EuGH — 28/68

Die Caisse régionale de sécurité sociale stellt in ihren Erklärungen zunächst die wesentlichen Merkmale der Beihilfe für alte Arbeitnehmer im Vergleich zu den Leistungen der Sozialversicherung heraus:Die Beihilfe für alte Arbeitnehmer sei eine Leistung in einheitlicher Höhe, deren Zahlung Bedürftigkeit voraussetze und die unter bestimmten Voraussetzungen beim Tode zurückverlangt werden könne. Sie könne nur Personen gezahlt werden, die keinen Anspruch auf eine Sozialversicherungsrente oder auf eine in einem besonderen Altersversicherungssystem erworbene Rente haben, und werde nur französischen Staatsangehörigen und solchen Personen gewährt, für die ein internationales Abkommen geschlossen worden ist. Sie werde Personen gewährt, die unter bestimmten Voraussetzungen im französischen Hoheitsgebiet eine Arbeitnehmertätigkeit oder eine im Sinne der Sozialversicherungsgesetzgebung gleichgestellte Tätigkeit ausgeübt haben. Außerdem könnten die nach dem 31. Dezember 1944 zurückgelegten Beschäftigungsjahre (wenn sie bereits in den Anwendungsbereich der Sozialversicherungsgesetzgebung fielen) nur berücksichtigt werden, wenn die Arbeitnehmer- und Arbeitgeberbeiträge zur Sozialversicherung geleistet worden seien. Die Sozialversicherung sei dagegen ein sog. „allgemeines“ System sozialer Vorsorge für Arbeitnehmer, dessen Vorschriften zur Zahlung von Beiträgen und zur Gewährung von Leistungen verschiedener Art verpflichteten. Die gezahlte Rente sei eine Leistung, deren Betrag zur Dauer der Beitragszahlung und zur Höhe der Arbeitsentgelte, von denen die Beiträge im Laufe der letzten Jahre gezahlt worden seien, in einem bestimmten Verhältnis stehe. Bei den über 65 Jahre alten Versicherten werde sie auf den Betrag der Beihilfe für alte Arbeitnehmer erhöht, wenn sie niedriger sei. Sie hänge weder von der Bedürftigkeit ab, noch bestehe ein Kumulierlingsverbot, ferner könne sie im Todesfall nicht zurückverlangt werden. Sie werde auch in Frankreich wohnhaften Ausländern gewährt. Das Mindestentgelt, das die Anrechnung eines Jahres ermöglicht, sei seit 1949 bei der Rente und der Beihilfe für alte Arbeitnehmer dasselbe, Beiträge müßten grundsätzlich im einen wie im anderen Fall gezahlt sein. Nach diesen Ausführungen untersucht die Caisse regionale das Verhältnis zwischen der Verordnung Nr. 3 und der Beihilfe für alte Arbeitnehmer.a)Sie stellt fest, daß diese Verordnung — die nach Artikel 2 auf Leistungen bei Alter Anwendung findet — in ihrem Anhang B unter anderem (was Frankreich betrifft) die Zulage für alte Arbeitnehmer nennt. Daher seien auf die Beihilfe die folgenden Vorschriften der Verordnung Nr. 3 anwendbar: die Artikel 4 Absatz 1, 8, 43, 45, 46 und 47.Die Verordnung enthalte aber keine Vorschriften, aus denen sich ergäbe, daß außer den genannten Bestimmungen auch die Zusammenrechnung auf die Beihilfe anwendbar sei. Die Erwähnung der Zusammenrechnung in der Begründung der Verordnung solle nur an eine der Zielsetzungen eines von einer anderen Behörde stammenden Textes erinnern, der „mit den erforderlichen Anpassungen“ für einen anderen Bereich übernommen werde, und sei keine solche Vorschrift; dagegen sehe ein ganzer Titel, der über die allgemeinen Bestimmungen, die Zusammenrechnung nur in einer einzigen Vorschrift vor, nämlich in Artikel 9, der die Zulassung zu einem bestimmten Versicherungssystem unter den in Absatz 2 genannten Voraussetzungen betreffe und mit der Frage des Erwerbs eines Leistungsanspruchs