EuGH — 28/68

Zunächst erkennen wir die Tatsache, daß die Cour de Cassation es unterlassen hat, bestimmte Fragen ausdrücklich zu formulieren. — Auch wenn die Bearbeitung der Vorlage dadurch erschwert wird, rechtfertigt es dieser Umstand aber nicht, die Anfrage als unzulässig zurückzuweisen. Nach der bisherigen Rechtsprechung können Auslegungsfragen auch implizite gestellt werden, und nicht selten sind die Fälle, in denen sich der Gerichtshof darum zu bemühen hatte, aus unzulänglich redigierten Anfragen zulässige Auslegungsfragen herauszuschälen.Dies dürfte auch im vorliegenden Fall möglich sein. Nach dem Gesamtinhalt des Vorlageurteils, insbesondere nach der in ihm dargestellten Rechtsmittelbegründung ist ausreichend klar, um was es geht. Die Caisse regionale hat eine Verletzung und falsche Anwendung der Artikel 1, 2, 3, 27 und 28 der Verordnung Nr. 3, der Anhänge B und D zu dieser Verordnung sowie des im Anhang D erwähnten französisch-belgischen Protokolls vom 17. Januar 1948 geltend gemacht. Es kommt also wohl darauf an zu untersuchen, ob die genannten Texte eine Auslegung erlauben, nach der eine Zusammenrechnung verschiedener Beschäftigungs- oder gleichgestellter Zeiten zum Zweck des Erwerbs eines Anspruchs auf französische Alterszulage möglich ist. Folglich können wir davon ausgehen, daß es die Absicht des Kassationshofes war, den Gerichtshof mit diesem Thema zu befassen.

Das zweite Problem des Falles ergibt sich aus einer Einwendung der französischen Regierung. — Bei der Schilderung des Sachverhalts habe ich erwähnt, daß die französische Alterszulage grundsätzlich französischen Staatsangehörigen vorbehalten ist. Für belgische Staatsangehörige sind besondere Voraussetzungen in einem zweiseitigen Abkommen fixiert, nämlich in dem Protokoll vom 17. Januar 1948. Dieses Protokoll ist in Anhang D zur Verordnung Nr. 3 unter der Überschrift „Belgien — Frankreich“ aufgeführt. Dazu heißt es in Artikel 6 Absatz 2 der Verordnung Nr. 3 „ungeachtet dieser Verordnung bleiben anwendbar … die sonstigen Bestimmungen der Abkommen über soziale Sicherheit, die im Anhang D aufgeführt sind“. Aus dieser Bestimmung leitet nun die französische Regierung, insbesondere nach einem Vergleich mit dem Wortlaut von Artikel 6 Absatz 1 den Schluß ab, die Behandlung des gegenwärtigen Falls richte sich ausschließlich nach dem französischbelgischen Protokoll, nicht dagegen nach der Verordnung Nr. 3. Auf ihre Auslegung komme es gar nicht an, es fehle also — anders gesagt — den vorhin definierten Auslegungsfragen die Entscheidungserheblichkeit, soweit sie sich auf die Verordnung Nr. 3 beziehen.Zu diesen Bemerkungen ist vorweg zu sagen, daß es der Gerichtshof bisher in Vorlagesachen — entgegen manchen Anregungen — grundsätzlich abgelehnt hat, auf die Entscheidungserheblichkeit der ihm gestellten Fragen einzugehen. Erst in dem Urteil vom 19. Dezember 1968 (Rechtssache 13/68) ist die Bereitschaft angedeutet, diesen Standpunkt zu verlassen. Dort heißt es nämlich: „Ist die auszulegende Vorschrift nicht offensichtlich irrtümlich herangezogen worden, so ist der Gerichtshof ordnungsgemäß angerufen.