EuGH — 11/70
Das erste Argument geht dahin, die Vorschriften begründeten eine Verpflichtung zur Ein- oder Ausfuhr, also eine Verpflichtung zu einem Tun, obwohl keine Vertragsvorschrift die Gemeinschaftsbehörden ermächtige, Einzelpersonen eine solche Verpflichtung aufzuerlegen.Dieses Argument wird uns nicht lange aufhalten.Zunächst ist sehr zweifelhaft, ob nicht einige Vertragsvorschriften, insbesondere diejenigen über die Landwirtschaft, die Gemeinschaftsorgane ermächtigen, den Marktbürgern unter bestimmten Umständen Verpflichtungen zu einem Tun aufzuerlegen; und wenn diese Frage beantwortet werden müßte, würde ich auf den ersten Blick eher zu ihrer Bejahung neigen.Aber in Wirklichkeit stellt sich die Frage meines Erachtens im vorliegenden Fall nicht. Die angefochtenen Bestimmungen begründen nämlich in Wahrheit keine Verpflichtung zur Ein- oder Ausfuhr.Diese Vorschriften sollen lediglich dafür sorgen, daß die Lizenz nur beantragt werden kann, um tatsächlich ein Ein- oder Ausfuhrgeschäft durchzuführen, nicht aber aus einer bloßen Laune heraus. Dadurch begründen sie aber keine Verpflichtung, sondern stellen nur eine Voraussetzung für die Ausstellung einer Urkunde auf, die für das vom Marktteilnehmer bereits beschlossene Geschäft notwendig ist.Der Ein- oder Ausführer ist nicht nur — selbstverständlich — frei, keine Ein- oder Ausfuhrlizenz zu beantragen, sondern auch, die Ein- oder Ausfuhr nicht vorzunehmen, die durchführen zu wollen er erklärt hat. Gewiß verliert er in diesem Fall seine Kaution, aber seine Handlungsfreiheit bleibt rechtlich trotzdem uneingeschränkt erhalten, wenn sie auch selbstverständlich durch diese Aussicht beeinfluß wird, was die Willensbestimmung betrifft.Die Regelung begründet also keine Verpflichtung zu einem Tun, sondern stellt nur eine Voraussetzung für eine Erlaubnis zu einem Tun auf.
Das zweite Argument, das für eine absolute Unzuständigkeit der Gemeinschaftsorgane zum Erlaß der angefochtenen Bestimmungen vorgebracht wird, verdient eine eingehendere Untersuchung.Es wird geltend gemacht, die Regelung, wonach derjenige, der eine Ein- oder Ausfuhrlizenz beantragt, eine Kaution zu stellen hat und diese Kaution — außer in Fällen höherer Gewalt — verfällt, wenn das Geschäft nicht binnen der in der Lizenz vorgesehenen Frist durchgeführt wird, sei in Wirklichkeit eine Sanktionsregelung.Man versichert Ihnen, die Mitgliedstaaten hätten den Gemeinschaftsorganen im allgemeinen keine Strafbefugnisse übertragen; eine Ausnahme gelte nur, soweit der Vertrag es ausdrücklich bestimmt, wie z.B. für die Kartelle oder die mißbräuchliche Ausnutzung einer beherrschenden Stellung in Artikel 87 Absatz 2 Buchstabe a, der ausdrücklich die Einführung von Geldbußen und Zwangsgeldern vorsieht.Zunächst ist die Behauptung höchst bestreitbar, der Vertrag ermächtige die Gemeinschaftsorgane nur in den ausdrücklich bestimmten Fällen dazu, Sanktionen vorzusehen.Insbesondere sieht Artikel 40 Absatz 3 auf dem Gebiet der Landwirtschaft vor, daß die gemeinsame Marktorganisation alle zur Durchführung des Artikels 39 erforderlichen Maßnahmen einschließen kann. Man kann sich zu Recht die Frage vorlegen, ob eine so weite Formel nicht auch die Möglichkeit umfaßt, gegebenenfalls finanzielle Sanktionen einzuführen, um