nichts zu tun habe; sei die Zusammenrechnung in den Artikeln 9, 16, 27, 32, 33 und 39 nicht als Wiederholung, sondern als neue Rechtsnorm vorgesehen. Ferner könnten die Artikel 27 und 28 nicht herangezogen werden, wo es sich um die Beihilfe handelt: Diese Artikel sähen die Zusammenrechnung von „Versicherungszeiten“ vor, also von Zeiten, die in den Rechtsvorschriften über ein Beitragssystem, nach denen sie zurückgelegt worden sind, als solche bestimmt sind und berücksichtigt werden. Diesen Sinn gebe ihnen Artikel 1, indem er den Ausdruck „Versicherungszeiten“ dem der „Beschäftigungszeiten“ gegenüberstelle, der in Artikel 39 im Zusammenhang mit Leistungen (Familienbeihilfen) gebraucht werde, die nicht als einem Versicherungssystem zugehörig denkbar seien. Die Beihilfe beruhe aber gerade nicht auf einem Beitragssystem: Daher sei sie in den in Artikel 10 Absatz 2 der Verordnung Nr. 3 vorgesehenen Anhang E aufgenommen worden, der Leistungen betrifft, die nicht ins Ausland gewährt werden. Die Rechtsvorschriften, welche die Voraussetzungen für den Anspruch auf die Beihilfe enthalten, bezweckten damit, daß sie dieser Beihilfe den Charakter einer zu den Sozialversicherungsrenten subsidiären Fürsorgeleistung gäben, nicht den zukünftigen Schutz von Personen, die noch nach Verkündung dieser Vorschriften eine Erwerbstätigkeit ausgeübt haben, und errichteten daher kein „System“ der sozialen Vorsorge. Demgemäß seien auch die von ihnen berücksichtigten Zeiten keine „Versicherungszeiten“, sondern „Beschäftigungszeiten“. Artikel 27 stelle auf den Begriff des „Versicherten“ ab. Dieser Begriff sei nicht ohne Grund gewählt worden: In der Begründung und in den allgemeinen Bestimmungen spreche die Verordnung von „Arbeitnehmern“ und „Personen“. Wie sich aus den bisherigen Ausführungen ergebe, sprächen die die Beihilfe betreffenden Rechtsvorschriften nicht von Versicherten und stellten nicht auf einen „Versicherungsfall“ ab. b)Ganz im Gegenteil, so fährt die Caisse régionale fort, schließe die Verordnung Nr. 3 die Zusammenrechnung bei der Beihilfe stillschweigend aus. In diesem Zusammenhang dürfe nicht außer acht gelassen werden, daß diese Beihilfe gemäß Artikel 6 Absatz 2 Buchstabe e und Artikel 10 Absatz 2 — in Verbindung mit den Anhängen D und E —, wenn sie aufgrund der Verordnung Nichtfranzosen gewährt werde, weiterhin zwei wichtigen Beschränkungen unterliege, die sich aus der Anwendung von Frankreich unterzeichneter internationaler Abkommen oder Protokolle ergäben: Sie könne nur gewährt werden, wenn zum Zeitpunkt der Antragstellung eine Mindestaufenthaltsdauer in Frankreich gegeben sei, und sie könne nicht ins Ausland gezahlt werden.Diese Einschränkungen begrenzten die Freizügigkeit, die der EWG-Vertrag schrittweise verwirklichen solle, erheblich. Da nun aber die „Zusammenrechnung“ für die bessere Gewährleistung der Freizügigkeit wesentlich erscheine, sei aus der Beibehaltung dieser Beschränkungen zu schließen, daß die Verfasser der Verordnung das Zusammenrechnungsprinzip nicht auf die Beihilfe hätten ausdehnen wollen. Die Caisse régionale faßt ihren Standpunkt dahin zusammen, daß die Zusammenrechnungsregelung auf die Beihilfe nicht anwendbar sei, da diese in den jene Regelung betreffenden Vorschriften der Verordnung Nr. 3 nicht genannt werde, und da ihre Bewilligung und Zahlung von Voraussetzungen abhängig seien, die der Freizügigkeit der Arbeitnehmer, die jene Regelung gerade sicherstellen solle, entgegenstünden.

