EuGH — 11/70

Das Verwaltungsgericht Frankfurt am Main stellt durch Beschluß vom 18. März 1970, beim Gerichtshof eingegangen am 26. März 1970, nach Artikel 177 EWG-Vertrag zwei Fragen zur Gültigkeit des in der Verordnung Nr. 120/67/EWG des Rates vom 13. Juni 1967 über die gemeinsame Marktorganisation für Getreide (Amtsblatt 1967, S. 2269 ff.) und der Verordnung Nr. 473/67/EWG der Kommission vom 21. August 1967 über die Einfuhr- und Ausfuhrlizenzen (Amtsblatt 1967, Nr. 204 S. 16 ff.) vorgesehenen Systems der Ausfuhrlizenzen und der damit verbundenen Kautionsstellung — im folgenden „Kautionsregelung“ genannt.

Nach den Gründen des Vorlegungsbeschlusses hat das Verwaltungsgericht die Rechtmäßigkeit der genannten Bestimmungen bisher verneint und hält es deshalb für unerläßlich, die bestehende Rechtsunsicherheit zu beenden. Nach Auffassung des Verwaltungsgerichts verstößt die Kautionsregelung gegen bestimmte Strukturprinzipien des nationalen Verfassungsrechts, die im Rahmen des Gemeinschaftsrechts gewährleistet werden müßten, so daß der Vorrang des übernationalen Rechts vor den Grundsätzen des deutschen Grundgesetzes zurückzutreten habe. Insbesondere verstoße die Kautionsregelung gegen die Grundsätze der Entfaltungs- und Dispositionsfreiheit, der Wirtschaftsfreiheit und der Verhältnismäßigkeit, die sich namentlich aus den Artikeln 2 Absatz 1 und 14 des Grundgesetzes ergäben. Die aus der Erteilung der Lizenzen fließende Verpflichtung zur Ein- oder Ausfuhr sei in Verbindung mit der daran anknüpfenden Kautionsstellung ein übermäßiger Eingriff in die Dispositionsfreiheit des Handels, da der Zweck der Verordnungen durch weniger folgenschwere Eingriffe hätte erreicht werden können.

Die einheitliche Geltung des Gemeinschaftsrechts würde beeinträchtigt, wenn bei der Entscheidung über die Gültigkeit von Handlungen der Gemeinschaftsorgane Normen oder Grundsätze des nationalen Rechts herangezogen würden. Die Gültigkeit solcher Handlungen kann nur nach dem Gemeinschaftsrecht beurteilt werden, denn dem vom Vertrag geschaffenen, somit aus einer autonomen Rechtsquelle fließenden Recht können wegen seiner Eigenständigkeit keine wie immer gearteten innerstaatlichen Rechtsvorschriften vorgehen, wenn ihm nicht sein Charakter als Gemeinschaftsrecht aberkannt und wenn nicht die Rechtsgrundlage der Gemeinschaft selbst in Frage gestellt werden soll. Daher kann es die Gültigkeit einer Gemeinschaftshandlung oder deren Geltung in einem Mitgliedstaat nicht berühren, wenn geltend gemacht wird, die Grundrechte in der ihnen von der Verfassung dieses Staates gegebenen Gestalt oder die Strukturprinzipien der nationalen Verfassung seien verletzt.

Es ist jedoch zu prüfen, ob nicht eine entsprechende gemeinschaftsrechtliche Garantie verkannt worden ist; denn die Beachtung der Grundrechte gehört zu den allgemeinen Rechtsgrundsätzen, deren Wahrung der Gerichtshof zu sichern hat. Die Gewährleistung dieser Rechte muß zwar von den gemeinsamen Verfassungsüberlieferungen der Mitgliedstaaten getragen sein, sie muß sich aber auch in die Struktur und die Ziele der Gemeinschaft einfügen. Hiernach ist im Hinblick auf die vom Verwaltungsgericht geäußerten Bedenken zu prüfen, ob die Kautionsregelung Grundrechte verletzt hat, deren Beachtung die Gemeinschaftsrechtsordnung gewährleisten muß.

Die erste Frage des Verwaltungsgerichts geht dahin, ob die in Artikel 12 Absatz 1 Unterabsatz 3 der Verordnung Nr. 120/67 begründete Verpflichtung zur Ausfuhr, die daran anknüpfende Gestellung einer Kaution und deren Verfall bei Nichtdurchführung der Ausfuhr im Gültigkeitszeitraum rechtmäßig sind.

