EuGH — 41/69

Die N.V. Nederlandse Combinatie voor Chemische Industrie in Amsterdam (im folgenden Nedchem genannt), deren Rechtsnachfolgerin die Klägerin ist, schloß im Jahre 1958 gemeinsam mit fünf anderen, später durch sie vertretenen niederländischen Unternehmen mit den Firmen Boehringer & Söhne, Mannheim, und Vereinigte Chininfabriken Zimmer & Co. GmbH, Mannheim, (beide zusammen im folgenden „Boehringer“ genannt) sowie Buchler & Co., Braunschweig, einen Vertrag, worin diese Unternehmen einander ihre Heimatmärkte reservierten und die Festsetzung der Preise und Kontingente für die Ausfuhr von Chinin und Chinidin in die anderen Länder vorsahen. Die Firma Buchler schied am 28. Februar 1959 aus diesem Vertrag aus. Im Juli 1959 änderten Boehringer und Nedchem auf Intervention des Bundeskartellamts, bei dem der Vertrag angemeldet worden war, diesen dahin ab, daß sie Lieferungen nach den Mitgliedstaaten der EWG von ihm ausnahmen.

Im Jahre 1960 wurde zwischen Nedchem und den beiden anderen vorgenannten Unternehmen ein neues Kartell begründet, das wenig später auf französische und englische Unternehmen ausgedehnt wurde. Grundlage dieses Karteis war zunächst ein Vertrag über den Handel mit Drittstaaten (im folgenden „Exportkartellvertrag“ genannt), der unter anderem die Festsetzung der Preise und Rabatte für die Ausfuhr von Chinin und Chinidin im gegenseitigen Einvernehmen und die durch einen Mengenausgleich im Falle von Überschreitungen oder Unterschreitungen abgesicherte Zuteilung von Ausfuhrquoten vorsah. Außerdem dehnten zwei Gentlemen's Agreements zwischen denselben Vertragsparteien die genannten Bestimmungen auf alle Verkäufe innerhalb des Gemeinsamen Marktes aus. Diese Absprachen stellten auch den Grundsatz des Schutzes der Heimatmärkte zugunsten eines jeden Herstellers auf und verpflichteten die französischen Kartellmitglieder, kein synthetisches Chinidin herzustellen.

Nach Artikel 9 Absatz 3 der Verordnung Nr. 17 „bleiben die Behörden der Mitgliedstaaten zuständig, Artikel 85 Absatz 1 … anzuwenden“, jedoch nur, „solange die Kommission kein Verfahren nach Artikel 2, 3 oder 6 [der Verordnung] eingeleitet hat“. Somit können die staatlichen Behörden nur vorläufig einschreiten; das Recht der Kommission, die ihr im Rahmen des Gemeinsamen Marktes zustehenden Befugnisse voll auszuüben, wird hierdurch nicht beeinträchtigt. Zudem sind jedenfalls die Gentlemen's Agreements, die das Verhalten der Kartellmitglieder im Gemeinsamen Markt regelten, nicht in der erwähnten Weise angemeldet worden.

Die Vorschriften, aus denen sich die Befugnis der Kommission zur Verhängung von Geldbußen bei Zuwiderhandlungen gegen die Wettbewerbsvorschriften ergibt, sehen indessen keine Verjährung vor. Um ihren Zweck zu erfüllen, die Rechtssicherheit zu gewährleisten, müssen Verjährungsfristen im voraus festgelegt werden. Es ist Sache des Gemeinschaftsgesetzgebers, ihre Dauer und die Einzelheiten ihrer Anwendung zu regeln.

Die Klägerin macht geltend, die Kommission habe in ihrer unter dem 30. Mai 1968 zugestellten Mitteilung der Beschwerdepunkte die gegen die Klägerin erhobenen Vorwürfe und die verwendeten Beweismittel unzureichend angegeben. Durch diese Unterlassung habe die Kommission die Kontrolle des Gerichtshofes über die Rechtmäßigkeit der angefochtenen Entscheidung behindert.

Artikel 19 Absatz 1 der Verordnung Nr. 17 verpflichtet die Kommission, den Beteiligten vor Erlaß einer Bußgeldentscheidung Gelegenheit zu geben, sich zu den ihnen gegenüber in Betracht gezogenen Beschwerdepunkten zu äußern. Artikel 4 der Verordnung Nr. 99 bestimmt, daß die Kommission in ihren Entscheidungen nur die Beschwerdepunkte in Betracht zieht, zu denen die Unternehmen und Unternehmensvereinigungen, gegen die sich die Entscheidung richtet, Gelegenheit zur Äußerung gehabt haben. Die Mitteilung der Beschwerdepunkte wird diesem Erfordernis gerecht, wenn sie, sei es auch nur in gedrängter Form, die wesentlichen Tatsachen klar angibt, auf die sich die Kommission stützt. Der diesem Organ durch Artikel 19 auferlegten Verpflichtung ist Genüge getan, wenn die Kommission die zur Verteidigung notwendigen Angaben im Laufe des Verwaltungsverfahrens macht.

