EuGH — 31/69

Es ist anscheinend das erste Mal, daß Sie eine Frage dieser Art zu entscheiden haben. Bisher wurde den Mitgliedstaaten immer vorgeworfen, sie hätten Rechtsvorschriften erlassen oder beibehalten, die mit den Bestimmungen des Vertrages oder der zu ihm ergangenen Durchführungsvorschriften unvereinbar seien. Man hatte es mit Rechtsakten zu tun, und das Problem konnte als ein rein rechtliches erscheinen: Um das Vorliegen einer Pflichtverletzung festzustellen, war meist die Gemeinschaftsnorm auszulegen und zu prüfen, ob die staatliche Maßnahme ihr widersprach oder nicht. Die Lösung des Problems mochte schwer zu finden sein; hierzu waren aber nur die Denkmethoden erforderlich, mit denen der Richter vertraut ist, und es war für eine Tatsachenwürdigung so gut wie kein Raum.Die Verpflichtungen der Mitgliedstaaten beschränken sich aber nicht auf die Sorge für die Übereinstimmung ihrer Gesetzgebung mit dem Vertrag und den Verordnungen. Meist sind es die Staaten, denen die tatsächliche Anwendung der gemeinschaftsrechtlichen Vorschriften obliegt: Sie können mit Aufgaben verschiedener Art und auch, wie im vorliegenden Fall, mit der Auszahlung von Leistungen betraut werden. Ebenso wie die Nichterfüllung kann auch die verspätete Erfüllung dieser Aufgaben eine Pflichtverletzung darstellen und damit unter Artikel 169 fallen; anders entscheiden, hieße die Tätigkeit der Gemeinschaft lahmlegen. Es kann sich aber ein heikles Beurteilungsproblem stellen, wenn keine Vorschrift für die Erfüllung der Aufgabe des Mitgliedstaats eine klare Frist bestimmt; dies gilt vor allem dann, wenn diese Aufgabe die wiederholte Vornahme bestimmter Handlungen, die Auszahlung mehrerer Leistungen mit sich bringt: Eine gelegentliche oder kurze Verzögerung wird hier entschuldbar sein können, während eine wiederholte oder lange Verzögerung als unter Artikel 169 fallend erscheinen kann. Man muß aber meines Erachtens besonders umsichtig prüfen, bevor man so entscheidet, denn viele, nicht immer dem Mitgliedstaat zurechenbare Gründe können dessen scheinbare Untätigkeit erklären, und es ist stets heikel, von außen her entscheiden zu wollen, ob seine Dienststellen gut oder schecht funktionieren.

Der Ihnen vorliegende Rechtsstreit läßt meines Erachtens besonders deutlich werden, wie heikel diese Beurteilung und wie notwendig große Umsicht ist. Die Kommission wirft der Italienischen Republik vor, sie zahle die Erstattungen nicht „rechtzeitig“ aus. Dieser Ausdruck ist recht unbestimmt. Denn die Gemeinschaftsverordnungen setzen für die Auszahlung keine klare Frist. Gewiß bestimmen sie, wie bereits gesagt wurde, daß die Erstattung je nach Sachlage ausgezahlt wird, wenn die Ausfuhr aus der Gemeinschaft oder die Ankunft am Bestimmungsort nachgewiesen wird, und daß ein Vorschuß gezahlt werden kann, wenn die Ausfuhr-Zollförmlichkeiten erfüllt sind. Diese Vorschriften lassen aber den Mitgliedstaaten bei der Bestimmung der Unterlagen, die als Beweis für diese Vorgänge angenommen werden können, einen recht großen Spielraum; es darf daher nicht verwundern, wenn ihre diesbezüglichen Entscheidungen auch gewisse Unterschiede in der größeren oder geringeren Schnelligkeit nach sich ziehen, mit der die Erstattungen ausgezahlt werden.Im vorliegenden Fall hat die Italienische Republik entgegen der Behauptung der Kommission die ihr