EuGH — 9/69

Einerseits geht es um Artikel 188 Abs. 2, der besagt, daß im Bereich der außervertraglichen Haftung die Gemeinschaft den durch ihre Organe oder Bediensteten in Ausübung ihrer Amtstätigkeit verursachten Schaden nach den allgemeinen Rechtsgrundsätzen ersetzt, die den Rechtsordnungen der Mitgliedstaaten gemeinsam sind. Andererseits handelt es sich um Artikel 151, der Sie für Streitsachen über den in Artikel 188 Abs. 2 vorgesehenen Schadensersatz für zuständig erklärt.Die Verfasser des Vertrages haben auf diese Weise die Bestimmung des zuständigen Gerichtes und des anzuwendenden materiellen Rechts eng miteinander verbunden, da für beide die gleichen Gründe maßgebend sind. Die Gründe, aus denen ganz allgemein die Gemeinschaft dem innerstaatlichen Recht und den innerstaatlichen Gerichten entzogen ist, liegen auf der Hand. Es geht in erster Linie darum, ihre Unabhängigkeit zu gewährleisten: Ihre Tätigkeit darf nicht durch die Verpflichtung eingeschränkt werden, sich dem Recht eines Staates zu unterwerfen, dessen Bestrebungen sich berechtigterweise von den ihren unterscheiden können, und ihre Tätigkeit darf nicht von einem fremden Gericht beurteilt werden. Andererseits geht es darum, durch die Einheit des angewendeten Rechts die Rechtssicherheit zu gewährleisten. Es ist aber auch darauf hinzuweisen, daß die Rechtsstreitigkeiten der Gemeinschaften vorbehaltlich der Ihnen erteilten Zuständigkeiten den innerstaatlichen Gerichten nicht entzogen sind. Auch ihre Tätigkeiten können dem innerstaatlichen Recht unterliegen, wenn der Vertrag nichts anderes bestimmt oder wenn nicht Erfordernisse, die sich aus dem Zweck und der geordneten Tätigkeit der Organe ergeben, dem entgegenstehen. Auf dem benachbarten Gebiet des Vertragsrechts ist Ihre Zuständigkeit vom Bestehen einer Schiedsklausel abhängig (Artikel 153), und die vertragliche Haftung der Gemeinschaft richtet sich nach dem für den jeweiligen Vertrag geltenden Recht, welches das eines Mitgliedstaates, aber auch das eines dritten Staates sein kann (Artikel 188 Absatz 1.)Für die außervertragliche Haftung stellt der Vertrag zwei Rechtssätze auf:Was ihr Ausmaß anbelangt, so erstreckt sich diese Haftung nicht nur auf Schäden, die von den Organen der Gemeinschaft verursacht werden, sondern auch auf solche, die „von ihren Bediensteten in Ausübung ihrer Amtstätigkeit“ verursacht werden. Um diesen letzten Aspekt geht es in den Ihnen gestellten Fragen. Was die maßsgebenden Grundsätze anbelangt, so wird verwiesen auf die allgemeinen Rechtsgrundsätze, die den Rechtsordnungen der Mitgliedstaaten gemeinsam sind.

