einem gemeinschaftsrechtlichen Begriff der höheren Gewalt vorzugreifen oder einen solchen auch nur zu skizzieren.Nach alledem könnte dem deutschen Gericht eine den folgenden Vorschlägen entsprechende Antwort gegeben werden:1.Unter den Begriff Maschinenschaden fallen nicht Schäden an Molkereimaschinen.2.Die Gerichte der Mitgliedstaaten sind befugt, andere als die in Artikel 6 Absatz 3 der Verordnung genannten Umstände als Fälle höherer Gewalt anzuerkennen.3.Höhere Gewalt im Sinn der Verordnung Hegt vor, wenn infolge von Umständen, die dem Importeur nicht zuzurechnen sind und die er nicht vorhersehen konnte, die Einfuhr tatsächlich unmöglich oder mit solchen Schwierigkeiten verbunden ist, daß ihre Durchführung Aufwendungen des Lizenzinhabers erfordern würde, die ihm vernünftigerweise nicht zugemutet werden können.