EuGH — 47/69

In welcher Weise die französische Regierung die Entscheidung der Kommission hauptsächlich angreift, ist nach den bei der Schilderung des Sachverhalts gemachten Andeutungen klar. Sie vertritt die Meinung, der Vertrag unterscheide deutlich zwischen Beihilferege-lungen, für die bestimmte Vorschriften (die Artikel 92 bis 94) gelten, und hoheitlichen, den Warenverkehr betreffenden Abgaben, denen andere Vertragsbestimmungen (die Artikel 12 und 95) vorbehalten seien. Die Artikel 92 und 93, um deren Anwendung es jetzt geht, handelten allein von den Beihilfen, also von der Begünstigung bestimmter Unternehmen durch die Gewährung gewisser Vorteile. Nur insoweit sei in Artikel 93 eine Kompetenz der Gemeinschaft zur Aufhebung oder Umgestaltung vorgesehen. Da im vorliegenden Fall das Ziel der französischen Beihilfen jedoch nicht beanstandet werde — auch die Kommission räume das ein —, sei logischerweise eine Aktion der Gemeinschaft im Hinblick auf die Beihilfegewährung ausgeschlossen. Andererseits komme ein Vorgehen der Kommission aufgrund der abgabenrechtlichen Vorschriften des Vertrages nicht in Frage, weil in Anbetracht der Gleichbelastung einheimischer und importierter Produkte vom Vorliegen ihrer Tatbestands-voraussetzungen nicht gesprochen werden könne. Wenn es sich aber so verhalte, wenn die Elemente des französischen Beihilfesystems — Gewährung finanzieller Vorteile einerseits, Erhebung staatlicher Abgaben andererseits — bei getrennter Beurteilung anhand der Vertragsbestimmungen rechtmäßig erschienen, könne es auch nicht angehen, durch kombinierte Betrachtung eines dieser Elemente für vertragswidrig zu erklären und -— wie es die Kommission beabsichtigt — aufgrund von Artikel 93 seine Änderung, genauer gesagt: die Änderung der Abgabenerhebung, zu verlangen.Wer mit dieser Darstellung der klägerischen Argumentation zum erstenmal konfrontiert ist, kann sicher nicht leugnen, daß sie bestechend logisch erscheint. Indessen melden sich gewisse Bedenken sogleich an. — In Anbetracht eines Sachverhalts, in dem es darum geht, einem nationalen Wirtschaftszweig (oder besser gesagt: einem auf dem Gebiet eines Mitgliedstaats ansässigen Wirtschaftszweig) durch Modernisierung und Rationalisierung zu einer strukturellen Verbesserung zu verhelfen, damit er — wie es in dem Schreiben der französischen Regierung vom 4. Mai 1966 ausdrücklich heißt — der „pression de la concurrence internationale“ besser begegnen kann, in Erkenntnis weiterhin des Umstandes, daß diese Verbesserung der Wettbewerbsfähigkeit u. a. mit Hilfe von Abgaben („taxes parafiscales“) erreicht werden soll, die beim Import erhoben werden, deren Herkunft also die Annahme nahelegt, sie bedeuteten eine Belastung ausländischer Konkurrenten mit vergleichbaren Strukturschwierigkeiten, angesichts dieser Sachlage — so meine ich — ist nur schwer vorstellbar, daß der Vertrag infolge der von der französischen Regierung angeführten Trennung der Bereiche „Beihilfen“ und „Abgaben“ keine Möglichkeit bieten sollte, einer offensichtlich bestehenden Wettbewerbsverfälschung beizukommen.Bei näherem Zusehen ziegt sich denn auch, daß die französische Regierung wohl eine zu enge Auffassung von der Tragweite der Beihilfebestimmungen des Vertrages hat. Will man diese Tragweite richtig erkennen, so müssen vorweg folgende Erkenntnisse in Erinnerung gebracht werden. Es ist zu beachten, daß