Worin bestehen diese Grundsätze und inwieweit können sie Ihnen als Richtschnur dienen?Anläßlich einer eingehenden Prüfung dieser Frage durch die Kommission für internationales Recht des Internationalen Richterbundes wies Generalanwalt Dumon darauf hin, daß der recht nah verwandte Begriff der allgemeinen Rechtsgrundsätze sowohl im innerstaatlichen als auch im internationalen Recht wohlbekannt sei. Im innerstaatlichen Recht gelte als allgemeiner Grundsatz eine Idee oder eine Ethik, „die in Gesetz und Rechtsprechung bereits ein oder mehrere Male angewandt worden und dazu angetan ist, auch künftig angepaßt an neue oder andere Umstände angewandt zu werden“. Im internationalen Recht gelte, daß ein allgemeiner Grundsatz, auch wenn er sich in den Rechtsordnungen aller die Staatengemeinschaft bildenden Völker wiederfindet, nicht angewandt werde, falls er nicht geeignet sei, in die internationale Rechtsordnung Eingang zu finden. Herr Dumon meint, daß ebenso auch ein den Rechtsordnungen der Mitgliedstaaten gemeinsamer allgemeiner Rechtsgrundsatz keine Aufnahme in die Gemeinschaftsrechtsordnung finden könne, wenn eine Norm oder ein Rechtsgrundsatz dieser Rechtsordnung den Sachverhalt unabhängig oder abweichend von diesen Grundsätzen regelt.In der Tat ist man zwar einhellig der Auffassung, daß der Vertrag selbstverständlich nicht auf positiv-rechtliche Lösungen, sondern auf die Grundgedanken verweist, auf denen diese Lösungen beruhen, doch sind Zweifel an der Tragweite und Wirksamkeit dieser Verweisung möglich. Jener Begriff läßt sich nicht als der größte Nenner oder gar als die Synthese der in den Mitgliedstaaten anerkannten Grundprinzipien verstehen. Generalanwalt Lagrange hat bemerkt, wirklich gemeinsam sei nur der Rechtsgrundsatz, daß heute in allen Mitgliedstaaten die These der Nichthaftung des Staates abgelehnt werde, darüber 'hinaus aber seien die Rechtsordnungen oft grundlegend verschieden. Er hat in Artikel 188 nur eine jener diplomatischen Formeln gesehen, die sich häufig in internationalen Verträgen finden und nur insoweit eine Bedeutung haben, als sie auf gewisse Billigkeitsgrundsätze hinweisen, die in Rechtsstaaten normalerweise anerkannt werden.Wenn dem so ist, kommt Ihnen die Hauptaufgabe zu: Sie haben die Grenzen der außervertraglichen Haftung abzustecken, indem Sie die von den Rechtsordnungen der Mitgliedstaaten gelieferten Beispiele den Wesensmerkmalen und Bedürfnissen der Gemeinschaft gegenüberstellen.Als Sie diese Frage hinsichtlich der Tätigkeit eines Organs zu entscheiden hatten, haben Sie allerdings die gemeinsamen allgemeinen Rechtsgrundsätze nicht erwähnt. Ihr Urteil Kampffmeyer vom 14. Juli 1967 (EuGH 5 - 7, 13 - 24/66, Slg. XIII, 332) stellt die Haftung der EWG für eine von der Kommission durch die Aufrechterhaltung einer von der deutschen Bundesregierung ergriffenen Maßnahme begangene Rechtswidrigkeit fest. Sie sind davon ausgegangen, daß dieses Verhalten einen Amtsfehler darstelle (der Ausdruck findet sich in Ihrem Urteil, obwohl die Artikel 215 EWG-Vertrag und 188 EAG-Vertrag ihn im Unterschied zu Artikel 40 EGKS-Vertrag nicht verwenden). Es handelte sich darum, daß die Kommission ihre Entscheidungsbefugnis fehlerhaft gebraucht hatte, also um einen Rechtsakt, um etwas, was im Recht einiger Mitgliedstaaten als „anonymer Amtsfehler“ bezeichnet wird, der nicht an die Tätigkeit einer bestimmten Person gebunden ist.Hier handelt es sich dagegen zum ersten Mal seit Bestehen des Gerichtshofes der EGKS um eine physische schadenstiftende Handlung, die einem ganz bestimmten Bediensteten der Gemeinschaft zugerechnet werden kann. Artikel 188 sieht vor, daß eine solche Handlung die Haftung der Gemeinschaft begründen kann, wenn sie in Ausübung der Amtstätigkeit begangen wird; es bleibt aber zu prüfen, was hierunter zu verstehen ist, und welche Lösungen in den Rechtsordnungen der Mitgliedstaaten vorgesehen sind.Hierzu hat die Kommission in ihren Erklärungen eine sehr gründliche Untersuchung vorgelegt, so daß ich nur die wichtigsten daraus abzuleitenden Schlußfolgerungen festzuhalten brauche.Zunächst wird im Recht der meisten Mitgliedstaaten der Verwaltung die Haftung für schadenstiftende Handlungen ihrer Bediensteten sehr großzügig auferlegt, entweder indem die Normen des Privatrechts angewandt werden, oder aufgrund