EuGH — 74/69

Am 11. Juli 1966 ließ die Firma Waren-Import-Gesellschaft Krohn & Co. beim Zollamt Bremen-Überseehafen 204796 kg „Rückstände aus der Tapiokastärkeherstellung — Waste — mit einem Stärkegehalt von über 40 %“ aus Thailand zum freien Verkehr abfertigen.In der Zollanmeldung beantragte die Firma Krohn die Zuweisung dieser Ware unter die Tarifnummer 23.03 des Deutschen Zolltarifs, deren Erzeugnisse nicht der Abschöpfung unterliegen.Gestützt auf die Erläuterungen zum Deutschen Zolltarif vertrat das Zollamt dagegen die Auffassung, die Ware stelle „Mehl von Manihot“ im Sinne der Tarifnummer 11.06 A des Abschöpfungstarifs dar; die Erzeugnisse dieser Position sind aufgrund der Verordnungen Nr. 19/62 und 141/67 der Abschöpfung unterworfen.Das von der Firma Krohn angerufene Finanzgericht Bremen entschied am 27. Januar 1966, daß Tapiokawaste nicht zur Tarifnummer 11.06 gehöre; das Hauptzollamt legte im Mai 1967 gegen diese Entscheidung beim Bundesfinanzhof in München Revision ein.Dieses Gericht stellte fest, die Entscheidung der Streitfrage hänge von der Auslegung des Artikels 1 Buchstabe d der Verordnung Nr. 19/62 ab, deren Anlage wörtlich die Bezeichnung „Mehl von Manihot“ unter der Tarifnummer 11.06 A aufführt, und legte durch Beschluß vom 21. Oktober 1969 dem Gerichtshof aufgrund von Artikel 177 Absätze 1 und 3 EWG-Vertrag folgende Fragen vor :„a)Ist Artikel 23 Absatz 1 der Verordnung Nr. 19 des Rates der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft über die schrittweise Errichtung einer gemeinsamen Marktorganisation für Getreide vom 4. April 1962 (Amtsblatt 1962, S. 933), wonach die Mitgliedstaaten alle Maßnahmen zur Anpassung ihrer Rechts- und Verwaltungsvorschriften treffen, damit diese Verordnung ab 1. Juli 1962 tatsächlich angewandt werden kann, dahin zu verstehen, daß die Mitgliedstaaten berechtigt und verpflichtet sind, durch nationale Vorschriften die Begriffe der der Abschöpfung unterliegenden Erzeugnisse (Artikel 1 der Verordnung) näher zu erläutern und voneinander abzugrenzen ?b)Bei Verneinung der Frage zu a :Ist Artikel 1 der Verordnung Nr. 19/62 des Rates, der Waren des Gemeinsamen Zolltarifs aufführt, dahin auszulegen, daß diese Warenbegriffe durch den nationalen Gesetzgeber ausgelegt werden können, solange es an einer gemeinschaftsrechtlichen Auslegung fehlt? c)Bei Verneinung der Frage zu b :Ist der Begriff, „Mehl von Manihot“ im Sinne des Artikels 1 Buchstabe d der Verordnung Nr. 19/62 in Verbindung mit der Anlage zu dieser Verordnung dahin auszulegen, daß ein solches Erzeugnis, ohne Rücksicht auf das Herstellungsverfahren, vorliegt, wenn es von Manihotknollen herrührt und über 40 % Stärke enthält, oder sind noch sonstige Höchst- oder Mindestgehalte anderer Bestandteile, z.B. von Rohfasern, Zucker oder Protein, für diesen Begriff maßgebend ?“

Der Vorlagebeschluß ist am 4. Dezember 1969 in das Register der Kanzlei des Gerichtshofes eingetragen worden. Die Firma Waren-Import-Gesellschaft Krohn & Co., die Regierung der Bundesrepublik Deutschland und die Kommission der Europäischen Gemeinschaften haben gemäß Artikel 20 des Protokolls über die Satzung des Gerichtshofes der EWG schriftliche Erklärungen eingereicht.Der Gerichtshof hat auf den Bericht des Berichterstatters und nach Anhörung des Generalanwalts beschlossen, von einer vorherigen Beweisaufnahme abzusehen.Die Firma Waren-Import-Gesellschaft Krohn & Co., die Regierung der Bundesrepublik Deutschland und die Kommission haben in der Sitzung vom 21. April 1970 mündliche Erklärungen abgegeben.Der Generalanwalt hat seine Schlußanträge in der Sitzung vom 12. Mai 1970 vorgetragen.