Im vorliegenden Fall hat die Kommission die wesentlichen Tatsachen, auf die sie die Beschwerdepunkte gestützt hat, klar dargelegt, indem sie ausdrücklich auf in den Protokollen einiger Sitzungen der beteiligten Unternehmen enthaltene Erklärungen und auf den Schriftwechsel dieser Unternehmen über den Schutz der Heimatmärkte von Oktober/November 1963 Bezug genommen hat. Sie hat ferner aufgrund ihrer Nachprüfungen festgestellt, die Beteiligten hätten im Hinblick auf einen etwaigen Mengenausgleich den Austausch von Angaben über ihre Verkäufe fortgesetzt und bis Ende 1964 eine einheitliche Preispolitik beibehalten und hat hieraus geschlossen, die Gentlemen's Agreements über die Produktions- und Verkaufstätigkeit im Gemeinsamen Markt seien auch nach 1962 noch angewandt worden.

Die Klägerin macht geltend, die Kommission habe ihren Anspruch auf rechtliches Gehör verletzt, indem sie ihr im Verwaltungsverfahren die Einsicht in die wesentlichen Unterlagen verweigert habe, auf denen die angefochtene Entscheidung beruhe. Die Beklagte entgegnet, sie habe der Klägerin Gelegenheit gegeben, die für die Beurteilung der Beschwerdepunkte bedeutsamen Unterlagen einzusehen.

In der Mitteilung der Beschwerdepunkte wird der Klägerin zur Last gelegt, sie habe bis 1966 insbesondere für ihre Verkäufe in Italien, Belgien und Luxemburg zusammen mit anderen Chininherstellern eine gemeinsame Preispolitik betrieben. Der Mitteilung zufolge ergibt sich dieses abgestimmte Verhalten namentlich aus der Einheitlichkeit der von den Unternehmen für ihre Verkäufe in den genannten Ländern angewandten Preise. Für diese Behauptung stützt sich die Mitteilung der Beschwerdepunkte (Nr. 11 letzter Absatz) auf die Ergebnisse der von Beamten der Kommission in diesen Ländern durchgeführten Nachprüfungen. Die Klägerin hat im Verwaltungsverfahren die Kommission aufgefordert, ihr diese Ergebnisse bekanntzugeben. Die Kommission hat diesen Antrag abgelehnt und sich auf die Notwendigkeit berufen, die Geschäftsgeheimnisse der anderen Unternehmen zu wahren.

Die Kommission hat jedoch selbst vorgetragen, diese Unternehmen hätten sich wechselseitig regelmäßig die in den fraglichen Staaten verkauften Mengen mitgeteilt. Im übrigen hätte die Kommission im Zweifelsfall die anderen beteiligten Unternehmen auffordern können, zu dem Verlangen der Klägerin Stellung zu nehmen, ihr Einsicht in die jene betreffenden Unterlagen zu gewähren. Es ist nicht ersichtlich, daß die Kommission dies getan habe.

Die Klägerin hat jedoch im gesamten Verwaltungsverfahren nicht bestritten, bis Ende Oktober 1964 eine mit anderen abgestimmte Preispolitik betrieben zu haben. Die Nichtmitteilung von Unterlagen konnte daher wohl nur hinsichtlich der Zeit von November 1964 bis Januar 1965 die Verteidigungsmöglichkeiten der Klägerin im Verwaltungsverfahren einschränken.

Die Klägerin, der für die Einreichung ihrer Stellungnahme zu dem ihr von der Kommission vorgelegten Protokollentwurf drei Wochen zur Verfügung standen, hat im Verwaltungsverfahren von ihrem Recht, Änderungen vorzuschlagen, keinen Gebrauch gemacht und auch keine Fristverlängerung beantragt. Sie kann daher der Kommission jetzt nicht vorwerfen, ihr eine zu kurze Frist gesetzt und sich vor Erlaß der angefochtenen Entscheidung nicht ihrer Zustimmung zu dem Protokoll versichert zu haben.

Nach Artikel 3 der Verordnung Nr. 1 des Rates sind Schriftstücke, die ein Organ der Gemeinschaft an eine der Hoheitsgewalt eines Mitgliestaats unterstehende Person richtet, in der Sprache dieses Staates abzufassen. Darin, daß keine niederländische Fassung des Protokollentwurfs mitgeteilt wurde, liegt ein Mangel der Errichtung dieses Dokuments, der dessen Ordnungsmäßigkeit beeinträchtigen könnte. Das Vorbringen der Klägerin läßt jedoch erkennen, daß diese in der Lage war, vom Inhalt des Protokolls ausreichend Kenntnis zu nehmen. Die Klägerin hat nicht behauptet, daß das Protokoll wegen des gerügten Mangels mit Bezug auf sie wesentliche Unrichtigkeiten oder Auslassungen aufweise. Es kann daher davon ausgegangen werden, daß die festgestellte Unregelmäßigkeit im vorliegenden Fall keine nachteiligen Auswirkungen gehabt hat, durch die das Verwaltungsverfahren fehlerhaft geworden wäre.