einer eigenständigen Theorie. Soweit ein schematischer Uberblick möglich ist, wird diese Haftung im italienischen Recht durch solche Handlungen begründet, die mit dem öffentlichen Dienst, den der Bedienstete verrichtet, in Zusammenhang gebracht werden können; das gilt selbst dann, wenn die Handlung vorsätzlich ist. In den Niederlanden sind es solche Handlungen, die „mit dem Amt zusammenhängen, weil sie bei der Erfüllung einer Aufgabe des Bediensteten oder unter Verwendung der diesem Bediensteten aus seinem Amt zur Verfügung stehenden Mittel begangen sind“, in Belgien Handlungen, „zu denen der Bedienstete befugt oder verpflichtet war“. In Frankreich, dessen Lösungen vielleicht am umfassendsten sind, sind es Handlungen, „denen nicht jeder Zusammenhang mit dem Dienst fehlt“. Die deutsche Rechtsprechung ist dagegen einschränkender: Damit die schadenstiftende Tätigkeit eines Bediensteten als in Ausübung seines Amtes begangen gilt und geeignet ist, die Haftung der öffentlichen Gewalt zu begründen, muß zwischen dieser Tätigkeit und dem Amt „ein innerer Zusammenhang“ bestehen, der die Handlung und die Ausübung des Dienstes als ein unauflösliches, notwendiges Ganzes erscheinen läßt. Um zu erkennen, ob dieser innere Zusammenhang besteht, muß festgestellt werden, ob das Ziel, auf das die Handlung gerichtet ist, in der Erfüllung des Dienstauftrags enthalten ist und ob dieses Ziel und die Tätigkeit, die den Schaden verursacht hat, unauflöslich miteinander verbunden sind. Mit dieser bedeutenden Einschränkung wird der Begriff der „Amtsausübung“ in den innerstaatlichen Rechtsordnungen oder zumindest in ihrer Anwendung weit ausgelegt. Vielleicht ist in dieser Praxis das Bestreben zu erkennen, den Ersatz des verursachten Schadens auf jeden Fall dadurch sicherzustellen, daß er einer juristischen Person angelastet wird, die im Unterschied zum Urheber der Handlung schon ihrer Begriffsbestimmung nach zahlungsfähig ist. Die zweite Bemerkung, zu der diese Prüfung Anlaß gibt, führt uns zu dem Fall, der die Cour de Cassation bewogen hat, sich mit der Vorlage an Sie zu wenden; sie geht dahin, daß die Verkehrsunfälle einen beachtlichen Teil der Rechtsprechung zur Haftung der öffentlichen Gewalt ausmachen. Dies ist nicht erstaunlich, denn die Verwaltungen der Mitgliedstaaten umfassen eine große Zahl ziviler oder militärischer Vollzugsdienststellen, welche die Verwendung von Fahrzeugen notwendig machen. Die Gerichtsentscheidungen betreffen jedoch vor allem Unfälle, die durch Fahrzeuge der Verwaltung oder Armee verursacht wurden; gewiß nicht ausschließlich, denn zumindest in der französischen Rechtsprechung finden sich auch Fälle, in denen die Haftung des Staates für einen Unfall angenommen wurde, der durch den Privatkraftwagen eines Offiziers verursacht war, der die Genehmigung hatte, seinen Wagen für dienstliche Zwecke zu verwenden (Bourrée, CE., 26. Juli 1944, Slg. Lebon, 217.) Die dritte Bemerkung liegt auf anderer Ebene und lautet wie folgt: Die stetig zunehmende Verwendung von Kraftfahrzeugen hat eine Tendenz zur Folge, neue besondere Gesetzes- oder Verordnungsvorschriften für dieses Gebiet vorzusehen. Nichts ist hierfür bezeichnender als das französische Gesetz vom 31. Dezember 1957 über Haftpflichtklagen gegen juristische Personen des öffentlichen Rechts wegen Schäden, die von Fahrzeugen verursacht sind. Unter bewußter Abwendung von sämtlichen Grundsätzen des französischen Verwaltungsrechts verleiht dieses Gesetz den ordentlichen Gerichten die ausschließliche Zuständigkeit zur Entscheidung über diese Klagen, die, wie das Gesetz ausdrücklich bestimmt, nach den zivilrechtlichen Vorschriften zu beurteilen sind. Gleichzeitig mit der Verallgemeinerung der Kraftfahrzeugpflichtversicherung suchen die meisten Mitgliedstaaten zu vermeiden, daß die öffentliche Hand Schäden ersetzen muß, die durch die Benutzung von Privatkraftwagen aus dienstlichem Anlaß verursacht werden. Zu diesem Zweck verpflichten sie den Bediensteten entweder zum Abschluß einer privaten Haftpflichtversicherung, welche auch die Haftpflicht des Staates einschließt, oder dazu, den Staat von Haftungsklagen freizuhalten. Zu diesem Punkt, worin nur ein Hinweis auf eine Tendenz zu sehen ist, verweise ich auf die von der Kommission als Anlage zu ihren Erklärungen vorgelegte Untersuchung.