Der Bundesfinanzhof hat durch Beschluß vom 21. Oktober 1969, bei der Kanzlei des Gerichtshofes eingegangen am 4. Dezember 1969, aufgrund von Artikel 177 des Vertrages zur Gründung der EWG mehrere Fragen zur Auslegung der Verordnung Nr. 19 des Rates der EWG vom 4. April 1962 (Amtsblatt 1962, Nr. 30) vorgelegt.

Mit seiner ersten Frage bittet der Bundesfinanzhof den Gerichtshof, zu entscheiden, ob Artikel 23 Absatz 1 der Verordnung Nr. 19/62 dahin zu verstehen ist, daß die Mitgliedstaaten berechtigt und verpflichtet sind, durch nationale Vorschriften die Begriffe der der Abschöpfung unterliegenden Erzeugnisse (Artikel 1 der Verordnung) näher zu erläutern und voneinander abzugrenzen.

Nach dieser Vorschrift „[treffen] die Mitgliedstaaten … alle Maßnahmen zur Anpassung ihrer Rechts- und Verwaltungsvorschriften, damit diese Verordnung ab 30. Juli 1962 tatsächlich angewandt werden kann“.

Da die Verordnung Nr. 19/62 gemäß Artikel 189 Absatz 2 des Vertrages in allen Mitgliedstaaten unmittelbar gilt, ist es diesen unbeschadet gegenteiliger Bestimmungen verwehrt, zur Durchführung der Verordnung Maßnahmen zu ergreifen, die eine Änderung ihrer Tragweite oder eine Ergänzung ihrer Vorschriften zum Gegenstand haben. Soweit die Mitgliedstaaten Rechtsetzungsbefugnisse in Abgabetarifsachen auf die Gemeinschaft übertragen haben, um ein richtiges Funktionieren des gemeinsamen Agrarmarktes zu gewährleisten, sind sie nicht mehr befugt, in diesem Bereich autonome Bestimmungen zu erlassen.

Daher ist Artikel 23 Absatz 1 der Verordnung Nr. 19/62 in dem Sinne auszulegen, daß die Mitgliedstaaten gehalten sind, alles Erforderliche zu tun, um die Hindernisse zu beseitigen, die sich aus ihrer Gesetzgebung für die Anwendung der Verordnung vom 30. Juli 1962 an ergeben können. Er gestattet den Mitgliedstaaten somit nicht, eigene Vorschriften zu erlassen, welche die Tragweite der Verordnung selbst berühren.

Auf die erste Frage des Bundesfinanzhofes ist daher zu antworten, daß Artikel 23 Absatz 1 der Verordnung Nr. 19/62 des Rates der EWG dahin auszulegen ist, daß es den Mitgliedstaaten nicht gestattet ist, eigene Vorschriften zu erlassen, welche die Tragweite der Verordnung selbst und insbesondere der darin enthaltenen Warenbezeichnungen berühren.

Für den Fall, daß die erste Frage verneint wird, legt der Bundesfinanzhof dem Gerichtshof die Frage vor, ob Artikel 1 der Verordnung Nr. 19/62, der Waren des Gemeinsamen Zolltarifs aufführt, dahin auszulegen ist, daß diese Warenbegriffe durch den nationalen Gesetzgeber ausgelegt werden können, solange es an einer gemeinschaftsrechtlichen Auslegung fehlt.

Da Warenbezeichnungen im Sinne der Verordnungen über die Errichtung gemeinsamer Marktorganisationen dem Gemeinschaftsrecht angehören, kann ihre Auslegung nur unter Beachtung der Zuständigkeiten der Gemeinschaft geregelt werden. Gemeinsame Agrarmarktorganisationen wie diejenige, die durch die Verordnung Nr. 19/62 errichtet werden soll, können ihren Zweck nur erfüllen, wenn die Vorschriften, die zu ihrer Verwirklichung ergehen, in allen Mitgliedstaaten einheitlich angewandt werden. Die Bezeichnungen der Waren, welche diese Organisationen zum Gegenstand haben, müssen daher in allen Mitgliedstaaten die gleiche Tragweite haben. Dieses Erfordernis wäre in Frage gestellt, wenn jeder Mitgliedstaat bei Schwierigkeiten der tariflichen Einordnung einer Ware diese Tragweite selbst im Wege der Auslegung regeln könnte.