Die dreizehnte Begründungserwägung der Präambel zur Verordnung Nr. 120/67 lautet : „Die zuständigen Behörden müssen in die Lage versetzt werden, zwecks Beurteilung der Marktentwicklung den Warenverkehr ständig zu verfolgen, um gegebenenfalls die gebotenen Maßnahmen anwenden zu können …; zu diesem Zweck ist die Erteilung von Einfuhr- oder Ausfuhrlizenzen in Verbindung mit der Stellung einer Kaution vorzusehen, welche die Durchführung der Ein- bzw. Ausfuhren garantiert, für die diese Lizenzen beantragt worden sind.“ Dieser Begründung sowie dem allgemeinen System der Verordnung ist zu entnehmen, daß die Kautionsregelung der Gemeinschaft und den Mitgliedstaaten die genaue Kenntnis der geplanten Geschäfte ermöglichen und zu diesem Zweck die tatsächliche Durchführung der Ein- und Ausfuhren sichern soll, für welche die Lizenzen beantragt werden.

Diese Kenntnis ist zusammen mit den sonstigen verfügbaren Informationen über die Marktlage unerläßlich, um die zuständigen Behörden zum sachgemäßen Einsatz des normalen und außerordentlichen Interventionsinstrumentariums — dazu gehören etwa die Ankauf-, Einlagerungs- oder Lagerabbauaktionen, die Festsetzung der Denaturierungsprämie, die Festsetzung der Ausfuhrerstattungen, die Schutzmaßnahmen und die Auswahl der Maßnahmen zur Vermeidung von Verkehrsverlagerungen — zu befähigen, das ihnen zur Verfügung steht, um das Funktionieren der durch die Verordnung eingeführten Preisregelung zu sichern. Dies ist umso dringender erforderlich, als die Durchführung der gemeinsamen Agrarpolitik der Gemeinschaft und den Mitgliedstaaten hohe finanzielle Belastungen auferlegt.

Den zuständigen Behörden müssen daher nicht nur Statistiken über die Marktlage, sondern auch genaue Vorausschätzungen der zukünftigen Ein- und Ausfuhren zur Verfügung stehen. Angesichts der den Mitgliedstaaten durch Artikel 12 der Verordnung Nr. 120/67 auferlegten Verpflichtung, jedem Antragsteller Ein- oder Ausfuhrlizenzen zu erteilen, wäre eine Zielprojektion jeder Bedeutung beraubt, wenn die Lizenzen ihre Inhaber nicht zu einem entsprechenden Verhalten verpflichteten. Diese Verpflichtung wiederum bliebe wirkungslos, wenn ihre Erfüllung nicht durch geeignete Mittel gesichert würde.

Daß der Gemeinschaftsgesetzgeber hierfür das Mittel der Kaution gewählt hat, ist nicht zu beanstanden, denn diese Regelung trägt der Tatsache Rechnung, daß die Lizenzanträge aus freiem Entschluß gestellt werden, und hat gegenüber anderen denkbaren Systemen den doppelten Vorteil der Einfachheit und der Wirksamkeit.

Ein System der bloßen Meldung der Ausfuhren und der nicht ausgenützten Lizenzen, wie es die Klägerin des Ausgangsverfahrens befürwortet, vermöchte den zuständigen Behörden keine sicheren Angaben über die Entwicklung der Warenbewegungen zu verschaffen, weil es nur retrospektiv wäre und weil keine Gewähr dafür bestände, daß es auch tatsächlich angewandt würde.

Auch eine Regelung, welche nachträglich zu verhängende Geldbußen vorsähe, würde sowohl im Stadium der Festsetzung als auch in dem der Vollstreckung zu sehr umständlichen Verwaltungs- und Gerichtsverfahren führen; die Schwierigkeiten würden noch dadurch vergrößert, daß Artikel 12 der Verordnung die Mitgliedstaaten verpflichtet, die Lizenz jedem Antragsteller „unabhängig vom Ort seiner Niederlassung in der Gemeinschaft“ zu erteilen, und die betroffenen Händler sich somit dem Zugriff der Interventionsstellen entziehen könnten, wenn sie in einem anderen Mitgliedstaat ansässig wären.

Sonach sind Ein- oder Ausfuhrlizenzen, die für die Inhaber die durch eine Kautionsstellung abgesicherte Verpflichtung zur Durchführung der geplanten Geschäfte begründen, ein notwendiges und angemessenes Mittel, um den zuständigen Behörden die Wahl der wirksamsten Interventionen auf dem Getreidemarkt zu ermöglichen.