Die EG-Kommission stellt gleichfalls zunächst die Grundzüge der Beihilfe dar. Sie hebt hervor, diese Beihilfesei eine Leistung in pauschaler Höhe, sei von gewissen Voraussetzungen abhängig, die Alter, Bedürftigkeit, Staatsangehörigkeit, Wohnsitz und Beschäftigungszeit als Arbeitnehmer in Frankreich beträfen, sei eine nicht auf Beiträgen beruhende Leistung in dem Sinne, daß ihre Gewährung nicht unmittelbar von den vom Betroffenen oder seinem Arbeitgeber gezahlten Sozialversicherungsbeiträgen abhänge. Es sei jedoch zu bemerken, so fügt die Kommission hinzu,daß die Beihilfe nicht durch den Haushalt des Staates oder der Gebietskörperschaften, sondern aus den ausschließlich durch Beiträge gespeisten Mitteln der Kassen finanziert werde, daß, obwohl der Anspruch auf die Beihilfe an eine Beschäftigungsdauer, nicht an eine Versicherungszeit gebunden sei, doch während einiger Jahre der zurückgelegten Beschäftigungszeit Sozialversicherungsbeiträge gezahlt worden sein müßten. Hiernach prüft die Kommission die drei Hauptfragen, die nach ihrer Meinung der Vorlage zu entnehmen sind:

Herr Torrekens macht geltend, die Auffassung der Caisse régionale, der Anwendungsbereich des Kapitels 3 der Verordnung Nr. 3 sei auf die Altersrenten beschränkt und erstrecke sich daher nicht auf die Beihilfe, werde durch die Anhänge A und B der Verordnung widerlegt, aus denen hervorgehe, daß die Verfasser der Verordnung deren Anwendungsbereich — für Frankreich — durchaus auch auf die „Zulage für alte Arbeitnehmer“ (Anhang B, Frankreich, g) hätten erstrecken wollen.

Für die französische Regierung beschränkt sich das Problem auf die Auslegung des Artikels 6 in Verbindung mit Anhang D und unter Umständen der Artikel 1, 2, 3, 27 und 28 sowie des Anhangs B der Verordnung Nr. 3.Sie weist auf den Wortlaut von Artikel 6 Absatz 2 Buchstabe e und von Anhang D Absatz 3 hin und schließt daraus, diese Vorschriften zeigten klar, daß die Voraussetzungen der Gewährung der Beihilfe an belgische Staatsangehörige, die in Frankreich gearbeitet haben, im französischbelgischen Protokoll vom 17. Januar 1948 geregelt seien, ohne daß es im übrigen auf die Vorschriften der Verordnung Nr. 3 ankomme. Es gehe nicht an, die Vorschriften des Protokolls mit denen der Verordnung Nr. 3 zu kombinieren, um zum entgegengesetzten Ergebnis zu gelangen.Wenn auch Artikel 6 Absatz 1 der Verordnung davon auszugehen scheine, daß die Vorschriften der dort genannten Übereinkommen und Abkommen in Verbindung mit denen der Verordnung angewandt werden könnten, namentlich um die Arbeitnehmer, auf die sie anwendbar sind, einer günstigeren Regelung als der der Verordnung zu unterstellen, so sehe demgegenüber Absatz 2 desselben Artikels vor, daß „ungeachtet dieser Verordnung … anwendbar [bleiben] …“.Die unterschiedliche Fassung dieser beiden Absätze zeige gerade, daß nach dem wohlüberlegten Willen der Verfasser der Verordnung die in Absatz 2 genannten Abkommen auf die von ihnen geregelten Materien allein anwendbar blieben.Die französische Regierung kommt zu dem Ergebnis,daß das französisch-belgische Protokoll vom 17. Januar 1948 die für die Gewährung der französischen Beihilfe für alte Arbeitnehmer an belgische Staatsangehörige, die in Frankreich gearbeitet haben, geltenden Rechtsnormen enthalte und daß es daher überflüssig sei, irgendwelche weiteren Bestimmungen der Verordnung Nr. 3 auszulegen.