Die Klägerin rügt, die Kommission habe einen allgemeinen Rechtsgrundsatz nicht beachtet, der sie verpflichte, die Betroffenen am Verwaltungsverfahren eng zu beteiligen, damit gemeinsam etwaige Ungenauigkeiten berichtigt und unzulängliche Argumente ergänzt werden könnten. Diese mangelhafte Zusammenarbeit der Kommission ergebe sich insbesondere daraus, daß in der angefochtenen Entscheidung offensichtliche Unrichtigkeiten bestehen geblieben seien, weil die Ausführungen der Klägerin in ihrer Stellungnahme zur Mitteilung der Beschwerdepunkte nicht berücksichtigt worden seien.

Die Verteidigungsrechte sind gewahrt, wenn alle betroffenen Personen die Möglichkeit hatten, schriftlich und mündlich zu den ihnen gegenüber von der Kommission berücksichtigten Beschwerdepunkten Stellung zu nehmen. Unstreitig hat die Klägerin im Verwaltungsverfahren diese Möglichkeit gehabt.

Artikel 87 stellt dem Rat die Aufgabe, „alle zweckdienlichen Verordnungen oder Richtlinien zur Verwirklichung der in den Artikeln 85 und 86 niedergelegten Grundsätze“ zu erlassen. Hieraus kann nicht abgeleitet werden, daß es dem Rat untersagt wäre, die Kommission zu ermächtigen, im Verordnungsweg die zur Durchführung der vom Rat im Rahmen seiner Aufgabe erlassenen Vorschriften notwendigen Maßnahmen zu treffen. Artikel 155 des Vertrages, der zu diesem Zweck die Übertragung von Befugnissen durch den Rat auf die Kommission vorsieht, beschränkt diese Ermächtigung nicht auf Befugnisse unterhalb der Verordnungsebene.

In Artikel 19 der Verordnung Nr. 17 hat der Rat das Recht der an einem Verfahren nach dieser Verordnung beteiligten Unternehmen auf Anhörung durch die Kommission geregelt. In Artikel 24 dieser Verordnung hat er die Kommission ermächtigt, Ausführungsbestimmungen über diese Anhörungen zu erlassen. Da die Anhörung der Beteiligten durch die Kommission im Grundsatz vom Rat vorgeschrieben worden ist, stellen die Vorschriften über das hierbei einzuhaltende Verfahren, so wichtig sie auch sein mögen, Durchführungsmaßnahmen im Sinne des erwähnten Artikels 155 dar. Der Rat konnte daher dem zur Durchführung dieses Verfahrens zuständigen Organ die Aufgabe übertragen, die Einzelheiten des Verfahrens zu regeln. Daher ist die von der Klägerin gegenüber Artikel 24 der Verordnung Nr. 17 erhobene Einrede der Rechtswidrigkeit unbegründet.

Die Klägerin bringt unter dem Gesichtspunkt der Verletzung wesentlicher Formvorschriften eine Reihe die Begründung der angefochtenen Entscheidung betreffende Rügen vor. Sie rügt zunächst, die Entscheidung schweige zu wesentlichen Teilen der schriftlichen Erwiderung der Klägerin auf die Mitteilung der Beschwerdepunkte, die namentlich die Besonderheiten des Marktes der pharmazeutischen Erzeugnisse sowie die Gegenstandslosigkeit des Gebietsschutzes betroffen hätten. Diese Auslassungen verhinderten jede Kontrolle der Befugnis der Kommission, nach Artikel 85 des Vertrages wegen einer potentiellen Behinderung des Handels zwischen den Mitgliedstaaten einzuschreiten.

Nach Artikel 190 des Vertrages hat die Kommission ihre Entscheidungen mit Gründen zu versehen und alle Tatsachen, von denen die Rechtmäßigkeit der Maßnahme abhängt, sowie die Erwägungen anzuführen, die sie zum Erlaß der Entscheidung veranlaßt haben. Es ist jedoch nicht erforderlich, daß die Kommission auf alle von den einzelnen Beteiligten im Verwaltungsverfahren gemachten Sach- und Rechtsausführungen eingeht. Was insbesondere die Entscheidungen anbelangt, durch die Geldbußen verhängt werden, so ist die Begründung als ausreichend anzusehen, sofern sie klar und folgerichtig die tatsächlichen und rechtlichen Erwägungen erkennen läßt, auf denen die Verurteilung der Beteiligten beruht, so daß für diese und für den Gerichtshof der wesentliche Gedankengang der Kommission ersichtlich ist.