Inoffizielle Auslegungen einer Verordnung, wie sie in formlosen Verlautbarungen der Kommission zum Ausdruck kommen, können nicht als authentische Interpretation des Gemeinschaftsrechts angesehen werden. Derartige für die Anwendung bestimmter Verordnungen zweifellos zweckmäßige Verlautbarungen sind nicht verbindlich und können daher keine Gewähr dafür bieten, daß die Warenbezeichnungen, auf die sie sich beziehen, in allen Mitgliedstaaten die gleiche Tragweite haben. Die einheitliche Anwendung des Gemeinschaftsrechts wird nur durch im Rahmen des Vertrages ergangene förmliche Maßnahmen gewährleistet.

Allerdings können sich die nationalen Behörden im Falle von Schwierigkeiten bei der Einordnung einer Ware veranlaßt sehen, Durchführungsmaßnahmen zu treffen und hierbei die durch eine Warenbezeichnung entstandenen Zweifel zu klären; sie können dies jedoch nur unter Einhaltung der Vorschriften des Gemeinschaftsrechts tun und sind nicht befugt, verbindliche Auslegungsregeln zu erlassen.

Die zweite Frage des Bundesfinanzhofs ist sonach dahin zu beantworten, daß Artikel 1 der Verordnung Nr. 19/62 des Rates der EWG, der Waren des Gemeinsamen Zolltarifs aufführt, auch solange es an einer förmlichen gemeinschaftsrechtlichen Auslegung fehlt, die nationalen Behörden der Mitgliedstaaten nicht ermächtigt, für die Definition dieser Bezeichnungen verbindliche Auslegungsregeln zu erlassen.

Für den Fall der Verneinung der zweiten Frage ersucht der Bundesfinanzhof den Gerichtshof zu entscheiden, ob der Begriff „Mehl von Manihot“ im Sinne von Artikel 1 Buchstabe d der Verordnung Nr. 19/62 des Rates dahin auszulegen ist, daß ein solches Erzeugnis, ohne Rücksicht auf das Herstellungsverfahren, vorliegt, wenn es von Manihotknollen herrührt und über 40 % Stärke enthält, oder ob noch sonstige Höchstoder Mindesgehalte anderer Bestandteile, z.B. von Rohfasern, Zucker oder Protein, für diesen Begriff maßgebend sind.

Artikel 1 der Verordnung Nr. 19/62 über die schrittweise Errichtung einer gemeinsamen Marktorganisation für Getreide unterwirft die Einfuhr von Getreide und einigen anderen Erzeugnissen, zu denen die der Tarifnummer 11.06 des Gemeinsamen Zolltarifs einschließlich der wegen ihres hohen Stärkegehalts namentlich als Futtermittel eingeführten Manihotmehle gehören, einer Abschöpfungsregelung. Auf diese Erzeugnisse wird eine Wertabschöpfung von 28 % erhoben. Dagegen sind die Erzeugnisse der Tarifnummer 23.03, zu der unter anderen „Rückstände von der Stärkeherstellung“ gehören, außerhalb des Anwendungsbereichs der Verordnung Nr. 19/62 geblieben und von Zöllen und Abschöpfungen frei.

Nach Inkrafttreten der Verordnung Nr. 19/62 wurden in die Bundesrepublik Deutschland gemahlene Tapiokaknollen eingeführt, die zuvor in ihrem Ursprungsland einer Behandlung zum Entzug der Stärke unterworfen worden waren. Auch nach dieser Behandlung hatte die Ware noch einen hohen Stärkegehalt, der ihren Vertrieb als Manihotmehl zuließ. Sie wurde jedoch beim Zoll als „Rückstände von der Stärkeherstellung“ im Sinne der Tarifnummer 23.03 angemeldet, wodurch sie von der Abschöpfung befreit werden sollte, die für dieses Mehl gilt. Die vorgelegte Frage hat also für die Tapiokaerzeugnisse eine Entscheidung darüber zum Ziel, nach welchen Merkmalen die „Rückstände von der Stärkeherstellung“ aus Manihot im Sinne der Tarifnummer 23.03 von Mehl von Manihot der Tarifnummer 11.06 zu unterscheiden sind.

Bei der Auslegung einer Tarifposition im Verhältnis zu einer anderen muß im Zweifel sowohl die Funktion des Zolltarifs im Hinblick auf die Erfordernisse der Marktordnungen als auch seine reine Zollfunktion berücksichtigt werden. Die Verordnung Nr. 19/62 hat die nicht zum Getreide zu rechnenden Erzeugnisse der Position 11.06 — unter anderen Mehl von Manihot — deshalb in die Regelung der Marktordnung für Getreide einbezogen, weil diese Erzeugnisse gerade wegen ihres hohen Stärkegehalts auf dem Gemeinsamen Markt mit Getreide und insbesondere — nach ihrer Denaturierung — mit Futtermitteln in Wettbewerb stehen.