“ Es kann sich demnach — was die Frage der Entscheidungserheblichkeit angeht — allenfalls darum handeln, einen offensichtlichen Irrtum aufzuzeigen.Eine derartige Feststellung rechtfertigt der vorliegende Sachverhalt indessen nicht. — Zunächst einmal erscheint nicht zweifelsfrei, daß Artikel 6 Absatz 2 der Verordnung Nr. 3 wirklich den von der französischen Regierung befürworteten Sinn hat. Geht man — mit der Kommission — von der Notwendigkeit einer engen Interpretation aus, so kann ihm ebensogut die Aussage entnommen werden, die in Anhang D genannten Abkommen blieben anwendbar trotz der Vorschrift des Artikels 5, in der angeordnet ist, die Verordnung trete an die Stelle bestimmter Abkommen über soziale Sicherheit. Dies ist jedenfalls der Inhalt eines Kommissionsvorschlags vom 11. Januar 1966. So gesehen würde Artikel 6 Absatz 2 also nicht auf eine exklusive Anwendung der in Anhang D genannten Abkommen hinweisen. — Betrachtet man zum anderen den Wortlaut des französisch-belgischen Protokolls (ob wir zu seiner Interpretation befugt sind, soll vorläufig offen bleiben), so erkennt man lediglich, daß für belgische Arbeiter auf das französische Recht verwiesen wird. Dies geschieht mit den Worten: „l'allocation aux vieux travailleurs salariés sera accordée dans les conditions prévues pour les travailleurs français par la législation sur les vieux travailleurs salariés, à tous les vieux travailleurs salariés belges, sans ressources suffisantes, qui auront au moins 15 années de résidence ininterrompue en France à la date de la demande.“ Bei diesem Wortlaut kann es durchaus sein, daß die Cour de Cassation die Verweisung auf die französische Gesetzgebung versteht im Sinne einer Verweisung auf die Rechtslage, die sich unter dem Einfluß der Verordnung Nr. 3 ergibt. Ausgehend von einer derartigen Interpretation, die zumindest nicht offensichtlich verfehlt erscheint, würde also selbst bei Anwendung des französisch-belgischen Protokolls der Inhalt der Verordnung Nr. 3 von Interesse sein.Somit stellen wir fest, daß einleuchtende Überlegungen für die Rechtfertigung des Auslegungsgesuches zu erkennen sind, und daß kein Anlaß besteht, von einer über den Artikel 6 hinausgehenden Interpretation der Verordnung Nr. 3 abzusehen.

Was die Beantwortung der uns vorgelegten Fragen selbst angeht, so halte ich es für angezeigt, in der von der Kommission vorgeschlagenen Reihenfolge vorzugehen. Danach stellt sich zunächst die Frage, ob die französische Alterszulage überhaupt in den Anwendungsbereich der Verordnung Nr. 3 fällt.Diese Frage ist — wie die Kommission gezeigt hat — aufgrund des Wortlauts der Verordnung Nr. 3 leicht zu beantworten. Vorweg kann auf Artikel 2 Absatz 1 c hingewiesen werden, in dem ganz allgemein bestimmt ist, die Verordnung finde Anwendung auf Rechtsvorschriften, die sich auf „Leistungen bei Alter“ beziehen. — Weiterhin läßt sich hinweisen auf Artikel 3, dem zufolge Anhang B die im Hoheitsgebiet jedes Mitgliedstaats zum Zeitpunkt der Annahme der Verordnung in Kraft befindlichen Rechtsvorschriften über soziale Sicherheit bezeichnet, auf welche die Verordnung Anwendung findet. Tatsächlich ist in Anhang B im Abschnitt „Frankreich“ unter g ausdrücklich die „Zulage für alte Arbeitnehmer“ erwähnt. — Schließlich kann noch auf die Anhänge D und E hingewiesen werden, von denen Anhang D die Bestimmungen der Abkommen über soziale Sicherheit zusammenfaßt, die durch die Verordnung nicht berührt werden, während Anhang E die Leistungen aufführt, die nicht in das Ausland gewährt werden. Auch hier ist jeweils die Zulage für alte Arbeitnehmer nach französischem Recht genannt, was nicht erforderlich gewesen wäre, wenn sie nicht in den Anwendungsbereich der Verordnung Nr. 3 fiele.Es ist demnach zur Beantwortung der ersten Frage gar nicht auf das Problem einzugehen, ob sich die Verordnung Nr. 3 — wie die Caisse régionale meint — auf beitragsfreie Systeme nicht bezieht. Immerhin ließe sich dazu nach den Ausführungen der Kommission folgendes bemerken. Es scheint festzustehen, daß auch die französische Alterszulage aus den Sozialversicherungskassen entrichtet wird und zwar aufgrund von Beiträgen der Arbeitgeber. Außerdem scheint selbst die Leistung von Sozialversicherungsbeiträgen durch die Arbeitnehmer eine gewisse Rolle zu spielen, insofern nämlich, als Beiträge wenigstens für ein Jahr während des Zeitraums von 1930 bis 1945 entrichtet worden sein mußten sowie für alle Jahre nach 1945. — Wichtiger noch als diese Erkenntnis ist jedoch die Feststellung, daß tatsächlich für die Verordnung Nr. 3 die Unterscheidung zwischen beitragsfreien und auf Beiträgen basierenden Systemen keine Rolle spielt. Sie müßte auch — wie die Kommission gezeigt hat — in Anbetracht vieler Systeme, die eine Finanzierung aus kombinierten Quellen vorsehen, künstlich anmuten. Man hat deshalb in den langen Verhandlungen und Vorarbeiten zur Festlegung der Verordnung Nr. 3, wie sich aus ihrer Vorgeschichte eindeutig belegen läßt, auf die genannte Unterscheidung bewußt verzichtet und in Artikel 2 der Verordnung Nr. 3 ausdrücklich vorgesehen, daß sie auch auf die beitragsfreien Systeme der sozialen Sicherheit Anwendung findet.Demnach kann kein Zweifel daran bestehen, daß die Verordnung Nr. 3 die französische Alterszulage erfaßt.

An diese Feststellung schließt sich die weitere Frage an, ob Gründe zu erkennen sind, die im speziellen gegen die Heranziehung von Artikel 27, also gegen die Verwendung des Prinzips sprechen, nach dem eine Zusammenrechnung von Versicherungszeiten und gleichgestellten Zeiten erfolgt, wenn für einen Versicherten nacheinander oder abwechselnd die Rechtsvorschriften von zwei oder mehr Mitgliedstaaten gegolten haben. Auch hierzu hat die Kommission meines Erachtens überzeugende Argumente angeführt.So ist insbesondere der Umstand bedeutungslos, daß die Gewährung der französischen Alterszulage abhängt vom Nachweis bestimmter Beschäftigungszeiten. Zwar spricht Artikel 27 von „Versicherungszeiten und gleichgestellten Zeiten“; die maßgeblichen Definitionen des Artikels 1 der Verordnung Nr. 3 zeigen aber, daß der Ausdruck „Versicherungszeiten“ die Beitrags-oder Beschäftigungszeiten umfaßt (vgl. Buchstabe p), und daß „gleichgestellte Zeiten“ die den Versicherungszeiten oder den Beschäftigungszeiten gleichgestellten Zeiten sind (vgl. Buchstabe r).Desgleichen ist die Tatsache belanglos, daß in der Überschrift des dritten Kapi tels der Begriff „Renten“ verwendet wird.Die Kommission erklärt dies einleuchtend dahin, die Kennzeichnung sei gewählt worden zur Unterscheidung des dritten Kapitels vom fünften Kapitel, in dem sich Bestimmungen über Sterbegelder finden, also über „einmalige Zahlungen bei Tod“ im Sinne von Artikel 1 Buchstabe t. Entscheidend ist deshalb, daß im Text des dritten Kapitels ganz allgemein von „Leistungen“ gesprochen wird. Sie aber sind in Artikel 1 Buchstabe s mit Formulierungen definiert, denen sicherlich die periodischen Zuwendungen an alte Arbeitnehmer nach französischem Recht entsprechen.Endlich muß noch hervorgehoben werden, daß es auch für Artikel 27 bedeutungslos ist, ob die französische Alterszulage aus einem beitragsfreien System fließt oder nicht. Wie die Kommission an dem Beispiel der aus öffentlichen Mitteln gewährten Arbeitslosenhilfe gezeigt hat, scheitert eine Zusammenrechnung im Sinne von Artikel 27 nicht an solchen Eigenarten. Es ließe sich in diesem Zusammenhang auch hinweisen auf das in einem anderen Vorlageverfahren behandelte gemischte luxemburgische System der Altersversorgung, das trotz eines festen, aus öffentlichen Mitteln finanzierten, von Beitragszahlungen unabhängigen Pensionsteils von Artikel 27 erfaßt wird, und es ließe sich hinweisen auf Gerichtsurteile, denen zufolge eine Anwendung der Artikel 27 und 28 selbst im Hinblick auf solche Gesetze nicht ausscheidet, die den Leistungsbetrag unabhängig von den Versicherungszeiten bemessen (vgl. Rechtssachen 100/63 und 4/66).Folglich spricht in der Tat nichts dagegen, Artikel 27 auf die französische Alterszulage anzuwenden.Einzelheiten des Berechnungsmodus, insbesondere der Proratisierung gemäß Artikel 28, scheinen bisher nicht im Streit zu sein. Ich will aber doch wenigstens andeuten, daß mir die Erklärungen der Kommission auch insofern überzeugend erscheinen. Ihnen zufolge kommt es bei der Totalisierung und Proratisierung darauf an festzustellen, welche Perioden nach dem Recht des einen und welche nach dem Recht des anderen Mitgliedstaats zurückgelegt worden sind. Im vorliegenden Fall scheint dies namentlich von Bedeutung zu sein im Hinblick auf den vom Antragsteller während des Ersten Weltkriegs in der belgischen Armee geleisteten Militärdienst. Er wird offenbar vom belgischen Recht nicht erfaßt, weil er vor 1926 erfolgte, d.h. vor dem Inkrafttreten der obligatorischen Altersversicherung. Die belgische Militärdienstzeit ist aber aufgrund eines Briefwechsels vom 29. Juli 1953, der in Anhang D zur Verordnung Nr. 3 erwähnt ist, für das französische Recht von Bedeutung, also französischen Beschäftigungszeiten gleichgestellt. Bei der Bildung des Proratisierungsbruchs wäre sie deshalb auch im Zähler zu berücksichtigen, in dem nur französische Perioden addiert werden. Daß dies die Endsumme des Leistungsbetrags beeinflußt, ist ohne weiteres zu erkennen.Da sich aber — wie gesagt — das Ausgangsverfahren auf dieses Teilproblem noch nicht erstreckt und sich folglich auch das Auslegungsersuchen nicht darauf bezieht, erscheint es nicht angebracht, die Erläuterungen der Kommission, so bedeutsam sie für die französischen Instanzen sein mögen, in den Tenor der Vorabentscheidung aufzunehmen.