Aus der Entscheidung geht hervor, daß die Kommission der Lage auf dem Markt für pharmazeutische Erzeugnisse für die Feststellung einer Verletzung der Wettbewerbsregeln des Vertrages keine entscheidende Bedeutung beigemessen hat. Daher hat die Kommission keine Verletzung wesentlicher Formvorschriften begangen, indem sie in den Gründen ihrer Entscheidung Gesichtspunkte außer acht gelassen hat, die sie — zu Recht oder zu Unrecht — für die Sache als unerheblich ansah. Hinsichtlich des Gebietsschutzes legt die Entscheidung klar und folgerichtig die Sach- und Rechtsgründe dar, aus denen die Kommission der Klägerin vorgeworfen hat, zusammen, mit anderen Unternehmen eine Aufteilung der Märkte innerhalb der Gemeinschaft vorgenommen zu haben.

Zu dem Vorwurf der unzureichenden Begründung der in Nr. 24 Absätze 2 und 3 der Entscheidung enthaltenen Feststellungen ist zu bemerken, daß diese Rüge die Beweise für die der Entscheidung zugrunde liegenden Behauptungen betrifft und daher bei den materiellen Rügen zu prüfen ist. Die in der Entscheidung der Kommission enthaltenen Angaben reichen aus, um den Gedankengang der Kommission verständlich zu machen und die Nachprüfung durch den Gerichtshof zu ermöglichen.

Die Entscheidung braucht nicht notwendig ein Abbild der Mitteilung der Beschwerdepunkte zu sein. Die Kommission muß die Ergebnisse des Verwaltungsverfahrens berücksichtigen, sei es um bestimmte Beschwerdepunkte fallen zu lassen, die sich als nicht ausreichend begründet erwiesen haben, sei es um ihre Argumente, auf die sie die aufrechterhaltenen Beschwerdepunkte stützt, in tatsächlicher oder rechtlicher Hinsicht neu zu ordnen oder zu ergänzen. Diese letztere Möglichkeit steht zu der Garantie der Verteidigungsrechte, die der genannte Artikel 4 enthält, nicht im Widerspruch. Dieser Vorschrift ist Genüge getan, wenn die Entscheidung den Betroffenen keine anderen Zuwiderhandlungen zur Last legt als die in der Mitteilung der Beschwerdepunkte genannten und nur Tatsachen berücksichtigt, zu denen die Betroffenen sich äußern konnten. Der Vergleich der der Klägerin unter dem 30. Juli 1968 zugestellten Mitteilung der Beschwerdepunkte mit dem Wortlaut der angefochtenen Entscheidung ergibt insoweit keine Beanstandungen.

Die Klägerin wirft der Kommission vor, sie habe gegen die Grundsätze verstoßen, auf denen Artikel 21 der Verordnung Nr. 17 beruhe, indem sie die angefochtene Entscheidung der Presse mitgeteilt und in vollem Wortlaut im Amtsblatt veröffentlicht habe, obwohl diese Entscheidung nicht zu denen gehöre, deren Veröffentlichung dieser Artikel vorsieht. Hierdurch habe die Beklagte die öffentliche Meinung in einer für den Ruf der Klägerin und ihre Stellung an der Börse nachteiligen Weise beeinflußt.

Artikel 21 der Verordnung Nr. 17, der die Veröffentlichung bestimmter Entscheidungen vorsieht, erfaßt nicht die in Anwendung von Artikel 15 der Verordnung ergehenden Entscheidungen. Die Kommission war also zwar nicht zur Veröffentlichung der angefochtenen Entscheidung verpflichtet; sie war aber durch Wortlaut und Sinn des Artikels 21 auch nicht an der Veröffentlichung gehindert, solange diese keine Verbreitung von Geschäftsgeheimnissen der Unternehmen bedeutete. Die Mitteilung an die Presse durch die Dienststellen der Kommission änderte weder Sinn noch Inhalt der Entscheidung. Die der Entscheidung hierdurch gegebene Publizität kann sogar dazu beitragen, die Einhaltung der Wettbewerbsregeln des Vertrages zu gewährleisten.

Die Klägerin rügt, daß die Kommission den für den Handel mit Drittländern geltenden Exportkartell vertrag und die Gentlemen's Agreements über das Verhalten der Kartellmitglieder auf dem Gemeinsamen Markt im Hinblick auf Artikel 85 als untrennbare Einheit angesehen hat. Zum Unterschied vom Exportkartellvertrag seien die Gentlemen's Agreements keine Vereinbarungen im Sinne von Artikel 85 Absatz 1 gewesen und hätten jedenfalls bereits Ende Oktober 1962 endgültig zu bestehen aufgehört. Das Verhalten der Parteien des Exportkartellvertrages lasse nicht den Schluß zu, daß sie die ursprünglich in den Gentlemen's Agreements vorgesehenen Wettbewerbsbeschränkungen weiter angewendet hätten. Die gegenteiligen Folgerungen, zu denen die angefochtene Entscheidung gelangt, seien fehlerhaft, da sie auf unrichtigen Feststellungen beruhten.