die Einhaltung der Gemeinschaftsverordnungen zu gewährleisten.Sie haben aber meines Erachtens die Frage im vorliegenden Fall nicht zu entscheiden, denn Sie brauchen, wie ich meine, nur die Rechtsnatur der in den Vorschriften vorgesehenen Kaution zu untersuchen und zu klären, um zu der Feststellung zu gelangen, daß der Verfall der Kaution in keiner Weise den Charakter einer Sanktion hat.Zunächst ist darauf hinzuweisen, daß den Begriffen „caution“ oder „cautionnement“ („Bürgschaft, Kaution, Garantie“) im modernen französischen Sprachgebrauch eine Mehrdeutigkeit innewohnt, auf welche die Kommentatoren schon lange hingewiesen haben, manchmal mit dem Vorschlag, sie zu beenden.Bis zur Mitte des 19. Jahrhunderts hatte der Begriff „cautionnement“ nur eine Bedeutung: die ihm in Artikel 2011 des französischen Code Civil gegebene; er entsprach der früheren „fideiussio“ des römischen Rechts, bezeichnete also die Verpflichtung, mit der ein Dritter in die Rechtsbeziehungen zwischen Gläubiger und Schuldner mit dem Versprechen gegenüber dem Gläubiger eintritt, die Verbindlichkeiten des Schuldners zu erfüllen, falls dieser es nicht tut.Aber sehr bald wurde das Wort „caution“ auch in einem anderen Sinne gebraucht, dem der manchmal so genannten „caution administrative“, der zwingend vorgeschriebenen Hinterlegung einer Geldsumme, bevor Handlungen vorgenommen oder bestimmte Funktionen ausgeübt werden können, als Sicherheit für daraus möglicherweise entstehende Haftpflichten, insbesondere gegenüber der öffentlichen Hand.Diese letzte Art des „cautionnement“, die zivilrechtlich eher einer Pfandrechtsbestellung verwandt ist, unterscheidet sich erheblich vom „cautionnement“ in ersten Sinne der „fideiussio“.Diese beide Formen des „cautionnement“ können sich jedoch miteinander verbinden, zum Beispiel, wie es in der Praxis häufig der Fall ist, wenn die „Pfandkaution“, wenn man so sagen darf, ihrerseits durch einen „fideiussor“, meist eine Bank, garantiert wird.Was ist aber eigentlich diese „Pfandkaution“ ? Sie ist meines Erachtens nichts anderes als eine Art von Sicherheit für die Einhaltung vorher oder gleichzeitig eingegangener Verbindlichkeiten.Die Einführung einer Sicherheitsleistung läßt sich aber selbstverständlich kaum mit der Einführung einer. Sanktion gleichsetzen. Eine Sanktion hat Strafzweck. Eine Sicherheit soll vorbeugen und gegebenenfalls wiedergutmachen.Der gegen die angefochtenen Bestimmungen vorgebrachte Einwand, daß die Gemeinschaftsbehörden zur Einführung von Sanktionen nicht zuständig seien, geht daher nach meiner Auffassung schon im Tatsächlichen fehl, da die mit diesen Bestimmungen eingeführte Regelung keine Sanktion, sondern eine Sicherheitsleistung vorsieht.
Wenn der Rat nach Artikel 155 zur Durchführung der von ihm erlassenen Vorschriften der Kommission Exekutivbefugnisse überträgt, so kann er dies unter der Voraussetzung tun, daß diese Befugnisse in bestimmter Weise ausgeübt werden.
Es gibt keine Unterordnung der Kommission unter den Ausschuß, da die Kommission die Herrschaft über ihren Vorschlag behält.
Es liegt keine Verschiebung der Zuständigkeiten von der Kommission an den Rat vor, da es nach dem Vertrag der Rat ist, der die Ausübung dieser Zuständigkeiten der Kommission übertragen kann.
