EuGH — 22/70

Wie dieser Beschluß zu qualifizieren ist, hängt davon ab, wer zu dem fraglichen Zeitpunkt zuständig war, das AETR auszuhandeln und abzuschließen. Denn der Beschluß hat eine verschiedene rechtliche Tragweite, je nachdem er als Ausübung einer der Gemeinschaft verliehenen Zuständigkeit oder als Ausdruck einer Koordinierung der Ausübung der von den Mitgliedstaaten zurückbehaltenen Zuständigkeiten durch diese Staaten anzusehen ist.

Nach Ansicht der Kommission gilt Artikel 75 EWG-Vertrag, welcher der Gemeinschaft eine weit gefaßte Zuständigkeit zur Durchführung der gemeinsamen Verkehrspolitik verleihe, auf diesem Gebiet ebenso für die Außenbeziehungen wie für interne Maßnahmen. Diese Bestimmung könne ihren Zweck nicht erfüllen, wenn die Befugnisse, die sie vorsehe, insbesondere die Befugnis, nach Absatz 1 Buchstabe c dieses Artikels „alle zweckdienlichen Vorschriften“ zu erlassen, nicht auf den Abschluß von Vereinbarungen mit dritten Staaten auszudehnen seien. Diese Zuständigkeit habe allerdings ursprünglich nicht für das gesamte Verkehrswesen bestanden, sie entwickle sich aber in dem Maße, wie auf diesem Gebiet die gemeinsame Verkehrspolitik verwirklicht werde, zu einer allgemeinen und ausschließlichen Zuständigkeit.

Der Rat macht für seinen Teil geltend, die Zuständigkeiten der Gemeinschaft beruhten auf Erteilung, eine Zuständigkeit zum Abschluß von Abkommen mit dritten Staaten könne daher nicht ohne ausdrückliche Vertragsvorschrift angenommen werden. Insbesondere betreffe Artikel 75 nur innergemeinschaftliche Maßnahmen und könne nicht als zum Abschluß internationaler Abkommen berechtigend ausgelegt werden. Selbst wenn dem anders wäre, könnte diese Zuständigkeit der Gemeinschaft nicht allgemein und ausschließlich sein, sondern höchstens mit der der Mitgliedstaaten konkurrieren.

Artikel 210 bestimmt: „Die Gemeinschaft besitzt Rechtspersönlichkeit.“ Diese Bestimmung, die den die „Allgemeinen und Schlußbestimmungen“ enthaltenden sechsten Teil des Vertrages einleitet, bedeutet, daß die Gemeinschaft in den Außenbeziehungen die Fähigkeit, vertragliche Bindungen mit dritten Staaten einzugehen, im gesamten Bereich der im ersten Teil des Vertrages, den der sechste ergänzt, umschriebenen Ziele besitzt.

Um im Einzelfall zu ermitteln, ob die Gemeinschaft zum Abschluß internationaler Abkommen zuständig ist, muß auf das System und auf die materiellen Vorschriften des Vertrages zurückgegriffen werden. Eine solche Zuständigkeit ergibt sich nicht nur aus einer ausdrücklichen Erteilung durch den Vertrag wie der in den Artikeln 113 und 114 für die Zoll- und Handelsabkommen und in Artikel 238 für die Assoziierungsabkommen ausgesprochenen, sondern sie kann auch aus anderen Vertragsbestimmungen und aus in ihrem Rahmen ergangenen Rechtsakten der Gemeinschaftsorgane fließen. Insbesondere sind in den Bereichen, in denen die Gemeinschaft zur Verwirklichung einer vom Vertrag vorgesehenen gemeinsamen Politik Vorschriften erlassen hat, die in irgendeiner Form gemeinsame Rechtsnormen vorsehen, die Mitgliedstaaten weder einzeln noch selbst gemeinsam handelnd berechtigt, mit dritten Staaten Verpflichtungen einzugehen, die diese Normen beeinträchtigen. In dem Maße, wie diese Gemeinschaftsrechtsetzung fortschreitet, kann nur die Gemeinschaft mit Wirkung für den gesamten Geltungsbereich der Gemeinschaftsrechtsordnung vertragliche Verpflichtungen gegenüber dritten Staaten übernehmen und erfüllen. Daher kann beim Vollzug der Vorschriften des Vertrages die für innergemeinschaftliche Maßnahmen geltende Regelung nicht von der für die Außenbeziehungen geltenden getrennt werden.