Die Gentlemen's Agreements, deren Fortbestehen bis Ende Oktober 1962 114 die Klägerin einräumt, bezweckten die Einschränkung des Wettbewerbs im Gemeinsamen Markt. Die Parteien des Exportkartellvertrags hatten sich untereinander bereit erklärt, sich entsprechend den Gentlemen's Agreements zu verhalten, sie räumen auch ein, sich bis Ende Oktober 1962 so verhalten zu haben. Die Gentlemen's Agreements brachten also den gemeinsamen Willen der Kartellmitglieder hinsichtlich ihres Verhaltens auf dem Gemeinsamen Markt getreu zum Ausdruck. Außerdem enthielten sie eine Klausel, wonach eine Verletzung der Gentlemen's Agreements ipso facto eine Verletzung des Exportkartellvertrags darstellen sollte. Unter diesen Umständen ist diese Verknüpfung bei der Anwendung des Verbotstatbestands von Artikel 85 Absatz 1 auf die Gentlemen's Agreements zu berücksichtigen.

Die Beklagte stützt ihre Auffassung, daß die Gentlemen's Agreements bis 116 Februar 1965 fortgesetzt worden seien, auf Urkunden und Erklärungen der Kartellmitglieder, deren wenig klarer und sogar widersprüchlicher Inhalt indessen keine Entscheidung darüber zuläßt, ob die Unternehmen in ihrer Sitzung vom 29. Oktober 1962 die Gentlemen's Agreements beendigen wollten. Daher ist das Verhalten der Unternehmen im Gemeinsamen Markt nach dem 29. Oktober 1962 unter den vier Gesichtspunkten der Aufteilung der Heimatmärkte, der Festsetzung gemeinsamer Preise, der Zuteilung von Absatzquoten und des Verbots der Herstellung synthetischen Chinidins zu untersuchen.

Die Gentlemen's Agreements gewährleisteten den Herstellern aus den einzelnen Mitgliedstaaten den Schutz ihrer Heimatmärkte. Wenn nach Oktober 1962 ausländische Hersteller einen dieser Märkte in einigem Umfang belieferten, was bei den Chinin- und Chinidinverkäufen in Frankreich der Fall war, paßten sie sich im wesentlichen den über den Preisen für Ausfuhren in Drittländer liegenden dortigen Inlandspreisen an. Offenbar änderte sich auch das unbedeutende Handelsvolumen zwischen den anderen unter die Heimatschutzklausel fallenden Mitgliedstaaten nicht, obwohl sich die Preise von einem dieser Staaten zum andern stark unterschieden. Die zwischen den internen Rechtsvorschriften dieser Staaten bestehenden Abweichungen vermögen weder diese Preisunterschiede noch das praktische Nichtvorhandensein eines Warenaustauschs zu erklären.

Der Briefwechsel zwischen den Parteien des Exportkartellvertrags von Oktober/November 1963 über den Schutz der Heimatmärkte bestätigte nur ihren Willen, diese Sachlage unverändert zu lassen. Nedchem bekräftigte diesen Willen in der Sitzung der beteiligten Unternehmen vom 14. März 1964 in Brüssel erneut.

Trotz der in der angefochtenen Entscheidung festgestellten Rohstoffverknappung und Steigerung der Nachfrage nach den streitigen Erzeugnissen zeigte sich erst 1964, nach der Einstellung der von der amerikanischen Verwaltung herrührenden Lieferungen der Firma Nedchem, erneut die Gefahr einer Mangellage. Im übrigen ist eine solche Lage nicht geeignet, ein Kartell zu rechtfertigen, das die Einschränkung des Wettbewerbs im Gemeinsamen Markt bezweckt und den Handel zwischen den Mitgliedstaaten unmittelbar beeinträchtigt. Die Aufteilung der Heimatmärkte bezweckte eine Einschränkung des Wettbewerbs und des Handels im Gemeinsamen Markt. Wenn dieses Kartell im Vergleich zu normalen Zeiten möglicherweise praktisch geringere Wirkungen auf den Wettbewerb und den internationalen Handel ausübte, nachdem der drohende Rohstoffmangel erkennbar wurde, so ändert dies nichts daran, daß die Kartellmitglieder ihr Verhalten nicht beendet haben. Im übrigen hat die Klägerin nichts Erhebliches dafür vorgebracht, daß sie vor Ablauf des Exportkartellvertrags aufgehört habe, sich kartellgemäß zu verhalten.