Der Rat würde schließlich die ihm vom Vertrag gesteckten Grenzen nicht überschreiten, wenn er den Verwaltungsausschüssen eine echte Entscheidungsgewalt übertragen würde, was im vorliegenden Fall nicht geschehen ist.Ein Verfahren, bei dem es sich der Rat vorbehält, selbst in letzter Instanz zu entscheiden, ist dagegen als vertragsgemäß anzusehen.Was schließlich die Rechte des Parlaments anbelangt, so steht fest, daß das durch die Verordnung Nr. 19 eingeführte Verwaltungsausschußverfahren an und für sich die Befugnisse des Parlaments nicht berührt.Um sich hiervon zu überzeugen, braucht man nur die am 3. Oktober 1968 angenommene Entschließung zu lesen, worin das Parlament die Existenz und die Rechtmäßigkeit dieses Verfahrens anerkennt, wenngleich es für seine Anwendung politische und rechtliche Grenzen aufzeigt.Ich bin daher der Auffassung, daß das durch Artikel 26 der Verordnung Nr. 19 eingeführte Verwaltungsausschußsystem weder gegen Artikel 155 des Vertrages noch gegen das durch den Vertrag geschaffene institutionelle Gleichgewicht verstößt.Es bleibt ein letzter Punkt: Vor dem Hessischen Verwaltungsgerichtshof, der Sie hierzu befragt, war geltend gemacht worden, dieses Verfahren verstoße gegen Artikel 189 des Vertrages, der die verschiedenen Arten von Rechtsakten vorsieht, welche von der Kommission oder vom Rat erlassen werden können: Verordnungen, Richtlinien usw.Ich vermag den Sinn dieses Einwands nicht recht zu verstehen, der im übrigen in der mündlichen Verhandlung von denjenigen, die ihn ursprünglich erhoben hatten, nicht wieder aufgegriffen wurde.Wenn Artikel 155 des Vertrages dem Rat die Möglichkeit gibt, der Kommission die Befugnis zu übertragen, die Durchführungsmaßnahmen zu den von ihm selbst erlassenen Vorschriften zu treffen, so folgt daraus unausgesprochen aber zwingend, daß die Kommission diesen Maßnahmen die Form geben muß, die ihrer Rechtsnatur entspricht: die der Verordnung oder der Richtlinie. Ferner folgt daraus aber auch, daß der Rat dieselbe Form wählen wird, wenn er sich veranlaßt sieht, eine von der Kommission erlassene Vorschrift aufzuheben oder zu ändern.Zusammenfassend schlage ich Ihnen daher vor, zu entscheiden, daß das in Artikel 26 der Verordnung Nr. 19 geregelte Verwaltungsausschußverfahren, nach dem die angefochtenen Verordnungen erlassen worden sind, dem Vertrag entspricht, insofern der Rat auf die Kommission nur die Befugnis übertragen hat, Durchführungsverordnungen zu den von ihm selbst erlassenen Grundverordnungen zu erlassen.
Im Grundsätzlichen ist meines Erachtens die beanstandete Regelung nicht nur für ein normales Funktionieren des gemeinsamen Marktes für Getreide und Getreideerzeugnisse unbedingt erforderlich, sondern sogar, mag sie sich auch vervollkommnen lassen, die am wenigsten beschwerende Maßnahme, die sich zur Gewährleistung eines richtigen Funktionierens dieses Marktes vorstellen läßt.Ich will versuchen, Ihnen dies zu beweisen, indem ich die Regelung in den Zusammenhang stelle, in den sie für ihre Beurteilung gestellt werden muß.Die Marktorganisation für Getreide hat im wesentlichen den Zweck, den europäischen Produzenten unter Wahrung der sonstigen Ziele, die der Vertrag für die gemeinsame Politik festlegt, eine angemessene Lebenshaltung zu gewährleisten.Sie sieht wirksame Stützungs- und Interventionsmittel für die Binnenmarkterzeugnisse vor.Jedes Jahr wird zunächst ein Richtpreis festgesetzt, das heißt der Preis, den man für Geschäfte auf dem Binnenmarkt der Gemeinschaft anstrebt.Ausgehend von diesem Richtpreis wird — etwas niedriger als er, damit der innergemeinschaftliche Handel nicht blockiert wird — ein Interventionspreis