zur Last gelegte Verzögerung niemals zugestanden; man tut dem Sinn des Schreibens des Landwirtschaftsministers vom 22. April 1969, das aus der Zeit vor Beginn selbst des außergerichtlichen Vorverfahrens datiert, gewiß Zwang an, will man darin ein solches Zugeständnis erblicken. Die Kommission sucht denn auch in ihrer Erwiderung, ihre Behauptung mit verschiedenen Urkunden zu belegen, zu denen ich Stellung nehmen muß.Diese Urkunden erscheinen mir, ich will es gleich sagen, nicht sehr überzeugend.Keine Schlüsse lassen sich zunächst aus dem ziehen, was in der Erwiderung als Veröffentlichungen in der italienischen Fachpresse bezeichnet wird. Es handelt sich lediglich um einen Auszug aus einer Tageszeitung vom 6. November 1968, worin eine andere Veröffentlichung erwähnt ist, die ihrerseits Informationen aus Brüssel wiedergibt, nach denen der italienische Staat die Erstattungen für Getreide mit manchmal mehr als einjähriger Verzögerung auszahle. Zweitens stützt sich die Kommission auf „die Schwierigkeiten, auf welche die Vertreter der Industriellen der Erzeugerstaaten in den Verwaltungsausschüssen hingewiesen“ hätten. Es handelt sich darum, daß sich der Vertreter der Reisindustrie über Schwierigkeiten beklagt hatte, die in Italien bei den Erstattungszahlungen aufgetreten seien. Ferner stützt man sich auf zahlreiche Hinweise, welche die Dienststellen der Kommission von italienischen Geschäftsleuten erhalten hätten; es fehlt aber an allen konkreten Angaben über diese Hinweise. Präziser ist dagegen das Vorbringen, daß zwei namentlich genannte Gesellschaften zwei Klagen auf hohe (aber nicht bezifferte) Beträge an geschuldeten Erstattungen gegen das italienische Finanzministerium erhoben hätten. Ich will nicht bestreiten, daß diese Klagen erhoben wurden, aber man nennt uns nur zwei, und solange sie nicht vom zuständigen Richter für begründet erklärt sind, vermögen sie schwerlich das Vorliegen der Beklagten zur Last gelegten Verzögerung zu beweisen. Endlich stützt sich die Kommission auf die Anträge auf Abschlagszahlungen, welche die Italienische Republik für die Abrechnungszeiträume 1967/68 und 1968/69 gestellt hat, und denen der Beweis für die Nichtzahlung der Erstattungen für bestimmte Erzeugnisse und für ungenügende Erstattungszahlungen für andere zu entnehmen sei. Ich will mich jetzt bei diesen Urkunden, auf die ich später in anderer Form zurückkommen werde, nicht aufhalten. Ich lasse auch die Antworten der Mitgliedstaaten, insbesondere der Beklagten, auf eine im März 1967 von der Kommission eingeleitete Untersuchung der Fristen beiseite, innerhalb deren die Erstattungen gezahlt wurden. Diese Untersuchung betrifft die Zeit vor dem 1. Juli 1967, die nicht Gegenstand des Rechtsstreits ist. Die soeben erörterte Beweisführung hat Sie gewiß nicht mehr überzeugt als mich, denn Sie haben vor Eintritt in die mündliche Verhandlung klare Angaben über die Entwicklung der Erstattungszahlungen der italienischen Behörden vom 1. Juli 1967 bis 1970 von den Parteien verlangt. Angaben hierüber konnten es in der Tat ermöglichen, die Dauer der der Beklagten zur Last gelegten Verzögerung genau zu ermitteln und zu sehen, ob diese Verzögerung auf die Einführung eines neuen Systems zurückzuführen war.Zwei Antworten sind Ihnen gegeben worden.Die eine von der italienischen Regierung. Sie enthält Zahlenangaben