Hinsichtlich der gemeinsamen Festsetzung der Verkaufspreise für die nicht aufgeteilten Märkte, nämlich die Belgisch-Luxemburgische Wirtschaftsunion und Italien, sahen die Gentlemen's Agreements vor, daß die nach dem Exportkartellvertrag im gemeinsamen Einvernehmen für die Ausfuhr nach Drittländern aufgestellten Preislisten angewandt werden sollten. Die gemeinsame Festsetzung der Verkaufspreise durch die Hersteller fast des gesamten im Gemeinsamen Markt abgesetzten Chinins und Chinidins ist geeignet, den Handel zwischen den Mitgliedstaaten zu beeinträchtigen, und beschränkt den Wettbewerb im Gemeinsamen Markt erheblich. Wenn die Parteien des Exportkartellvertrags, wie die Beklagte behauptet, bis Februar 1965 die Anwendung ihrer Ausfuhrpreislisten für ihre Lieferungen in die vorgenannten Mitgliedstaaten fortgesetzt hätten, so wäre daraus zu schließen, daß sie sich weiter entsprechend den Bestimmungen der Gentlemen's Agreements über die gemeinsame Festsetzung der Verkaufspreise verhalten haben.

Für die Zeit von November 1962 bis April 1964 erweisen die von der Beklagten mitgeteilten Zahlen im wesentlichen ständig eine Übereinstimmung der im Rahmen des Exportkartells festgesetzten Ausfuhrpreise mit den Preisen, welche die Beteiligten einschließlich der Klägerin auf ihre Verkäufe in den nicht geschützten nationalen Märkten der Gemeinschaft anwandten. Wenn diese Preise von den Ausfuhrpreislisten abweichen, so ist das auf Rabatte oder Zuschläge zurückzuführen, die im allgemeinen den nach den Gentlemen's Agreements vereinbarten entsprechen. Die Klägerin hat keinerlei Beweise beigebracht, die diese Beweisführung zu entkräften vermöchten. Außerdem ist die am 12. März 1964 aufgrund des Exportkartellvertrags — nachdem Nedchems Widerstand dank dem Vertrag überwunden werden konnte — gemeinsam beschlossene Preiserhöhung um 15 % auch auf Lieferungen nach Italien, Belgien und Luxemburg einheitlich angewandt worden, obwohl Nedchem lieber weiterhin niedrigere Preise angewandt hätte.

Das Preisverhalten der Kartellmitglieder von Mai 1964 an ist erst aufgrund der vom Gerichtshof in der mündlichen Verhandlung an die Beklagte gerichteten Fragen gründlich erörtert worden. Aus den dabei von den Parteien gemachten Angaben geht hervor, daß ein Kartellmitglied im Laufe des Jahres 1964, namentlich vom Mai an, in einer wachsenden Zahl von Fällen Preise angewandt hat, die von den Ausfuhrpreislisten abwichen. Die Beklagte vermochte nicht überzeugend darzulegen, wie dies mit der Weitergeltung der fraglichen Absprache zu vereinbaren sei. Die Unterlassung der Mitteilung der Ergebnisse der in Italien und Belgien durchgeführten Nachprüfungen an die Beteiligten hat verhindert, daß die Frage im Verwaltungsverfahren erörtert und geklärt werden honnte, und hat damit möglicherweise dazu beigetragen, Vorgänge ungeklärt zu lassen, die hätten aufgeklärt werden müssen.

Unter diesen Umständen ist nicht hinlänglich dargetan, daß die Klägerin im Einvernehmen mit den anderen Herstellern nach Mai 1964 einheitliche Preise auf ihre Verkäufe in der Belgisch-Luxemburgischen Wirtschaftsunion und in Italien angewandt habe. Die Zeit von Mai 1964 bis Februar 1965 scheidet daher für die. Annahme einer Zuwiderhandlung aus.

Es ist nicht klar ersichtlich, daß die von der Beklagten zur Stützung ihrer gegenteiligen Behauptung vorgelegten Verkaufsmitteilungen der Beteiligten auch die Lieferungen im Gemeinsamen Markt betreffen. Diese Urkunden beziehen sich vielmehr im allgemeinen ausdrücklich auf „Exportverkäufe“, mit welchem Ausdruck die Kartellmitglieder gewöhnlich die Verkäufe in Drittländer bezeichneten. Außerdem ist einem Briefwechsel zwischen zwei Kartellmitgliedern vom Januar 1964 zu entnehmen, daß sogar die Mitteilung der diese Exportverkäufe betreffenden Zahlen nicht mehr regelmäßig erfolgte. Die Beklagte selbst räumt in der Begründung der angefochtenen Entscheidung ein, daß die zur Sicherung der Quoten bestimmte Ausgleichsregelung wegen der Verknappung der Rohstoffe und der Zunahme der Nachfrage, als deren Folge das Interesse der Kartellmitglieder an Ausgleichslieferungen untereinander entfallen sei, in den Jahren 1963/64 nicht mehr angewandt worden ist.