der Vertrag von einem prinzipiellen Verbot staatlicher Beihilfen ausgeht, die Unvereinbarkeit derartiger Beihilfen mit dem Gemeinsamen Markt also eindeutig in den Vordergrund stellt. Dabei wird — was sicherlich für einen weiten Anwendungsbereich des Verbotes spricht — von „Beihilfen gleich welcher Art“ gesprochen, und es ist ausreichend, daß eine Wettbewerbsverfälschung lediglich droht. Überdies verwendet Artikel 93 den Begriff „Beihilferegelungen“ („régimes d'aides“, „regimi di aiuti“, „steunregelingen“), und es ist von „zweckdienlichen Maßnahmen“ die Rede, die, wenn die fortschreitende Entwicklung und das Funktionieren des Gemeinsamen Marktes sie erfordern, von der Kommission vorgeschlagen werden. Schon so gesehen rechtfertigt sich demnach eine weitreichende Interpretation der der Kommission eröffneten Eingriffsmöglichkeiten und erscheint umgekehrt eine enge Fassung der Begriffe nicht sinnvoll. — Wie die Kommission mit Recht hervorhebt, läßt sich in diesem Sinne auch die Rechtsprechung des Gerichtshofes anführen, wurde von ihr doch in der Rechtssache EuGH 6/64 — Slg. 1964, 1272, im Hinblick auf den Beihilfebegriff nicht nur von unmittelbarer, sondern auch von mittelbarer Begünstigung bestimmter Unternehmen gesprochen.Abgesehen davon müßte es in der Tat unnatürlich — oder wie die Kommission sagt: gekünstelt — erscheinen, den Vorgang der Begünstigung von ihren Quellen und deren Alimentierung zu trennen, wo staatliche Gesetze einen solchen Zusammenhang ausdrücklich vorsehen. Sachgerechter ist es hier zweifellos, von der Einheitlichkeit des Systems, von einem zusammengehörigen Ganzen, auszugehen, auch wenn vielleicht im Rat zur Präzisierung der Anwendung der Artikel 92 und 93 Abgaben nie als Teile von Beihilfen angesprochen worden sind. Mit der Kommission sind eben sinnvollerweise verschiedene Auswirkungen einer Beihilferegelung zu unterscheiden. Von ihr gehen natürlicherweise unmittelbar begünstigende Effekte aus durch die Verwendung bestimmter Mittel für bestimmte Zwecke, im vorliegenden Fall: durch die — bekanntlich tolerierte — Leistung bestimmter Beträge an zwei Einrichtungen des französischen Wirtschafts- und Forschungslebens. Die Art der Finanzierung einer Beihilfe kann aber auch mittelbare Auswirkungen mit sich bringen, die gleichermaßen als unvermeidbare Reflexwirkungen des Beihilfesystems anzusprechen sind. Im vorliegenden Fall sind diese Auswirkungen auf der Finanzierungs- oder Beschaffungsseite derart, daß durch die Belastung ausländischer Hersteller, die — wie später zu zeigen sein wird — zumindest in einem gewissen Umfang besteht und der gleichwertige Vorteile nicht entsprechen, eine zusätzliche Begünstigung französischer Textilunter-nehmen im Wettbewerb bewirkt wird. Diese Auswirkungen aus der Betrachtung auszuschließen, hieße in der Tat nichts anderes, als das Blickfeld künstlich einzuengen und die Beihilfebestimmungen um einen Teil ihres vernünftigen Anwendungsbereiches zu bringen.In einem ersten Zwischenergebnis können wir somit festhalten, daß der Kommission nicht vorgeworfen werden kann, sie habe den Finanzierungsmodus des französischen Beihilfesystems zu Unrecht aufgrund der Beihilfevorschriften des Vertrages kritisiert und sie habe die angegriffene Entscheidung allein darauf abgestellt, d.h. nur die Finanzierungsart als für die Zwecke der Beihilferegelung nicht unerläßlich bezeichnet.