bestimmt. Dieser Interventionspreis ist gewissermaßen der den Produzenten garantierte Preis.Schwankungen dieses Preises sind einer der Faktoren, die das Einschreiten der Interventionsstellen auslösen, und zwar entweder in Form von Käufen ohne mengenmäßige Begrenzung, zu denen sie verpflichtet sind, oder in Form von Beihilfen zur privaten Einlagerung oder schließlich durch mittelbare Verfahren wie die Denaturierung.Es liegt auf der Hand, daß eine solche Regelung nur funktionieren kann, wenn sie durch zusätzliche Maßnahmen an den Grenzen der Gemeinschaft unterstützt wird, die den Außenhandel mit diesen Erzeugnissen beeinflussen.Denn die ebensosehr nach sozialen wie nach wirtschaftlichen Zielsetzungen festgelegten Binnenpreise der Gemeinschaft liegen über den Weltmarktpreisen — von denen im übrigen bekannt ist, wie künstlich sie im allgemeinen sind und wie wenig sie den Idealpreisen eines vollkommenen Marktes entsprechen, wie ihn sich die liberale Volkswirtschaftslehre des 19. Jahrhunderts vorstellte.Ohne Maßnahmen an den Gemeinschaftsgrenzen würde daher unfehlbar zweierlei eintreten :1.Keine Ausfuhren wären möglich, selbst dann nicht, wenn eine den Bedarf übersteigende Gemeinschaftserzeugung sie wünschenswert erscheinen ließe.2.Der Gemeinschaftsmarkt liefe Gefahr, mit Einfuhren aus dritten Ländern überschwemmt zu werden, diese würden die Preise drücken, die Interventionsstellen müßten einschreiten, und auf diese Weise würde das Aufkommen aus den Lasten, die zu übernehmen sich die Bürger der Mitgliedstaaten bereitgefunden haben, um ihre Landwirte zu unterstützen, unmittelbar oder mittelbar zugunsten der Erzeuger in dritten Ländern oder der Importeure von Getreide und Getreideerzeugnissen fehlgeleitet.Ist sonach die Notwendigkeit von Maisnahmen an den Grenzen der Gemeinschaft unbestreitbar, so hat doch die Wahl dieser Maßnahmen im einzelnen diejenigen, die darüber zu entscheiden hatten, vor ein heilkes Problem gestellt.Die einfachste Lösung hätte natürlich darin bestanden, einem Gemeinschaftsorgan oder für Rechnung der Gemeinschaft handelnden Organen das Außenhandelsmonopol vorzubehalten. Diese Organe hätten in vollständiger Kenntnis der Versorgungslage im Bedarfsfalle eingeführt, bei Überschüssen mit Verlust ausgeführt und sich bemüht, die gegensätzlichen Ergebnisse dieser beiden Geschäfte finanziell auszugleichen.Eine andere mögliche Lösung wäre die gewesen, bei grundsätzlicher Erhaltung der Außenhandelsfreiheit je nach der Lage auf dem Binnenmarkt regelmäßig Aus- und Einfuhrkontingente festzusetzen.Diese Lösungen, die von zahlreichen Fachleuten befürwortet wurden, hätten gewiß die erforderliche Kontrolle des Außenhandels mit der größten Sicherheit gewährleistet.Aber sie wurden dennoch nicht gewählt, vielleicht weil sie nach Ansicht der zuständigen Stellen die Freiheit der Marktteilnehmer in einer vielen zur Erreichung der angestrebten Ziele nicht unbedingt erforderlich erscheinenden Weise behindert und eingeschränkt hätten.Deshalb wurde eine viel elastischere Regelung gewählt, wahrhaft die am wenigsten mit Zwang verbundene, die sich denken läßt.Kein Ein- oder Ausfuhrmonopol und keine Mengenkontrollen.Eine Regelung, die ganz auf dem Grundsatz des Anreizes, nicht auf dem des Zwangs beruht.Für die Ausfuhren nicht nur Freiheit, sondern auch, damit diese Freiheit nicht Theorie bleibt, eine Subvention: die „Erstattung“, die im großen und ganzen den Unterschied zwischen den Notierungen oder Preisen dieser Erzeugnisse in der Gemeinschaft und denen auf dem Weltmarkt ausgleicht.Für die Einfuhren :1.Ein Schwellenpreis, den die Gemeinschaftsbehörden festsetzen und der grosso modo dem