Gewiß werden auch die „Rückstände von der Stärkeherstellung“ der Tarifnummer 23.03 als Futtermittel verkauft, sie können aber wegen ihres geringeren Stärkegehalts nicht unter der gleichen Bezeichnung wie die Erzeugnisse der Tarifnummer 11.06 in den Handel gebracht werden, so daß sie nicht im gleichen Maße wie diese Waren mit der einheimischen Erzeugung in Wettbewerb stehen. Bei Tapioka hat sich indessen herausgestellt, daß das in einigen Ländern angewandte Entziehungsverfahren ein Erzeugnis zurückläßt, dessen Stärkegehalt noch mit dem des Mehls von Manihot vergleichbar ist und das nach dem Mahlen unter dieser Bezeichnung vertrieben werden kann. Dies zeigt, daß bei diesem Erzeugnis im Hinblick auf den Zweck der vorliegend vorgesehenen Abschöpfung die Abgrenzung zwischen den „Rückständen von der Stärkeherstellung“ und dem Mehl nur nach dem Stärkegehalt vorzunehmen ist.

Die Klägerin des Ausgangsverfahrens macht außerdem geltend, die Bezeichnung „Mehl“ im Sinne der Position 11.06 müsse den durch Zerreiben der getrockneten Wurzeln unter Ausschluß jeder anderen Bearbeitung gewonnenen Tapiokaerzeugnissen vorbehalten werden. Sie stützt sich hierfür darauf, daß die Überschrift des Kapitels 11 — zu dem die Tarifnummer 11.06 gehört — unter anderen die „Müllereierzeugnisse“ anführt, auf die Erläuterungen zum Brüsseler Zolltarifschema zu dieser Tarifposition sowie darauf, daß Mehle der Tarifnummer 11.06 von den in der Tarifnummer 07.06 genannten pflanzlichen Rohstoffen („Wurzeln… von Manihot… ähnliche … Knollen mit hohem Gehalt an Stärke“) herrühren müßten, was Knollen ausschließe, denen bereits Stärke entzogen worden ist.

Mit dieser Auslegung würde der Tarifnummer 11.06 ein Inhalt gegeben, den sie nicht hat. Der Gemeinsame Zolltarif stellt damit, daß er die Mehle unter die Müllereierzeugnisse einordnet, nicht auf eine bestimmte Art der Verarbeitung der pflanzlichen Erzeugnisse zu Mehl ab. Außerdem bezeichnet der in den Erläuterungen gebrauchte Ausdruck „durch Zerreiben“ das Stadium der Verarbeitung der Knollen zu Mehl, nicht eine mögliche oder in bestimmten Fällen notwendige Vorbehandlung dieser Knollen. Zudem sind die Knollen, auch nachdem ihnen vor ihrer Zerkleinerung ein geringer Teil ihres Stärkegehalts entzogen worden ist, von solcher Beschaffenheit, daß sie nach wie vor unter die Tarifnummer 07.06 fallen, die alle Wurzeln oder Knollen mit hohem Stärkegehalt umfaßt. Diese Vorbehandlung hat daher nicht zur Folge, daß das durch Zerreiben der so behandelten Wurzeln gewonnene Mehl nicht mehr unter die Tarifnummer 11.06 fällt.

Die Kommission und die Bundesregierung einerseits, die Klägerin des Ausgangsverfahrens andererseits streiten über den Prozentsatz des Stärkegehalts, der die Unterscheidung der Rückstände von den Mehlen erlaubt. Sie berufen sich auf Sachverständige, deren Schätzungen des Stärkegehalts der Rückstände, bezogen auf die Trockenmasse, zwischen 30 und 70 % schwanken. Der Kommission und der Bundesregierung zufolge verbleibt nur bei primitiven und oberflächlichen Entziehungsverfahren ein Stärkegehalt von mehr als 50 oder 60 %, während bei den modernen Entziehungsmethoden die Rückstände einen nicht über 40 % hinausgehenden Stärkegehalt aufwiesen. Die Klägerin des Ausgangsverfahrens behauptet dagegen, Rückstände mit einem Stärkegehalt von nur 40 % gäbe es nicht, und sogar nach der Behandlung in modernen Verfahren hätten die Tapiokaknollen, namentlich wegen der Besonderheiten ihrer Faserstruktur, einen Stärkegehalt von mehr als 60 %.