Im Rahmen ihrer Hauptargumentation rügt die französische Regierung weiterhin die Fassung der angegriffenen Entscheidung, genau gesagt: die Tatsache, daß sie die Änderung des Systems der Erhebung der Abgaben zur Bedingung für den Fortbestand einer an sich mit dem Vertrag zu vereinbarenden Beihilfe gemacht hat, daß also die Abschaffung der Beihilfe für den Fall der Nichterfüllung dieser Bedingung angeordnet wurde. Damit soll der Entscheidung eine Zweideutigkeit anhaften, eben weil nicht die Änderung des Finanzierungsmodus unmittelbar verlangt, sondern nur indirekt zu erreichen versucht wird. In diesem Vorgehen sieht die französische Regierung ein detournement de procedure. Streng genommen — so sagt sie — könnte es zu dem absurden Ergebnis führen, daß die Beihilfe trotz Vereinbarkeit mit dem Vertrag und dem gemeinsamen Interesse beseitigt würde und nur die Abgabe, die nach dem Vertrag nicht zu beanstanden sei, bestehen bliebe, also gerade das Element, das nach Ansicht der Kommission im Rahmen des Beihilfesystems zu einer bedenklichen Veränderung der Handelsbedingungen führe.Auch in diesem Punkte — lassen Sie es mich gleich sagen — vermag ich der Auffassung der französischen Regierung nicht zu folgen. — Nach dem Entscheidungswortlaut und nach der Vorgeschichte der Entscheidung, insbesondere dem Brief der Kommission vom 18. Juli 1969, ist ganz klar, worum es der Kommission geht: Sie beanstandet den Finanzierungsmodus als einen Teil des französischen Beihilfesystems, und vor allem an seiner Änderung ist ihr gelegen. Wie wir gesehen haben, besitzt die Kommission insoweit eine Entscheidungsbefugnis, und es unterliegt für mich keinem Zweifel, daß sie von dieser Befugnis durch den Erlaß der angegriffenen Entscheidung Gebrauch gemacht hat. Aus welchen Gründen die von der Kommission gewählte Konstruktion kritisiert werden könnte, sehe ich demnach nicht. In Wahrheit haben wir eben — wie im Verfahren erklärt wurde — eine Alternativentscheidung vor uns, die der Adressatin eine Wahl läßt, die also — richtig verstanden — einen Spielraum zugunsten der französischen Regierung vorsieht. Danach kann es entweder zur Abschaffung des als Ganzes nicht tragbaren Beihilfesystems oder allein zur Änderung seiner Finanzierungsart kommen. Da die Kommission aber eine Änderung des Finanzierungsmodus unmittelbar zu verlangen imstande war, mußte es ihr auch möglich sein, den, verglichen damit, weniger eingreifenden Weg einer bedingten Entscheidung zu wählen. Zu einer bloßen Anregung — wie die französische Regierung meint — wird die Äußerung der Kommission damit sicher nicht.Hält man sich abschließend noch vor Augen, daß wohl als selbstverständlich unterstellt werden kann, die französische Regierung werde eine völlige Beseitigung des für die Textilindustrie geltenden Beihilfesystems nicht ins Auge fassen, so ist m. E. kein Anlaß gegeben, von einem detournement de procedure oder einem detournement de pouvoir zu sprechen.Dies berechtigt insgesamt zu der Feststellung, daß die Hauptargumentation der französischen Regierung in keinem ihrer Bestandteile zu einer Aufhebung der angegriffenen Entscheidung zwingt.

Die Hilfsargumentation der französischen Regierung bezieht sich auf die wirtschaftlichen Auswirkungen der Beihilferegelung, insbesondere die angebliche Belastung ausländischer Produzenten. Mit dieser Argumentation versucht sie nachzuweisen, daß die gewählte Art der Finanzierung „die Handelsbedingungen nicht in einer Weise (verändere), die dem gemeinsamen Interesse zuwiderläuft“, daß also eine wesentliche, in Artikel 92 § 3 c formulierte Voraussetzung für den Erlaß der angegriffenen Entscheidung nicht gegeben sei. — Dazu weist sie einmal auf den geringen Umfang der streitigen Abgabe und die Möglichkeit hin, sie vollständig auf die französischen Verbraucher abzuwälzen, womit eine Benachteiligung ausländischer Produzenten ausgeschlossen sei. Dem entspreche die Tatsache, daß die Textilimporte aus den anderen Mitgliedstaaten nach Frankreich während der vergangenen zwei Jahre beträchtlich zugenommen hätten. Darüber hinaus müsse davon ausgegangen werden, daß sich die Beihilfe auch zugunsten der ausländischen Produzenten auswirke, und zwar sowohl was die Förderung der Forschung als auch was die Verbesserung der industriellen