regional berichtigten Interventionspreis entspricht, ist der Mindestpreis, der beim Vertrieb der Erzeugnisse auf den Märkten der Gemeinschaft nicht unterschritten werden kann.2.Eine Einfuhrabgabe der Gemeinschaft, die „Abschöpfung“, die zum Unterschied von einem Zoll herkömmlicher Art veränderlich ist, entspricht grosso modo in den meisten Fällen dem Unterschied zwischen dem Schwellenpreis und dem Angebotspreis frei Grenze.3.Schließlich für Ein- und Ausfuhren die Möglichkeit einer Reihe von Schutzmaßnahmen, die es gestatten, auf dem Gemeinschaftsmarkt schnell die geeigneten Maßnahmen zu ergreifen, falls in diesem Mechanismus Störungen auftreten.Daher, meine Herren, gibt es, abgesehen von akuten Krisenfällen, zur Gewährleistung des Marktgleichgewichts, das Artikel 39 ausdrücklich als eines der Ziele des gemeinsamen Agrarmarktes nennt, nur folgende Mittel :die Erhebung der Abschöpfung, die Gewährung der Erstattung. Wenn das Angebot auf dem Gemeinschaftsmarkt die Nachfrage zu übersteigen droht, wird die Erstattung erhöht, um den Absatz der Überschüsse zu erleichtern.Wenn die Nachfrage das Angebot zu übersteigen droht, wird die Abschöpfung gesenkt, um die Versorgungslücke der Gemeinschaft schließen zu können. Um jedoch die Abschöpfung oder die Erstattung in der, wenn man so sagen darf, rechten Richtung anzuwenden, sind bestimmte Daten notwendig :Zunächst die über die Lage auf dem Binnenmarkt, die bei den engen Beziehungen zwischen den verantwortlichen Gemeinschaftsbehörden und den zuständigen Stellen der Mitgliedstaaten kein Problem bedeuten. Aber auch die Kenntnis des Umfangs und der Konditionen der Ein- und Ausfuhren, welche die Marktteilnehmer, die hierbei völlig freie Hand behalten, während eines Bezugszeitraumes durchführen werden. Bei Fehlen dieser letzteren Daten würde die Gemeinschaft mit ihren Maßnahmen für den Außenhandel im Dunkeln tappen. Die Gemeinschaftsbehörde würde zwar die internen Störungen des Marktgleichgewichts kennen, ihr wären aber die Entscheidungen der Marktteilnehmer unbekannt, die diese Gleichgewichtsstörungen verstärken oder vermindern können. Sie könnte daher nicht in der Richtung tätig werden, die das Marktgleichgewicht erfordert.Aus diesem Grund ist es nicht nur erforderlich, sondern auch unerläßlich, will man die Wirtschaftsfreiheit der Importeure und Exporteure erhalten, ihre Geschäfte einerseits von der Erteilung einer Einfuhr- oder Ausfuhrlizenz abhängig zu machen und andererseits vorzusehen, daß diese Urkunde nicht eine unbestimmte Absichtserklärung verkörpert, sondern daß Voraussetzung für ihre Erteilung die durch eine Kaution abgesicherte Verpflichtung zur Ausführung des beschlossenen Geschäfts ist.Stellt man daher das System der Einfuhr- und Ausfuhrlizenzen in seinen richtigen Zusammenhang, so erscheinen die Verpflichtungen zur Ausführung des beschlossenen Geschäfts sowie die Kautionsregelung, die diese Verpflichtung absichert, in einem ganz anderen Lichte als dem, in dem einige sie haben darstellen wollen.Es handelt sich keineswegs um eine Regelung, die eine Art rein statistischer Verpflichtung sichern soll, wie dies anscheinend das Verwaltungsgericht Frankfurt meint.Es handelt sich keineswegs, wie man es Ihnen neulich suggerieren wollte, um eine Art Schikane, die den Marktteilnehmern von Bürokraten auferlegt worden wäre, die endlich ihre Tabellen über die voraussichtliche Entwicklung mit der Wirklichkeit übereinstimmen sehen möchten.Es handelt sich hier um eine der wesentlichen Grundlagen der Getreidemarktorganisation, ohne welche die Gefahr bestände, daß entweder die Freiheit, die man den Marktteilnehmern erhalten wollte, in Anarchie und