Nach Ansicht der Kommission wäre schließlich noch der Frage nachzugehen, ob sich aus dem in Anhang D zur Verordnung Nr. 3 angeführten französischbelgischen Protokoll vom 17. Januar 1948 etwas entnehmen läßt, was gegen die Möglichkeit einer Zusammenrechnung verschiedener Beschäftigungszeiten zugunsten belgischer Arbeitnehmer spricht, also eine Ausnahme von dem Grundsatz des Artikels 27 rechtfertigt. Damit kommen wir zurück auf ein schon eingangs gestreiftes Problem, müssen jetzt aber ausführlicher bei ihm verweilen. Es hat zwei Aspekte: Einmal ist zu ermitteln, ob die Cour de Cassation von uns tatsächlich eine Auslegung des erwähnten Protokolls erwartet, und zum anderen muß gefragt werden, ob der Gerichtshof im Rahmen von Artikel 177 des EWG-Vertrags zur Interpretation derartiger Akte befugt ist.Die Antwort will ich vorwegnehmen: Tatsächlich habe ich in Übereinstimmung mit der französischen Regierung Bedenken dagegen, daß wir der Auffassung der Kommission folgen und eine Auslegung des Protokolls vornehmen.Zweifeln müßte vor allem die Annahme begegnen, der Kassationshof verlange von uns in Wahrheit eine Auslegung des französisch-belgischen Protokolls. In seinem Gesuch spricht er nämlich von der Auslegung „des actes pris par les institutions de la Communauté“, von einer „interprétation des règles communautaires“. Daß bei diesen Formulierungen auch an ein bilaterales, von zwei Mitgliedstaaten abgeschlossenes Abkommen gedacht sein könnte, ist nicht einleuchtend. — Da aber andererseits — wie schon erwähnt — das Fehlen ausdrücklicher Fragen eine eindeutige Fixierung dessen erschwert, was die Cour de Cassation gewollt hat, sollte der Hauptakzent der Untersuchung nicht auf diesen Aspekt gelegt, sondern namentlich gefragt werden, ob der Gerichtshof kompetent ist zur Auslegung des französisch-belgischen Protokolls.Wie Sie wissen, möchte die Kommission dies bejahen unter Hinweis auf Artikel 50 der Verordnung Nr. 3, nach dem unter anderen die in Artikel 6 Absatz 2 e bezeichneten Anhänge — also auch Anhang D, in dem das französisch-belgische Protokoll genannt ist — Bestandteile der Verordnung sind. Nach Auffassung der Kommission würde es keinen rechten Sinn ergeben, wollte man diese Inkorporierung nur auf die Aufzählung und nicht auf erwähnte Texte beziehen. — Dagegen lassen sich jedoch nach meiner Überzeugung eine Reihe gewichtiger Bedenken ins Feld führen. Zunächst einmal muß daran erinnert werden, daß einige der in Artikel 50 genannten Anhänge (z.B. Anhang B und Anhang F) eine Zusammenstellung nationaler Rechtsvorschriften enthalten. Würde man die in den Anhängen aufgeführten Bestimmungen als in die Verordnung Nr. 3 inkorporiert ansehen mit der Konsequenz, daß sich die Interpretationsbefugnis des Gerichtshofes auf sie bezieht, so müßte dies folgerichtigerweise auch für die erwähnten nationalen Rechtsvorschriften gelten, was indessen sicherlich nicht vertretbar ist. Sodann ist mit der französischen Regierung darauf hinzuweisen, daß sich mit der These, die Abkommen des Anhangs D seien zu einem Teil der Verordnung geworden, schlecht der Kündigungsvorbehalt des Anhangs D und der Änderungsmodus von Artikel 6 Absatz 3 der Verordnung Nr. 3 vereinbaren ließen. — Andererseits hat Artikel 50 auch bei restriktiver Auslegung einen Sinn, d.h. wenn man nur die Aufzählung der Anhänge und nicht die aufgezählten Texte selbst als in die Verordnung Nr. 3 inkorporiert ansieht. Ich denke dabei nicht nur an die Begrenzungsfunktion, sondern durchaus auch an Interpretationsbemühungen. Für sie ist ausreichend Raum etwa im Hinblick auf die Begriffe des Anhangs A, die Kennzeichnungen des Anhangs B, den Inhalt von Anhang C, die allgemeinen Bemerkungen von Anhang D oder die Bestimmungen von Anhang G. — Schließlich muß noch auf das Urteil des Gerichtshofes vom 19. März 1964 (Rechtssache 75/63; Band 10, Seite 399) hingewiesen werden, das gleichfalb auf eine Anfrage zu der Verordnung Nr. 3 ergangen ist. In ihm hat der Gerichtshof zu der Frage, ob der Klage nicht bereits aufgrund des — im Anhang D aufgeführten — deutschniederländischen Abkommens über die Sozialversicherung vom 29. März 1951 stattgegeben werden müßte, befunden, er sei im Rahmen von Artikel 177 des EWG-Vertrags „nicht befugt, innerstaatliche Rechtsvorschriften auszulegen.