Wenn sich selbst mit modernen Mitteln aus Tapiokaknollen nur verhältnismäßig geringe Stärkemengen gewinnen lassen, so daß der verbleibende Rohstoff noch 60 % oder mehr an Stärke enthält, dann kann dieser Rohstoff nicht als Rückstand — das bedeutet nach den Erläuterungen zur Position 23.03: als Abfallprodukt — von der Stärkeherstellung im Sinne dieser Position angesehen werden; er bleibt dann vielmehr immer noch ein Erzeugnis, dessen hoher Stärkegehalt zu seiner Einordnung unter die Tarifnummer 07.06 (Wurzeln von Manihot) führen muß und durch dessen blosses Zerreiben ein als Mehl von Manihot in den Handel kommendes Erzeugnis entsteht.

Daher ist auf einen Stärkegehalt abzustellen, bei dem die vorbehandelten Knollen kein solches Erzeugnis mehr sein können. Um jedoch das Funktionieren des Gemeinsamen Marktes und insbesondere der landwirtschaftlichen Marktorganisationen zu gewährleisten, muß dieser Prozentsatz für die ganze Gemeinschaft einheitlich festgesetzt werden.

Im Jahre 1966, als der durch die Verordnung Nr. 97/69 des Rates vom 16. Januar 1969 (Amtsblatt L 14 vom 21. Januar 1969, S. 1) vorgesehene Ausschuß für das Schema des Gemeinsamen Zolltarifs seine Tätigkeit noch nicht aufgenommen hatte, ist eine Gruppe von Beamten der Mitgliedstaaten unter Vorsitz eines Vertreters der Kommission einhellig zu der Auffassung gelangt, daß nur solche Erzeugnisse als Rückstände von der Stärkeherstellung aus Manihot angesehen und unter die Tarifnummer 23.03 eingeordnet werden können, die nach einer Behandlung zur Entziehung der Stärke höchstens noch 40 % dieses Stoffes enthalten. Das Ergebnis dieser Beratung ist von den Dienststellen der Kommission den Ständigen Vertretern der Mitgliedstaaten, darunter auch dem Vertreter der Bundesregierung, mit Schreiben vom 13. Mai 1966 mitgeteilt worden. Der Bundesminister der Finanzen hat durch Verordnung vom 27. Juni 1966 den Grenzwert des Stärkegehalts auf 40 % festgesetzt.

Solange ausdrückliche Gemeinschaftsvorschriften fehlen, kann eine Auslegung, die als Grenzwert der Tarifnummer 23.03 für „Rückstände von der Stärkeherstellung“ aus Manihot einen Stärkegehalt von 40 % festsetzt, die Gewähr dafür bieten, daß trotz besonderer Handelsbräuche, die in den einzelnen Mitgliedstaaten bestehen, Tapiokaerzeugnisse, die ohne die Beimengung anderer Stoffe als Mehl von Manihot in den Handel gebracht werden könnten, in jedem Falle der Abschöpfung unterliegen.

Wenn dieser Grenzwert auch in der niedrigstmöglichen Höhe angesetzt sein mag, so hat er dennoch nicht zur Folge, daß der Begriff „Rückstände von der Stärkeherstellung“ seiner Substanz beraubt würde. Er führt zwar zu einer einschränkenden Auslegung des Begriffs „Rückstände von der Stärkeherstellung“ aus Manihot; diese Auslegung findet aber ihre Rechtfertigung darin, daß die Rückstände von der Stärkeherstellung aus Manihot im Gegensatz zu Rückständen von der Stärkeherstellung aus anderen Erzeugnissen eine Ware sind, die nichts mit einem Abfallprodukt gemeinsam hat, sondern in kommerzieller Hinsicht die Merkmale eines Rohstoffs aufweist, aus dem sich noch Tapiokamehl gewinnen läßt.

Der Begriff „Mehl von Manihot“ im Sinne des Artikels 1 Buchstabe d der Verordnung Nr. 19 in Verbindung mit der in der Anlage zu dieser Verordnung erwähnten Tarifnummer 11.06 des Gemeinsamen Zolltarifs ist somit dahin auszulegen, daß er alle aus Tapiokaknollen gewonnenen mehlartigen Substanzen ohne Rücksicht auf eine etwaige Vorbehandlung dieser Knollen umfaßt, sofern ihr Stärkegehalt 40 % übersteigt.

Die Auslagen der Kommission der Europäischen Gemeinschaften und der Regierung der Bundesrepublik Deutschland, die Erklärungen vor dem Gerichtshof abgegeben haben, sind nicht erstattungsfähig. Für die Parteien des Ausgangsverfahrens stellt das Verfahren vor dem Gerichtshof einen Zwischenstreit in dem vor dem Bundesfinanzhof anhängigen Rechtsstreit dar. Die Kostenentscheidung obliegt daher diesem Gericht.