über die in den Zeitabschnitten 1. Juli 1967 bis 30. Juni 1968, 1. Juli 1968 bis 30. Juni 1969 und 1. Juli 1969 bis 31. Dezember 1969 geleisteten Zahlungen. Es handelt sich aber um globale Zahlen, die nicht erkennen lassen, wann die Ausfuhren erfolgt sind, die zu den Zahlungen Anlaß gegeben haben. Die Kommission hat in der mündlichen Verhandlung diese schematische Darstellung bedauert, die es nicht erlaube, sich durch den Vergleich der Zahlungsanträge aller Marktteilnehmer mit den geleisteten Zahlungen — alle diese Daten kenne sie nicht, solange sie ihr nicht von dem Mitgliedstaat mitgeteilt worden seien — ein klares Bild von der Sachlage zu verschaffen.Damit wird aber übersehen, daß die Klägerin, welche die Feststellung der Verzögerung begehrt, diese zu beweisen hat. Die Kommission versucht denn auch, diesen Beweis in ihrer Antwort zu erbringen, die sich als eine von den halbjährlichen Anträgen der Italienischen Republik auf Abschlagszahlungen ausgehende Aufstellung der Ausfuhrerstattungszahlungen darstellt.Untersuchen wir diese Aufstellung näher.Sie enthält in vier Spalten die für die einzelnen Erzeugnisse in den vier Halbjahren zwischen dem 1. Juli 1967 und dem 30. Juni 1969 geleisteten Erstattungszahlungen. Für das erste Halbjahr 1968 nennt sie für die einzelnen Erzeugnisse den Gesamtbetrag der Erstattungen und den auf die Geschäfte des vorangegangenen Halbjahres entfallenden Teilbetrag; für das zweite Halbjahr 1968 den Gesamtbetrag und den auf den Zeitraum vom 1. Juli 1967 bis zum 30. Juni 1968 entfallenden Teilbetrag, der somit eine einjährige Verzögerung widerspiegele; für das erste Halbjahr 1969 den Gesamtbetrag und den auf den gleichen Zeitraum vom 1. Juli 1967 bis zum 30. Juni 1968 entfallenden Teilbetrag, der somit eine Verzögerung von achtzehn Monaten widerspiegele.Diesen Zahlenangaben, die in der mündlichen Verhandlung erörtert wurden, sei eine rund einjährige Verzögerung der Erstattungszahlungen an die Marktteilnehmer zu entnehmen. In der mündlichen Verhandlung war sogar von einer zwölf- bis achtzehnmonatigen Verzögerung die Rede.Eine solche Arbeit stellt sicherlich eine lobenswerte Bemühung um eine möglichst genaue Verfolgung der Entwicklung und der Verzögerungen dar, die dabei möglicherweise entstanden sind. Ich glaube indessen nach eingehender Prüfung der Übersicht nicht, daß die Schlüsse, welche die Kommission daraus ziehen will, vorbehaltlos übernommen werden können.Zunächst ist zu bemerken, daß im zweiten Halbjahr 1967, dem eisten zu berücksichtigenden Zeitraum, Zahlungen geleistet wurden. Sie sind gering — was normal ist, da die ersten gemeinsamen Organisationen erst am 1. Juli 1967 errichtet wurden —, aber sie sind vorhanden und widerlegen damit die von der Kommission in ihrem Schreiben vom 27. Februar 1968 aufgestellte Behauptung, bis dahin seien keine Zahlungen geleistet worden. Im ersten Halbjahr 1968 belaufen sich die Erstattungen auf 6841 Millionen Lire, wovon nur 5 Millionen auf Geschäfte aus dem vorangegangenen Halbjahr entfallen. Im zweiten Halbjahr 1968 betragen die Zahlungen 10442 Millionen Lire, wovon 4044 Millionen Lire auf den Zeitraum vom 1. Juli 1967 bis zum 30. Juni 1968 entfallen; die Kommission meint, in der letzten Zahl drücke sich eine Verzögerung aus. Ich vermag ihr darin nicht zu folgen, denn die Zeitpunkte der Ausfuhren und