Chaos endete oder die verantwortlichen Behörden dazu genötigt wären, Zwangsmittel zu ergreifen.Es handelt sich darüber hinaus — und dies ist eine Seite dieses Problems, die nicht außer acht gelassen werden darf — um ein Mittel, das erforderlich ist, damit die in der Erhöhung der Erstattung liegende Ausgabenerhöhung oder die in der Herabsetzung der Abschöpfung liegende Einnahmenminderung tatsächlich ausschließlich dem Interesse des Marktes dient und damit die Lasten, welche die Staaten der Gemeinschaft ihren Angehörigen für die Unterstützung des Agrarmarktes aufbürden, wirklich auch diesem Zweck dienen.Die Pflichten, die diese Regelung den Importeuren und Exporteuren auferlegt, sind meines Erachtens das Mindestlösegeld, das unerläßliche Lösegeld für die Handlungsfreiheit, die ihnen gelassen worden ist.Gewiß, man hat Ihnen nachzuweisen versucht, daß Ein- oder Ausfuhrlizenzen einerseits und Kautionen andererseits nicht untrennbar miteinander verbunden seien und weniger mit Zwang ausgestattete Verfahrensweisen denkbar seien, die im Hinblick auf das Marktgleichgewicht dennoch zu den gleichen Ergebnissen führten.Eines dieser Verfahren ist im Beschluß des Verwaltungsgerichts Frankfurt geschildert, und der Prozeßbevollmächtigte der Getreidefirma hat es dieser Tage hier verteidigt. Es bestände bei Aufrechterhaltung des Erfordernisses einer Ein- oder Ausfuhrlizenz darin, den Importeur oder Exporteur, der sich schließlich entscheidet, das ursprünglich beschlossene Geschäft nicht vorzunehmen, bei Meidung einer Geldbuße nur zur Unterzeichnung einer Nichteinfuhr- oder Nichtausfuhrerklärung zu verpflichten.Aber, meine Herren, wenn der Marktteilnehmer diese Erklärung bei der zuständigen Stelle abgäbe, wäre der Schaden bereits geschehen: Die zunächst beschlossene und jetzt annullierte Einfuhr wäre bei der Beurteilung der Marktlage bereits berücksichtigt worden.Das hieße, wenn Sie mir eine in der französischen Umgangssprache gebräuchliche Ausdrucksweise gestatten, „die Türen des Pferdestalls zu schließen, nachdem die Pferde entlaufen sind“.Zwar hat man Ihnen neulich in der mündlichen Verhandlung mit langen Ausführungen zu beweisen gesucht, daß auch die beanstandete Regelung nicht vollkommen sei und nicht in allen Fällen die vollständige Verwirklichung des erstrebten Zwecks ermögliche; mit anderen Worten, daß einige Pferde durch die halboffenen Schläge der Stalltür entkommen könnten, von der ich eben sprach.Ich will das gerne glauben, meine Herren, aber gerade diese Unvollkommenheiten zeigen, daß nur eine mit mehr Zwang ausgestattete Regelung voll wirksam gewesen wäre und daß daher die umstrittene Regelung das „nicht mehr einschränkbare Mindestmaß“, wenn ich so sagen darf, an Zwang darstellt, das der Marktteilnehmer ertragen muß, wenn er die Freiheit zu solchen Geschäften behalten will.Ich bin daher der Auffassung, daß die durch die angefochtenen Verordnungen geschaffene Regelung, die darin besteht, die Erteilung der Ein- und Ausfuhrlizenzen mit der Verpflichtung zur Durchführung des beschlossenen Geschäfts und mit der Stellung einer Kaution zu verknüpfen, welche die Durchführung dieser Verpflichtung sichern soll, im Prinzip für das Funktionieren des gemeinsamen Getreidemarkts in seiner jetzigen Organisationsform unbedingt erforderlich ist, daß also die Gemeinschaftsbehörden durch die Einführung dieser Regelung nicht gegen die Bestimmungen von Artikel 40 des Vertrages verstoßen haben.Sie haben dies durch Ihr Urteil 4/68 vom 11. Juli 1968 mit Bezug auf den gemeinsamen Markt für Milcherzeugnisse bereits entschieden. Sie müssen meines Erachtens auch für den gemeinsamen Getreidemarkt so erkennen.