Diese Aufstellung, die im übrigen die Chinidinverkäufe nicht berücksichtigt, läßt jedoch erkennen, daß bei jedem der drei Unternehmen nicht unbeträchtliche Abweichungen von seiner Quote bestehen, selbst wenn vom Durchschnitt ausgegangen wird. Im übrigen erfassen die Zahlenangaben der Kommission global die gesamten Chininverkäufe der Beteiligten und lassen daher nicht ersehen, wie sich das Verhalten der Beteiligten im Gemeinsamen Markt entwickelt hat. Da hinreichende Beweise für die Fortsetzung der Quotenregelung für die Verkäufe im Gemeinsamen Markt nach Oktober 1962 fehlen, sind die gegenüber diesem Teil der angefochtenen Entscheidung vorgebrachten Rügen der Klägerin begründet.

Die Gentlemen's Agreements untersagten der französischen Unternehmensgruppe, synthetisches Chinidin herzustellen. Bei der Schwere der einigen Unternehmen aus einem Mitgliedstaat zugunsten von Unternehmen aus anderen Mitgliedstaaten auferlegten Beschränkungen und bei der Bedeutung dieser Unternehmen auf dem betroffenen Markt bezweckten diese Verbote offensichtlich eine Einschränkung des Wettbewerbs innerhalb des Gemeinsamen Marktes und waren geeignet, den Handel zwischen den Mitgliedstaaten zu beeinträchtigen. Wenn die Klägerin geltend macht, die französischen Unternehmen seien zur Zeit des Abschlusses dieser Vereinbarung nicht in der Lage gewesen, synthetisches Chinidin herzustellen, so wird dadurch eine solche Einschränkung, die ihnen jede Möglichkeit nahm, diese Tätigkeit aufzunehmen, nicht zulässig.

Das Einverständnis der französischen Unternehmen mit dieser Beschränkung ihrer Handlungsfreiheit läßt sich durch das Interesse erklären, das sie — wegen der besonders hohen Preise, die sie in Frankreich für ihre Erzeugnisse anwandten — an der Erhaltung des Gebietsschutzes hatten, den sie auf ihrem Heimatmarkt genossen. Berücksichtigt man diesen Zusammenhang zwischen beiden Wettbewerbsbeschränkungen, so erscheint der Schluß gerechtfertigt, daß das Herstellungsverbot so lange bestanden hat wie der Gebietsschutz. Zwar hat Boehringer im März 1964 dem im Kartell verbliebenen englischen Mitglied, dem das Gentlemen's Agreement die gleichen Verpflichtungen auferlegte wie den französischen Unternehmen, eine Lizenz für die Herstellung von Chinidin erteilt; dies ändert aber nichts an den über die Beziehungen zwischen den französischen Unternehmen und den deutschen und niederländischen Kartellmitgliedern getroffenen Feststellungen. Der Schutz der Heimatmärkte mag wegen der in der angefochtenen Entscheidung (Nr. 29 letzter Absatz) festgestellten Verknappung der Rohstoffe gegen Ende seines Bestehens möglicherweise keine bedeutenden Auswirkungen auf den Wettbewerb und Handel zwischen den Mitgliedstaaten mehr gehabt haben; diese Absprache hat aber doch bis Februar 1965 fortbestanden. Da Anhaltspunkte für das Gegenteil fehlen, ist im Hinblick auf den erwähnten Zusammenhang zwischen den beiden Seiten des Kartells davon auszugehen, daß die die Produktionsfreiheit der französischen Unternehmen einschränkende Absprache die gleiche Dauer hatte.

Nach alledem hat die Klägerin mit anderen Chinin- und Chinidinherstellern an einem durch Artikel 85 EWG-Vertrag verbotenen Kartell teilgenommen. Dieses Kartell hat in den meisten Hinsichten auch nach der Sitzung vom 29. Oktober 1962 fortbestanden. Ernsthafte Zweifel an der Fortsetzung des Kartells nach 1962 bestehen nur hinsichtlich der Anwendung von Absatzquoten. Daß die Unternehmen das Quotensystem möglicherweise nicht mehr anwandten, verbesserte aber die Wettbewerbsdedingungen anscheinend nicht spürbar, da die Unternehmen weiterhin gemeinsam festgesetzte Preise und einheitlich für ihre Lieferungen innerhalb des Gemeinsamen Marktes gemeinsame Preiserhöhungen anwandten, die sie im März und Oktober 1964 im Rahmen des Exportkartellvertrags vorgenommen hatten, und da sie auch den Schutz der jeweiligen Heimatmärkte und für die französischen Unternehmen das Verbot der Herstellung synthetischen Chinidins bestehen ließen. Die Anwendung einheitlicher Preise für die Lieferungen nach Italien, Belgien und Luxemburg konnte allerdings nur bis April 1964 festgestellt werden.

Selbst wenn einzuräumen sein sollte, daß der Exportkartellvertrag 169 unabhänigg von der für den Gemeinsamen Markt getroffenen Absprache hätte funktionieren können, ist endlich doch festzustellen, daß die Kartellmitglieder tatsächlich großen Wert darauf legten, beide Absprachen zusammen anzuwenden. Obwohl der Exportkartellvertrag von Oktober 1963 an für „ruhend“ erklärt wurde, geht aus den von den Beteiligten in ihren späteren Sitzungen abgegebenen Erklärungen sowie aus ihrem gesamten späteren Verhalten eindeutig hervor, daß sie noch ein Interesse an der Erhaltung dieses Vertrages hatten, insbesondere im Hinblick auf seine eventuelle Verwendung im Gemeinsamen Markt.