der Erstattungszahlungen sind nicht mit ausreichender Genauigkeit bekannt, um solche Schlüsse zu rechtfertigen. Nehmen wir als Beispiel eine Ausfuhr, die am 1. Mai 1968 erfolgt und für welche die Erstattung am 1. August 1968, also nach drei Monaten, gezahlt worden wäre. Auch sie wäre in der Spalte der Zahlungen für Ausfuhren des Zeitraums vom 1. Juli 1967 bis zum 30. Juni 1968 erschienen, in denen eine einjährige Verzögerung zum Ausdruck kommen soll. Gehen wir nun zum ersten Halbjahr 1969 über, so finden wir 6950 Millionen Lire, wovon 1169 auf Geschäfte des gleichen Zeitraums 1967/68 entfallen und anderthalbjährige Verzögerungen erkennen lassen sollen. Gegen diese Berechnungsweise kann der gleiche Vorbehalt gemacht werden wie für das vorangegangene Halbjahr, es ist aber außerdem festzustellen, daß von den 1169 Millionen 718 Millionen auf Erstattungen für Milcherzeugnisse entfallen. Hier kann ich überhaupt nicht mehr folgen, denn da Milcherzeugnisse dem Einheitsmarktsystem erst seit dem 29. Juli 1968 unterliegen, kann es bei ihnen für den erwähnten Zeitraum 1967/68 keine obligatorischen Erstattungen geben, die allein Gegenstand der Klage sind. Gewiß muß man verstehen, daß die Aufstellung, die von den Anträgen der Italienischen Republik auf Abschlagszahlungen ausgeht, Erstattungen einschließt, die unter der Herrschaft der früheren Regelung freiwillig geleistet wurden und tatsächlich von der Gemeinschaft vergütet werden konnten. Aber diese Feststellung nimmt den Zahlenangaben und den auf ihnen beruhenden Schlußfolgerungen der Kommission viel von ihrer Beweiskraft. Was ist aus alledem zu schließen ?Man kann vielleicht aus den Akten einen Gesamteindruck gewinnen, daß nämlich die Erstattungen nicht immer sogleich ausgezahlt worden seien. Aber welches sind die Gründe für die Verzögerung? Ist diese auf das Fehlen von Geldmitteln, auf die Trägheit der Dienststellen oder einfach auf die Schwierigkeiten zurückzuführen, die es bereitete, eine Regelung durchzuführen, deren Komplexität in der Verordnung Nr. 1041/67 zum Ausdruck kommt? Das ist schwer zu sagen. Ich glaube auch nicht, daß die von der Kommission angestellten Vergleiche mit der Schnelligkeit, welche die übrigen Mitgliedstaaten angeblich bewiesen haben, besonders aufschlußreich sind. Sie stützen sich auf zu weit zurückliegende Daten, außerdem fehlen Zahlenangaben. Somit bleiben die Angaben, welche die Klägerin auf Ihre Fragen hin gemacht hat. Sie sind aber weit davon entfernt, die Auffassung der Klägerin zu stützen, scheinen vielmehr zu zeigen, daß sich keine hinlänglich sichere Überzeugung gewinnen läßt.Hiernach scheint mir das Ergebnis klar zu sein. Abnorme, über eine angemessene Frist hinausgehende Verzögerungen können zwar einen Verstoß gegen die Vertragspflichten darstellen, jedoch muß die Kommission Ihnen nicht nur Eindrücke, sondern die Gewißheit der Verzögerung vermitteln, damit Sie aufgrund der Ihnen durch Artikel 171 verliehenen Zuständigkeit so entscheiden können. Das Verhalten eines Mitgliedstaats zu beanstanden, ist bei all der Ungewißheit, die mit der Beurteilung eines Verhaltens verbunden ist, eine Verantwortung, die nicht leichtfertig übernommen werden darf. Mir erscheint für meinen Teil das Vorbringen der Kommission nicht so überzeugend, daß ich Ihnen vorschlagen könnte, diese Verantwortung auf sich zu nehmen.