Es bleibt noch zu prüfen, ob nicht einige Einzelheiten dieser Regelung zu weit gehen, ob sie nicht Maßnahmen sind, die den Marktteilnehmern aufzuerlegen Artikel 40 des Vertrages die Gemeinschaftsbehörden nicht ermächtigt.In diesem Zusammenhang sind Ihnen zwei Fragen gestellt :1.Die erste bezieht sich darauf, daß nach Meinung einiger unterschiedliche Regelungen getroffen werden müßten für die beiden Arten der in den Verordnungen vorgesehenen Lizenzen :die Ein- oder Ausfuhrlizenzen, für die der Abschöpfungs- oder Erstattungssatz der am Tag der Durchführung des Geschäfts geltende ist, und die Ein- oder Ausfuhrlizenzen, für die der Abschöpfungs- oder Erstattungssatz vorbehaltlich einiger Anpassungen, die sich nach dem im Zeitpunkt der Durchführung des Geschäfts geltenden Schwellenpreis bestimmen, der am Tag des Lizenzantrages geltende ist. Hierzu wird Ihnen folgende Argumentation vorgetragen : Selbst wenn Sie davon ausgehen, daß die Lizenz- und Kautionsregelung den Marktteilnehmern im Prinzip nur den für die Marktorganisation unbedingt erforderlichen Zwang auferlegt, müßten Sie einräumen, daß die Regelung hinsichtlich der Lizenzen, für die der Abschöpfungs- oder Erstattungssatz der am Tag der Durchführung des Geschäfts geltende ist, nutzlos sei. Für diese Lizenzen bestehe nämlich keine Spekulations- oder Mißbrauchsgefahr, es gebe keinen stichhaltigen Grund, ihre Erteilung von einer Kautionsstellung abhängig zu machen. Diese Überlegung wäre zumindest teilweise annehmbar, wenn der einzige Zweck der beanstandeten Regelung darin bestände, die Finanzen der Gemeinschaft zu schützen. Die Lizenzen, um die es sich hier handelt, bedeuten aus dieser Sicht in der Tat eine geringere Gefahr des Mißbrauchs oder der „Fehlleitung“, wenn ich so sagen darf, als die Lizenzen, für welche die Abschöpfung oder Erstattung im voraus festgesetzt wird, und dies rechtfertigt, das sei nebenbei bemerkt, den Unterschied, der zwischen diesen beiden Geschäften hinsichtlich der Funktion der Kaution besteht, deren Verfall droht. Aber der Schutz der Gemeinschaftsfinanzen ist, wie ich es Ihnen soeben zu zeigen versucht habe, nur einer der Gründe, welche die getroffene Regelung erforderlich machten. Der andere ist nach meiner Meinung wichtiger, nämlich die Notwendigkeit einer möglichst präzisen, möglichst genauen Kenntnis der Entwicklung der Versorgungslage in der Gemeinschaft, damit Schwellenpreis, Abschöpfungssatz und Erstattungssatz entsprechend festgesetzt werden können. Unter diesem Gesichtspunkt bildet aber die Gesamtheit der Ein- oder Ausfuhrlizenzen ein Ganzes, welche Klausel sie auch enthalten mögen. Hiervon einen Teil auszunehmen, zu gestatten, daß einige Lizenzen ohne den festen Entschluß zur Durchführung des damit verbundenen Geschäfts beantragt werden könnten, würde das ganze System der Vorausschau verfälschen, die — wie ich Ihnen soeben zu zeigen versucht habe — für die Lenkung des Marktes in seiner jetzigen sehr liberalen Organisationsform unerläßlich ist. Ich bin daher der Auffassung, daß die Bestimmungen der Gemeinschaftsverordnungen, welche die beiden Lizenzarten von der Stellung einer Kaution abhängig machen, für die Organisation des Getreidemarktes erforderlich sind und somit nicht gegen die Vorschriften von Artikel 40 Absatz 3 des Vertrages verstoßen. 