Die Regierung der Französischen Republik macht geltend, das französischbelgische Protokoll vom 17. Januar 1948 über die Beihilfe für alte Arbeitnehmer sei die einzige auf den Fall anwendbare Vorschrift. Das ergebe sich aus Artikel 6 Absatz 2 Buchstabe e der Verordnung Nr. 3, der auf Anhang D der Verordnung verweist, wo das genannte Protokoll unter der Rubrik „Belgien-Frankreich“ aufgeführt ist. Daher bedürfe es im vorliegenden Fall nicht der Auslegung sonstiger Vorschriften der Verordnung Nr. 3.

Bei der Auslegung der zum Vollzug von Artikel 51 EWGV ergangenen Verordnung Nr. 3 sind die sich aus diesem Artikel ergebenden Grenzen einzuhalten und die in ihm aufgestellten Grundprinzipien zu beachten. Der genannte Artikel 51 bestimmt in seinem Buchstaben a, der in die vierte Begründungserwägung der Verordnung übernommen worden ist und als Richtschnur für die Auslegung der Verordnung zu dienen hat, daß auf dem Gebiet der sozialen Sicherheit ein System einzuführen ist, das den Wanderarbeitnehmern für den Erwerb und die Aufrechterhaltung des Leistungsanspruchs sowie für die Berechnung der Leistungen die Zusammenrechnung „aller“ nach den verschiedenen innerstaatlichen Rechtsvorschriften berücksichtigen Zeiten sichert.

Die Verordnung Nr. 3 findet nach ihrem Artikel 2 Absatz 2 „auf die allgemeinen und die besonderen, die auf Beiträgen beruhenden und die beitragsfreien Systeme der sozialen Sicherheit“ Anwendung. Artikel 3 schreibt ohne weitere Unterscheidungen vor, Anhang B „bestimm(e) die im Hoheitsgebiet jedes Mitgliedstaats … in Kraft befindlichen Rechtsvorschriften über soziale Sicherheit, auf welche diese Verordnung Anwendung findet“.

Die in Artikel 1 Buchstabe p der Verordnung gegebene Begriffsbestimmung kann nicht den Ausschluß der beitragsfreien Systeme der sozialen Sicherheit vom Anwendungsbereich der Verordnung zur Folge haben. Diese Bestimmung ist im Zusammenhang mit der des Buchstaben r desselben Artikels zu sehen. Bei der weiteren Begriffsbestimmung der „gleichgestellten Zeiten“, die letztere gibt, besteht kein Hinderungsgrund, Zeiten, die nach einem solchen beitragsfreien System der sozialen Sicherheit berücksichtigt werden, als gleichgestellte Zeiten im Sinne von Artikel 27 anzusehen.

Nach Artikel 6 Absatz 2 Buchstabe e bleiben die Vorschriften der Abkommen über die soziale Sicherheit, die in Anhang D aufgeführt sind, „ungeachtet dieser Verordnung“ anwendbar. Dem Artikel ist zu entnehmen, daß die Verordnung Nr. 3 die Bestimmungen dieser vor ihrem Inkrafttreten geschlossenen Abkommen nicht beeinträchtigen soll. Die Verordnung bleibt also anwendbar, soweit diese Abkommen dem nicht entgegenstehen. Über die Wirkung der in Anhang D aufgeführten Abkommen hat das staatliche Gericht unter Berücksichtigung der Auswirkungen der Verordnung Nr. 3, insbesondere ihres Anhangs B, auf die innerstaalichen Rechtsvorschriften zu befinden.