Nach diesem allgemeinen Uberblick müssen wir nun auf Artikel 188 zurückkommen: In welchen Fällen ist anzunehmen, daß ein Beamter der Gemeinschaft „in Ausübung seines Amtes“ handelt? Genauer ausgedrückt — denn dies ist der Fall, der zu der Vorlage geführt hat — wie ist die Rechtslage bei einem Unfall, den ein Beamter bei der Verwendung seines Privatwagens für Dienstfahrten verursacht hat?Die Kommission schlägt zur Begründung ihres Standpunktes einen recht ungewöhnlichen Weg ein, indem sie mit der Prüfung der Praxis der Organe beginnt, die ihr insofern zufriedenstellend erscheint, als sie weder das Rechtsbewußtsein noch das Billigkeitsgefühl der Urheber und Opfer der Schäden zu verletzen scheine, und sodann zur Prüfung der Rechtsgrundlage der so gefundenen Lösungen übergeht. Wenn auch die Praxis ein nicht zu vernachlässigender Faktor sein mag, so glaube ich doch, daß der umgekehrte Weg gegangen werden muß. Es muß sich nach den Vorschriften des Vertrages und den Bestrebungen, von denen sie getragen sind, sowie nach den Wesensmerkmalen der Gemeinschaft bestimmen, inwieweit diese für die Handlungen ihrer Bediensteten zu haften hat und unter welchen Umständen diese Bediensteten als in Ausübung ihres Amtes handelnd anzusehen sind.Ich habe soeben gesagt, daß die Gemeinschaft — und unter deren Organen Ihr Gerichtshof —; eine Zuständigkeit besitzt, die, mag sie auch noch so weit gehen, doch eine „verliehene“ Zuständigkeit bleibt. Die für sie einschlägigen Vorschriften sind daher, wenn auch nicht eng, so doch zumindest in einer Weise auszulegen, welche die Unabhängigkeit und das Gleichgewicht des. Gemeinschaftsbereichs und des staatlichen Bereiches respektiert.Ihre Zuständigkeit und das Bestehen eigener Rechtsnormen über die Haftung der Gemeinschaft sind durch zwingende Gründe geboten, wo es darum geht, die Schadensfolgen von Rechtsakten zu beurteilen, in denen die Hoheitsgewalt der Gemeinschaft zum Ausdruck kommt. Es wäre nicht zu verstehen, um auf das Beispiel Kampffmeyer zurückzukommen, wenn die EWG nach deutschem Recht für Schäden, die den Importeuren dieses Landes durch eine fehlerhafte Entscheidung der Kommission verursacht wurden, für haftbar oder nicht haftbar erklärt würde, oder wenn diese Schäden von einem deutschen Gericht zu beurteilen wären. Es geht hier um Handlungen, die wirklich die Gemeinschaft binden und nur nach Gemeinschaftsrecht beurteilt werden können.Anders kann es sein, wo wir es mit physischen Handlungen zu tun haben, die mit der Tätigkeit der Dienststellen der Gemeinschaft zusammenhängen. Lassen wir hier die im Falle der Euratom sehr wichtige Frage der durch die Kernenergie verursachten Schäden beiseite: Das Kernrisiko ist in bisher noch unvollkommenen internationalen Abkommen geregelt und wirft heikle Fragen der gerichtlichen Zuständigkeit und des anzuwendenden Rechts auf. Auf dem etwas konkreteren Gebiet des Dienstbetriebs können schadenstiftende Handlungen von Beamten die Haftung der Gemeinschaft nur begründen, soweit zwischen diesen Handlungen und der Amtsausübung ein mehr oder weniger enger Zusammenhang besteht, den es genau zu bestimmen gilt.Im Hinblick auf die Wesensmerkmale der Gemeinschaft, die vor allem geistige Aufgaben der Konzeption, Weisung und Aufsicht wahrnimmt, meine ich, daß ein recht enger Zusammenhang zu fordern ist. Wir können uns nicht mit rein äußerlichen Beziehungen zufriedengeben, die auf Zufall beruhen oder nur in der Gleichzeitigkeit bestehen, und es reicht nicht aus, daß die schadenstiftende Handlung während des Dienstes oder am Dienstort, d.h. anläßlich des Dienstes, geschehen ist. Es muß ein unmittelbarer innerer Zusammenhang zwischen dieser Handlung und der Amtsausübung bestehen.Wie stellt sich unter diesem