“ Deshalb wird man wohl der Meinung sein müssen, daß es dem Gerichtshof ebenso an der Befugnis zur Interpretation des französisch-belgischen Protokolls fehlt.Läßt man die geschilderten Bedenken allerdings nicht gelten, etwa mit der Begründung, die Verordnung Nr. 3 bilde zusammen mit den Sonderabkommen des Anhangs D ein kohärentes System, das eine einheitliche Auslegung verlangt, und versucht man, mit dieser Rechtfertigung den Sinn des französisch-belgischen Protokolls zu ermitteln, so spricht tatsächlich vieles dafür, der von der Kommission empfohlenen Auslegung zu folgen. Nach ihr — ich hatte es eingangs schon angedeutet — besteht die Hauptfunktion des Protokolls darin, belgischen Staatsangehörigen Zugang zu der französischen Alterszulage zu verschaffen (die prinzipiell an die französische Staatsangehörigkeit geknüpft ist), indem auf die Frage abgestellt wird, ob bei Einreichung des Antrages ein fünfzehnjähriger ununterbrochener Wohnsitz in Frankreich nachgewiesen ist. Der Hinweis auf die „conditions prévues … par la législation sur les vieux travailleurs salariés“ kann also, was die Beschäftigungszeiten angeht, nicht dahin verstanden werden, daß für belgische Arbeitnehmer eine Anrechnung ausländischer Beschäftigungszeiten entgegen dem — auch für die Alterszulage geltenden — Prinzip des Artikels 27 ausscheidet; vielmehr ist als „législation française“, auf die das Protokoll Bezug nimmt, die französische Rechtssituation zu verstehen, wie sie unter dem Einfluß des vorrangigen supranationalen Rechtes nunmehr gilt. — Tatsächlich kann diese Auslegung, indem sie eine Schlechterstellung ausländischer Arbeitnehmer vermeidet, für sich in Anspruch nehmen, am ehesten mit den Prinzipien in Einklang zu stehen, wie sie in Artikel 51 des Vertrages und in der Verordnung Nr. 3 zum Ausdruck gekommen sind und wie sie in der einschlägigen Rechtsprechung des Gerichtshofes wiederholt definiert wurden. Sie entspricht außerdem dem allgemeinen Rechtsgrundsatz, daß Abweichungen von einer allgemeinen Regelung klar und deutlich als solche erkennbar sein müssen (was z. B. für die Vorschriften des Anhangs E zutrifft).Demnach bliebe bei der Annahme, der Gerichtshof sei zur Interpretation des französisch-belgischen Protokolls befugt, nur die Feststellung, daß sein Text eine Anwendung von Artikel 27 der Verordnung Nr. 3, also eine Zusammenrechnung von Beschäftigungszeiten, die in mehreren Mitgliedstaaten zurückgelegt wurden, nicht ausschließt.

Ich schlage somit vor, auf die Anfrage des französischen Kassationshofes zur Auslegung des Rechts der sozialen Sicherheit der Wanderarbeitnehmer wie folgt zu antworten:Die Verordnung Nr. 3 erfaßt auch die französische Zulage für alte Arbeitnehmer. Zur Begründung eines Anspruchs auf Altersversorgung, der von der Dauer der Beschäftigungszeit abhängt, kommt gemäß Artikel 27 der Verordnung Nr. 3 eine Zusammenrechnung von Beschäftigungszeiten, die in verschiedenen Mitgliedstaaten nach dem Recht dieser Staaten zurückgelegt wurden und als Versicherungszeiten oder gleichgestellte Zeiten gelten, auch dann in Betracht, wenn der Anspruch sich stützt auf ein beitragsfreies oder teilweise beitragsfreies System. Zu den Kosten des Verfahrens spricht sich der Gerichtshof nach seiner bisherigen Praxis nicht aus. Über sie wird im Rahmen des Ausgangsverfahrens nach den nationalen Vorschriften entschieden.