Die Kautionsregelung ist daher in ihrem Grundprinzip nicht zu beanstanden.

Es ist jedoch noch zu untersuchen, ob nicht bestimmte Einzelheiten der Kautionsregelung unter dem Gesichtspunkt der vom Verwaltungsgericht angeführten Grundsätze zu beanstanden sind; hierzu macht die Klägerin des Ausgangsverfahrens übrigens geltend, der Handel werde durch die Kautionsstellung so übermäßig belastet, daß sogar Grundrechte verletzt würden.

Um die dem Handel mit der Kautionsstellung auferlegte tatsächliche Belastung zu ermitteln, ist nicht so sehr auf den Kautionsbetrag abzustellen — 0,5 Rechnungseinheiten pro 1000 Kilogramm —, der ja erstattet wird, als vielmehr auf die mit der Kautionsstellung verbundenen Unkosten. Bei der Beurteilung dieser Belastung darf der Verfall der Kaution selbst nicht berücksichtigt werden, da die Händler durch die Verordnungsbestimmungen über die als höhere Gewalt anerkannten Umstände hinlänglich geschützt sind. Die Unkosten der Kautionsstellung sind aber, gemessen am Gesamtwert der Ware und den sonstigen Vertriebskosten, nicht unverhältnismäßig hoch.

Nach alledem erweist sich die Belastung durch die Kautionsregelung als nicht übermäßig; sie stellt sich als normale Folge einer Marktordnung dar, die an den Erfordernissen des Gemeinwohls im Sinne der Umschreibung des Artikels 39 EWGV ausgerichtet ist, wonach der landwirtschaftlichen Bevölkerung eine angemessene Lebenshaltung zu gewährleisten, zugleich aber für die Belieferung der Verbraucher zu angemessenen Preisen Sorge zu tragen ist.

Die Klägerin des Ausgangsverfahrens macht noch geltend, der Kautionsverfall infolge der Nichterfüllung der Ein- oder Ausfuhrverpflichtung sei eigentlich eine Geldbuße oder Strafe, zu deren Einführung der Vertrag den Rat und die Kommission nicht ermächtige.

Dieses Vorbringen beruht auf einem unrichtigen Verständnis der Kautionsregelung; die Kaution ist nur die Sicherheit für die Erfüllung einer freiwillig übernommenen Verpflichtung und kann daher einer Strafsanktion nicht gleichgestellt werden.

Nicht schlüssig ist schließlich das Vorbringen der Klägerin des Ausgangsverfahrens, zum einen seien die Dienststellen der Kommission technisch nicht in der Lage, die durch die beanstandete Regelung erlangten Informationen auszuwerten, so daß diese Regelung jedes praktischen Nutzens entbehre, und zum anderen hätten die Waren, die Anlaß des Rechtsstreits sind, dem aktiven Veredelungsverkehr unterlegen. Dieses Vorbringen ist nicht geeignet, die Kautionsregelung als solche in Frage zu stellen.

Nach alledem greift die Lizenzregelung, die für den Antragsteller die durch eine Kaution abgesicherte Ein- oder Ausfuhrverpflichtung nach sich zieht, in kein Grundrecht ein. Die Kautionsregelung ist ein sachdienliches Mittel der gemeinsamen Organisation der Agrarmärkte, das Artikel 40 Absatz 3 des Vertrages entspricht und im übrigen auch den Anforderungen des Artikels 43 genügt.

Die zweite Frage des Verwaltungsgerichts geht dahin, ob bei Bejahung der Rechtsgültigkeit der fraglichen Vorschrift der Verordnung Nr. 120/67 der zu dieser Verordnung ergangene Artikel 9 der Verordnung Nr. 473/67 der Kommission rechtmäßig ist, weil er nur im Falle höherer Gewalt den Verfall der Kaution ausschließt.

Aus den Gründen des Vorlagebeschlusses geht hervor, daß nach Auffassung des Verwaltungsgerichts die Bestimmung von Artikel 9 der Verordnung Nr. 473/67, die das Erlöschen der Ein- oder Ausfuhrverpflichtung und das Freiwerden der Kaution nur bei Vorliegen eines „als höhere Gewalt anzusehenden Umstandes“ vorsieht, übermäßig ist und den erwähnten Grundsätzen zuwiderläuft. Das Verwaltungsgericht hält nach seiner Erfahrung diese Bestimmung für zu eng, da sie die Exporteure mit dem Verfall der Kaution auch in solchen Fällen belaste, in denen die Ausfuhr aus vertretbaren Gründen unterbleibe, die aber keine höhere Gewalt im engen Wortsinne seien. Auch die Klägerin des Ausgangsverfahrens hält diese Bestimmung für zu steng, da sie das Freiwerden der Kaution auf die Fälle höherer Gewalt beschränke, ohne den auf kaufmännischen Überlegungen der Importeure oder Exporteure beruhenden Dispositionen Rechnung zu tragen.