und kommerziellen Strukturen angeht. Endlich stehe man vor der Erkenntnis, daß ein Vollzug der Kommissionsentscheidung, also die Nichtbelastung ausländischer Produkte, zu einer Diskriminierung der französischen Unternehmen führe, die allein die Last der Beihilfemaßnahmen zu tragen hätten, und daß auf diese Weise zumindest ein wirtschaftlich wenig zu rechtfertigendes System, bei seiner Generalisierung sogar eine absurde Lage, zustande käme.Fragen wir uns also noch, was von diesen Argumenten im einzelnen zu halten ist.Zunächst einmal erscheint mir die These außerordentlich fragwürdig, die Abgabenerhebung könne, weil eine vollständige Abwälzung auf die französischen Verbraucher möglich sei, nachteilige Auswirkungen für ausländische Produzenten nicht haben. Mit Sicherheit spielt in diesem Zusammenhang das rechnungstechnische Argument keine Rolle, die Abgabe müsse in die Rechnungen einbezogen, der Mehrwertsteuer angehängt werden. Über ihre ökonomischen Effekte ist auf diese Weise ein Urteil nämlich nicht zu gewinnen. Was aber die wirtschaftlichen Auswirkungen angeht, so könnte von einer vollständigen Abwälzbarkeit nur gesprochen werden bei völlig fehlender Nachfrageelastizität. Daß dies für Textilien gelte, wird man indessen, und zwar nicht zuletzt im Hinblick auf die Kapazitätsprobleme dieses Industriezweiges, nicht annehmen können. Folglich ist davon auszugehen, daß die Belastung ausländischer Produkte für ihre Erzeuger zu Gewinneinbußen oder Absatzverlusten führen kann, daß also eine nachteilige Veränderung der Handelsbedingungen zu befürchten ist.Zum Umfang der Belastung, der von 0,20 auf jetzt 0,44 % gestiegen ist (weil sich die Abgabe nunmehr nach dem Wert der Waren ohne Steuer bemißt), muß der französischen Regierung sicher Recht gegeben werden, wenn sie sagt, durch solche Sätze könnten nur geringe Preiserhöhungen verursacht werden, geringere etwa als durch Schwankungen der Weltmarktpreise für die Ausgangsmaterialien. Indessen ist fraglich, ob eine derartige quantitative Betrachtungsweise überhaupt angebracht erscheint. Dazu könnte zwar der französische und der italienische Text von Artikel 92 verleiten, verwendet er doch die Formulierung „dans une mesure contraire à l'intérêt commun“ („in misura contraria al comune inte-resse“). Der deutsche und der niederländische Text gebrauchen jedoch Formulierungen, die eher eine qualitative Betrachtungsweise nahelegen, denn in ihnen wird davon gesprochen, die Handelsbedingungen dürften nicht in einer Weise („zodanig“) verändert werden, die dem gemeinsamen Interesse zuwiderläuft. Für diese qualitative Betrachtungsweise wird man sich übrigens auch in Anbetracht des bereits erwähnten strengen Charakters der Beihilfevorschriften entschließen müssen, die — nach Artikel 92 — sogar eine drohende Wettbewerbsverfälschung untersagen. Außerdem darf nicht vergessen werden, daß mit einer quantitativen Betrachtung ein Element beträchtlicher Unsicherheit in die Beurteilung käme, weil sich naturgemäß die Bestimmung dessen, was als spürbare oder substantielle Veränderung der Handelsbedingungen anzusprechen ist, nach Markt und Zeit verschieden gestaltet. Tatsächlich muß dies im gegen wärtigen Zusammenhang ebenso unerträglich erscheinen wie im Falle der Beurteilung zollgleicher Abgaben, für die der Gerichtshof bekanntlich die quantitative Betrachtungsweise ausdrücklich ausgeschlossen hat. — Wendet man nun aber — wozu alle diese Überlegungen zwingen — eine qualitative Betrachtungsweise an, fragt man sich also, welche Veränderung der Handelsbedingungen ihrem Wesen nach dem gemeinsamen Interesse im Sinne von Artikel 92 zuwiderläuft, so besteht für mich kein Zweifel daran, daß dies jede Art der Wettbewerbsbenachteiligung ausländischer Erzeuger ist, namentlich wenn sie mit Hilfe einer Abgabenregelung im Rahmen eines Beihilfesystems erfolgt. Auf den Umfang, den die Benachteiligung tatsächlich aufweist, kann es somit gar nicht ankommen. — Demzufolge ist auch nicht länger auf das Argument einzugehen, die Textileinfuhren nach Frankreich aus den anderen Mitgliedstaaten hätten in den letzten zwei Jahren beträchtlich zugenommen. Allenfalls könnte dazu mit der Kommission bemerkt werden, daß sich dies auch aus der allgemeinen Konjunkturentwicklung erklären läßt, wie sie