2.Die zweite Frage, die Ihnen dazu gestellt wird, ob einige Einzelheiten der Kautionsregelung in gewisser Hinsicht „mißbräuchlich“ sind, bezieht sich auf die Vorschrift, wonach die Kaution nur bei Vorliegen höherer Gewalt nicht verfällt, wenn das Geschäft, für welches die Lizenz erteilt worden ist, nicht durchgeführt wird. Sie werden hier gefragt,a)ob Sie an Ihrer Rechtsprechung über den Begriff der „höheren Gewalt“ festhalten;b)ob die Gemeinschaftsbehörden, indem sie nur diese Ausnahme von der Regel, daß die Kaution bei Nichtdurchführung des Geschäfts verfällt, vorgesehen haben, nicht ihre Befugnisse überschritten und nicht den Marktteilnehmern eine strengere Regelung als notwendig aufgebürdet haben. Zur Beantwortung der ersten Frage können Sie meines Erachtens nur die Erwägungen wiederholen, die Sie in Ihrem Urteil 4/68 vom 11. Juli 1968 (Slg. 1968, 562 ff.) dargelegt haben, auf das ich soeben anspielte und das sich wie folgt zussammenfassen läßt :1.Der Importeur oder Exporteur ist von der Verpflichtung zur Durchführung des Geschäfts, für das er die Lizenz beantragt hat, befreit, wenn außerhalb seines Einflusses liegende Umstände die fristgerechte Durchführung der Ein- oder Ausfuhr unmöglich machen.2.Dies setzt aber voraus,a)daß das Ereignis, welches das Geschäft unmöglich macht, ungewöhnlich ist;b)daß die Folgen dieses ungewöhnlichen Ereignisses nicht vermeidbar oder jedenfalls solcher Art waren, daß sie sich nur unter unverhältnismäßigen Nachteilen für den Inhaber der Ein- oder Ausfuhrlizenz vermeiden ließen. Zur zweiten Frage, der nach der Gültigkeit der Vorschriften, welche die Erstattung der Kaution nur bei Vorliegen höherer Gewalt vorsehen, ist vor Ihnen geltend gemacht worden, die Strenge dieser Vorschriften stehe außer Verhältnis zu den angestrebten Zielen. Sie müßten durch ein elastischeres System ersetzt werden, das insbesondere dem Verhalten des Lizenzinhabers und den Schwierigkeiten Rechnung trage, die ihm möglicherweise bei Durchführung des Geschäfts entstanden wären, für das er die Lizenz beantragt hatte.Ich schlage Ihnen vor, dieses Vorbringen aus zwei Gründen zurückzuweisen.Einmal spielt nach Ihrer Begriffsbestimmung der höheren Gewalt, welche die vom Importeur getroffenen Vorkehrungen, seine Sorgfalt und die Opfer berücksichtigt, die er hätte auf sich nehmen müssen, wenn er das Geschäft um jeden Preis durchgeführt hätte, das Verhalten des Importeurs eine große Rolle, eine größere als nach zahlreichen nationalen Rechtsordnungen.All diese Faktoren geben dem nationalen Richter einen weiten Beurteilungsspielraum und die Regelung ist somit nicht so starr, wie einige vor Ihnen behauptet haben.Vor allem aber liegt der Betrachtungsweise, die Ihnen im Zusammenhang mit dem Begriff der höheren Gewalt nahegelegt wird, das gleiche Prinzip zugrunde wie der Gleichstellung des Kautionsverfalls mit einer Sanktion, die abzulehnen ich Ihnen vorhin vorgeschlagen habe.Weil man im Kautionsverfall eine Sanktion erblickt, sollen Sie entscheiden, daß er nur unter Berücksichtigung alles dessen ausgesprochen werden könne, was die Willensrichtung, den subjektiven Tatbestand und die übrigen Umstände betrifft, welche die Nichtdurchführung des Geschäfts erklären, für das die Lizenz erwirkt worden war.Aber, meine Herren, wie ich bereits ausgeführt habe, die Kautionsregelung scheint mir keineswegs eine Sanktionsregelung zu sein. Für mich ist sie eine Regelung, welche die Erfüllung einer bei Erteilung der Lizenz eingegangenen Verpflichtung sichern soll, und daher haben die Gemeinschaftsbehörden zu Recht entschieden, dan nur höhere Gewalt denjenigen, der diese Verpflichtung eingegangen ist, von ihrer Erfüllung befreien kann.Im Ergebnis bin ich zu den die innere Rechtmäßigkeit der angefochtenen Bestimmungen betreffenden Fragen der Auffassung, dan die dadurch geschaffene Kautionsregelung sowohl im Prinzip als auch in ihren Einzelheiten für das einwandfreie Funktionieren des Getreidemarktes in seiner bestehenden Organisationsform erforderlich und sogar unerläßlich ist und daß die Gemeinschaftsbehörden beim Erlaß dieser Vorschriften ihre Verpflichtungen aus Artikel 40 Absatz 3 des Vertrages in vollem Umfang eingehalten haben.