Die Klägerin beanstandet, daß die Kommission ihr wegen einer bereits beendeten Zuwiderhandlung eine Geldbuße auferlegt hat. Die in Artikel 15 Absatz 2 der Verordnung Nr. 17 vorgesehenen Geldbußen hätten den Charakter von Zwangsgeldern, nicht von Strafsanktionen.

Die in Artikel 15 der Verordnung Nr. 17 vorgesehenen Sanktionen sind keine Zwangsgelder. Ihr Zweck besteht ebensosehr darin, unerlaubte Handlungsweisen zu ahnden, wie darin, ihrer Wiederholung vorzubeugen. Dieses Ziel wäre nicht hinlänglich zu erreichen, wenn Sanktionen nur für noch fortdauernde Zuwiderhandlungen verhängt werden dürften. Daher wird die Befugnis der Kommission zur Verhängung von Sanktionen keineswegs dadurch berührt, daß das die Zuwiderhandlung begründende Verhalten und die Möglichkeit nachteiliger Auswirkungen nicht mehr bestehen. Bei der Beurteilung der Schwere der Zuwiderhandlung für die Bemessung der Geldbuße sind insbesondere die Art der Wettbewerbsbeschränkungen, die Anzahl und die Bedeutung der beteiligten Unternehmen, der von ihnen in der Gemeinschaft jeweils kontrollierte Marktanteil sowie die Marktlage zur Zeit der Begehung der Zuwiderhandlung zu berücksichtigen.

Der Verordnungsvorschlag, zu dem das Parlament angehört wurde, ist 179 als Ganzes gesehen in seiner Substanz nicht geändert worden. Die Rechtswidrigkeitseinrede ist daher unbegründet.

Die Klägerin beantragt, der Gerichtshof möge die Gelbduße aufheben oder 181 zumindest erheblich herabsetzen, weil die ihr zur Last gelegte Zuwiderhandlung „rein formaler“ Natur sei. Sie macht außerdem geltend, zwischen der verhängten Geldbuße und der begangenen Zuwiderhandlung bestehe kein gerechtes Verhältnis, namentlich weil die Klägerin im Kartell stets für die Beibehaltung niedriger Preise eingetreten sei.

Aus den Ausführungen, die bereits zu den die Tatsachenfeststellungen der 186 streitigen Entscheidung betreffenden Rügen gemacht wurden, geht hervor, daß die Zuwiderhandlung nicht rein formaler Natur war. Die angefochtene Entscheidung führt unter Nr. 40 Absatz 3 ausdrücklich an, daß sich die Klägerin wiederholt für relativ niedrige Verkaufspreise eingesetzt hat. Die Kommission hat daher diesem Faktor bei der Bußgeldzumessung Rechnung getragen. Wegen der Berücksichtigung mildernder Umstände zugunsten der Klägerin wurde die dieser auferlegte Geldbuße im Vergleich zu den gegen die anderen Kartellmitglieder verhängten Bußen verhältnismäßig niedriger als die Quote bemessen, über welche die Klägerin im Kartell verfügte. Die der Klägerin auferlegte recht hohe Geldbuße rechtfertigt sich insbesondere dadurch, daß dieses Unternehmen für die fraglichen Erzeugnisse den größten Marktanteil besitzt, ferner mit Rüchsicht auf den beherrschenden Einfluß, den das Unternehmen auf die Schaffung und Anwendung der Vereinbarungen hatte, sowie schließlich wegen der Schwere und Vorsätzlichkeit seiner Zuwiderhandlungen.

Die Feststellungen der angefochtenen Entscheidung zu den der Klägerin 189 zuzurechnenden Zuwiderhandlungen sind im wesentlichen begründet. Daß für die Zeit von November 1962 bis Februar 1965 keine Festsetzung von Absatzquoten und für die Zeit von Mai 1964 bis Februar 1965 keine Festsetzung von Verkaufspreisen festgestellt werden kann, mindert die Schwere der sich aus dem Kartell ergebenden Wettbewerbsbeschränkung nicht spürbar und rechtfertigt nur eine geringfügige Herabsetzung der Geldbuße. Diese ist auf 200000 Rechnungseinheiten zu ermäßigen.

Nach Artikel 69 § 2 Absatz 1 der Verfahrensordnung des Gerichtshofes 191 ist die unterliegende Partei auf Antrag zur Tragung der Kosten zu verurteilen. Die Klägerin ist mit ihrem Vorbringen im wesentlichen unterlegen und daher zur Tragung der Kosten des Rechtsstreits zu verurteilen.