Gesichtspunkt der von einem Bediensteten am Steuer seines privaten Kraftwagens während einer Fahrt oder Dienstreise verursachte Unfall dar? Die Antwort muß meines Erachtens lauten, daß er die Haftung der Gemeinschaft normalerweise nicht begründet, denn es besteht kein unmittelbarer Zusammenhang zwischen der schadenstiftenden Handlung und dem Amt. Der Bedienstete hat wohl die Verpflichtung, seine Dienstreise auszuführen und sich zunächst an den Dienstreiseort zu begeben; wenn er hierzu aber seinen eigenen Wagen benutzt, so geschieht dies aus freien Stücken und aus ganz persönlichen Gründen, die mit den Erfordernissen des Dienstes in keinem Zusammenhang stehen.Es muß als feststehend angesehen werden, daß ein Beamter niemals außer im Falle einer ausdrücklichen gegenteiligen Vorschrift gehalten sein kann, private Mittel einzusetzen, um seine Dienstreise auszuführen; insbesondere muß er, um sich an den Dienstreiseort zu begeben, Dienstfahrzeuge oder öffentliche Beförderungsmittel benutzen können. In diesem Punkte scheint mir die von der Kommission vertretene Auffassung richtig zu sein. Sie reicht auch aus, um die Lösung des Falles zu diktieren, ohne daß Veranlassung besteht, andere Argumente zu berücksichtigen, die vorgebracht wurden. Ich lasse insbesondere die Bestimmung von Artikel 12 Absatz 4 letzter Unterabsatz des Anhangs VII zum Statut außer Betracht, wonach ein Beamter, dem die Benutzung seines privaten Kraftwagens gestattet wird, in vollem Umfang für etwaige Unfälle haftbar bleibt, die das Fahrzeug Dritten verursacht, denn eine Verordnung kann zu dem, was sich aus dem Wortlaut des Vertrages oder seiner Ihnen geboten erscheinenden Auslegung ergibt, nichts hinzufügen. Ebenso ist meines Erachtens ohne Einfluß auf die Lösung, daß die Benutzung des privaten Kraftwagens im Dienstreiseauftrag erwähnt und gestattet ist, denn diese Erlaubnis soll vor allem dazu dienen, die Maßstäbe für die Erstattung der Reisekosten zu bestimmen, zu der die Verwaltung verpflichtet ist.Es lassen sich jedoch Fälle denken, in denen die Benutzung des privaten Kraftwagens in so unmittelbarem Zusammenhang zum Amt steht, daß die Haftung der Gemeinschaft begründet ist. So zum Beispiel dann, wenn diese Wahl entgegen dem äußeren Anschein nicht frei ist, weil es kein anderes Mittel zur Ausführung der Dienstreise gibt. Die Kommission mag wohl sagen, daß der Bedienstete dann berechtigt sei, diese zu verweigern; dieser Grundsatz mag vielleicht theoretisch gelten, aber die Beamten wären zweifellos wohl beraten, nicht auf seiner Anwendung zu bestehen. Wandelt man den Fall etwas ab, so ist es denkbar, daß der Bedienstete, ohne daß er sich freiwillig dazu erboten hat, von seinen Vorgesetzten den Auftrag erhält, in seisem Wagen andere Beamte der Gemeinschaft oder Personen, mit denen diese in Beziehung steht, zu befördern; in diesem Fall käme seine Lage der des „Fahrers vom Dienst“ sehr nahe. Hierbei handelt es sich um Sonderfälle, die heikle Beweisfragen aufwerfen können, auf die ich nicht einzugehen brauche.Nach alledem kommt die von mir vorgeschlagene Begriffsbestimmung der „Amtsausübung“ derjenigen sehr nahe, die Sie im vergangenen Jahr für die „in amtlicher Eigenschaft vorgenommene“ Handlung gegeben haben, wenn sie nicht gar mit ihr übereinstimmt. Ich hatte damals erklärt, daß nicht notwendigerweise eine Parallelität zwischen den beiden Begriffen bestehen müsse. Nach gründlicherer Prüfung der Frage komme ich zu dem Ergebnis, daß sie sich in den meisten Fällen decken können, mögen die mit ihnen angestrebten Ziele auch verschieden sein. Eine Begriffsbestimmung ist aber notwendigerweise schematisch, und es ist nicht ausgeschlossen, daß in bestimmten Fällen die beiden Situationen nicht identisch sind.