Im Bereich der Agrarverordnungen trägt der Begriff der höheren Gewalt den Besonderheiten der öffentlich-rechtlichen Beziehung zwischen den Unternehmern und der innerstaatlichen Verwaltung sowie der Zweckbestimmung dieser Regelung Rechnung. Nach dieser Zweckbestimmung sowie nach den positiven Vorschriften der umstrittenen Verordnungen ist der Begriff der höheren Gewalt nicht auf eine absolute Unmöglichkeit beschränkt, sondern im Sinne von ungewöhnlichen, vom Willen des Importeurs oder Exporteurs unabhängigen Umständen zu verstehen, deren Folgen trotz aller aufgewandten Sorgfalt nur um den Preis unverhältnismäßiger Opfer vermeidbar gewesen wären. Dieser Begriff ist genügend elastisch, nicht nur hinsichtlich des Ereignisses, auf das sich der Exporteur beruft, sondern auch hinsichtlich der Sorgfalt, die er hätte aufwenden müssen, um diesem Ereignis zu begegnen, und der Schwere des Opfers, das er zu diesem Zweck hätte auf sich nehmen müssen.

Den vom Verwaltungsgericht angeführten Fällen des Kautionsverfalls, die angeblich dem Exporteur eine ungerechtfertigte und übermäßige Last aufbürden, dürften Sachverhalte zugrunde liegen, in denen die Ausfuhr entweder aus dem eigenen Verschulden des Exporteurs oder infolge eines Irrtums seinerseits oder aber aus rein kaufmännischen Erwägungen unterblieben ist. Die gegen Artikel 9 der Verordnung Nr. 473/67 erhobenen Bedenken tendieren demnach im Grunde dahin, sich über eine im öffentlichen Interesse der Gemeinschaft eingeführte Regelung aus Erwägungen hinwegzusetzen, die ausschließlich auf das Interesse und das Verhalten bestimmter Unternehmer abstellen. Die gemäß den Grundsätzen der Verordnung Nr. 120/67 in der Durchführungsverordnung Nr. 473/67 getroffene Regelung soll die Unternehmer nur dann von ihrer Verpflichtung freistellen, wenn die Ein- oder Ausfuhr während der Gültigkeitsdauer der Lizenz wegen der in den zitierten Vorschriften genannten Ereignisse nicht durchgeführt werden konnte. Die Importeure und Exporteure müssen, abgesehen von diesen Ereignissen, für welche sie keine Verantwortung tragen, die Vorschriften der Agrarverordnungen einhalten und können sich über diese Vorschriften nicht aus Erwägungen hinwegsetzen, die ihrem eigenen Interesse dienen.

Nach alledem hat der Gemeinschaftsgesetzgeber damit, daß er das Erlöschen der Ausfuhrverpflichtung und das Freiwerden der Kaution nur für die Fälle höherer Gewalt vorgesehen hat, eine Bestimmung getroffen, die geeignet ist, im allgemeinen Interesse, so wie Artikel 39 des Vertrages es umschreibt, das normale Funktionieren der Getreidemarktordnung zu gewährleisten, ohne die Importeure oder Exporteure über Gebühr zu belasten. Somit läßt sich aus den Vorschriften, welche das Freiwerden der Kaution nur für Fälle höherer Gewalt vorsehen, nichts gegen die Rechtsgültigkeit der Kautionsregelung herleiten.

Die Auslagen der Regierung des Königreichs der Niederlande, der Regierung der Bundesrepublik Deutschland un der Kommission der Europäischen Gemeinschaften, die Erklärungen beim Gerichtshof eingereicht haben, sind nicht erstattungsfähig.

Für die Parteien des Ausgangsverfahrens ist das Verfahren vor demGerichtshof ein Zwischenstreit in dem vor dem VerwaltungsgerichtFrankfurt am Main anhängigen Rechtsstreit. Die Kostenentscheidung obliegt daher diesem Gericht.