für viele französische Bereiche gegolten hat, und daß im übrigen nicht bekannt ist, wie sich die Einfuhren ohne die streitige Abgabe entwickelt hätten.Was weiterhin das Argument der französischen Regierung angeht, eine Belastung ausländischer Produkte rechtfertige sich deshalb, weil die so finanzierten Beihilfemaßnahmen sich auch zugunsten ausländischer Produzenten auswirkten, so muß folgendes bemerkt werden. — Die These der Klägerin mag — zum Teil wenigstens — für die dem Institut textile de France gewährte Unterstützung zutreffen, denn die Bibliothek und der Dokumentationsdienst des Instituts stehen allen Interessenten offen, die Forschungsarbeiten des Instituts werden veröffentlicht, und Forschungsaufträge werden von inländischen wie ausländischen Unternehmen zu gleichen Bedingungen entgegengenommen. Von völliger Gleichbehandlung und gleicher Effektivität läßt sich indessen gleichwohl nicht sprechen, und zwar nicht nur deshalb, weil ausländische Abonnenten — deren Anzahl übrigens bedeutend geringer ist als die der französischen — einen höheren Preis für die Veröffentlichungen des Instituts zu zahlen haben, sondern auch deshalb, weil für sie sprachliche Schwierigkeiten bestehen und weil naturgemäß eine gewisse nationale Orientierung der Forschungsarbeiten, auf die französische Unternehmen einen stärkeren Einfluß haben, nicht geleugnet werden kann. — Noch deutlicher läßt sich ausschließen, daß die geförderten Strukturmaßnahmen sich gleichermaßen zugunsten ausländischer Unternehmen auswirken. Tatsächlich beschränken sie sich ja nicht auf eine Eliminierung unrentabler Betriebe, also eine Kapazitätsverminderung, sondern sie zielen ab auf eine Rationalisierung und Vergrößerung der Produktivität, die dazu führen soll, daß französische Unternehmen im Wettbewerb mit ausländischen Industrien, für die gleichartige Strukturmaßnahmen nicht vorgesehen sind, besser bestehen können. Überdies läßt sich gegen die These von der Gleichartigkeit des Nutzeffektes für ausländische Unternehmen auch daran erinnern, daß zu einem vergleichbaren Sachverhalt, der italienischen Statistikgebühr, in bezug auf die These von der Gegenleistung, die die Gebühr rechtfertigen sollte, die Tatsache hervorgehoben wurde, daß es sich um einen allgemeinen Vorteil handele und daß die Bestimmung seines Umfangs ungewiß sei (Rechtssache 24/68, Slg. 1969, 202). Ein Gleiches gilt sicher für die Förderung der Strukturmaßnahmen der französischen Textilindustrie und ihr Verhältnis zu ausländischen Produzenten, deren Produkte mit Abgaben zur Finanzierung der Maßnahmen belegt werden. Nicht zuletzt auch aus diesem Grunde erscheint es ausgeschlossen, die Belastung ausländischer Erzeugnisse zu rechtfertigen.Endlich ist auch mit den klägerischen Argumenten nicht viel anzufangen, bei alleiniger Belastung französischer Unternehmen würden diese diskriminiert, und es seien wirtschaftlich wenig gerechtfertigte Ergebnisse zu befürchten. — Von einer Diskriminierung französischer Unternehmen kann man sicher schon deshalb nicht sprechen, weil sie sich in einer eindeutig begünstigten Situation befinden, weil sie in erster Linie die Nutznießer der mit den Abgaben finanzierten Maßnahmen sind. — Zur Befürchtung wirtschaftlich wenig befriedigender Ergebnisse aber ist zu sagen, daß ein derart vages Argument sicher nichts gegen die Erfordernisse auszurichten vermag, die sich für den vorliegenden Fall aus den Beihilfebestimmungen des Vertrages mit Klarheit ableiten lassen. Abgesehen davon hat die zugrunde liegende Erwägung doch wohl recht theoretischen Charakter, die Erwägung nämlich, die Verwirklichung des von der Kommission gewünschten Systems könnte die Beihilferegelung ihrer Basis berauben, weil dann nur noch für den Export produziert würde (für den eine Abgabe nicht fällig sei).Somit sind auch die Hilfsargumente der Klägerin nicht imstande, ihren Annullierungsantrag zu begründen.

Die Zusammenfassung meiner Überlegungen zum vorliegenden Sachverhalt kann nach alledem recht kurz sein. Meine Schlußanträge lauten dahin, daß die eingereichte Klage zwar zulässig ist, durch keines der vorgebrachten Argumente aber zum Erfolg geführt werden kann. Sie ist demnach zurückzuweisen mit der weiteren Konsequenz, daß die Klägerin die Verfahrenskosten zu tragen hat.