In Artikel 3 Buchstabe e EWG-Vertrag ist die Einführung einer gemeinsamen Politik auf dem Gebiet des Verkehrs unter den Zielen der Gemeinschaft besonders erwähnt. Nach Artikel 5 EWG-Vertrag haben die Mitgliedstaaten einerseits alle Maßnahmen zur Erfüllung der Verpflichtungen zu treffen, die sich aus dem Vertrag oder aus Handlungen der Organe ergeben, und andererseits alle Maßnahmen zu unterlassen, welche die Verwirklichung der Ziele des Vertrages gefährden könnten. Zusammengenommen ergeben diese Bestimmungen, daß die Mitgliedstaaten außerhalb des Rahmens der Gemeinschaftsorgane keine Verpflichtungen eingehen können, welche Gemeinschaftsrechtsnormen, die zur Verwirklichung der Vertragsziele ergangen sind, beeinträchtigen oder in ihrer Tragweite ändern können.

Nach Artikel 74 sind die Ziele des Vertrages auf dem Gebiet des Verkehrswesens durch eine gemeinsame Politik zu verfolgen. Zu diesem Zweck beauftragt Artikel 75 Absatz 1 den Rat, gemeinsame Regeln aufzustellen und „alle sonstigen zweckdienlichen Vorschriften“ zu erlassen. Nach Buchstabe a der gleichen Bestimmung sind diese Regeln aufzustellen „für den internationalen Verkehr aus oder nach dem Hoheitsgebiet eines Mitgliedstaats oder für den Durchgangsverkehr durch das Hoheitsgebiet eines oder mehrerer Mitgliedstaaten“. Diese Bestimmung betrifft für den innergemeinschaftlichen Streckenteil auch den Verkehr aus oder nach dritten Staaten. Sie setzt daher voraus, daß die Zuständigkeit der Gemeinschaft sich auf Beziehungen erstreckt, die dem internationalen Recht unterliegen, und schließt damit insoweit die Notwendigkeit ein, mit den beteiligten dritten Ländern Abkommen zu schließen. Allerdings sehen die Artikel 74 und 75 nicht ausdrücklich eine Gemeinschaftszuständigkeit zum Abschluß internationaler Abkommen vor; die Inkraftsetzung der Verordnung Nr. 543/69 des Rates über die Harmonisierung bestimmter Sozialvorschriften im Straßenverkehr (Amtsblatt L 77 vom 29. März 1969, S. 49) am 25. März 1969 hat jedoch zwangsläufig die Zuständigkeit der Gemeinschaft für alle Abkommen mit dritten Staaten nach sich gezogen, welche das in der Verordnung geregelte Sachgebiet betreffen. Diese Zuständigkeitserteilung erkennt übrigens Artikel 3 der Verordnung ausdrücklich an, der vorsieht, daß „die Gemeinschaft mit den dritten Ländern die Verhandlungen aufnehmen [wird], die zur Anwendung dieser Verordnung gegebenenfalls erforderlich sind“.

Da das im AETR geregelte Sachgebiet zum Anwendungsbereich der Verordnung Nr. 543/69 gehört, liegt die Zuständigkeit zur Aushandlung und zum Abschluß dieses Abkommens seit Inkrafttreten der Verordnung bei der Gemeinschaft. Neben dieser Gemeinschaftszuständigkeit kann es keine konkurrierende Zuständigkeit der Mitgliedstaaten geben, da alles, was außerhalb der Gemeinschaftsorgane geschieht, mit der Einheit des Gemeinsamen Marktes und der einheitlichen Anwendung des Gemeinschaftsrechts unvereinbar ist.

Der Rat meint, der Beschluß vom 20. März 1970 sei kein nach Artikel 173 Absatz 1 erster Satz anfechtbares Handeln, denn er sei weder seiner Form noch seinem Gegenstand oder Inhalt nach eine Verordnung, Entscheidung oder Richtlinie im Sinne von Artikel 189.Eigentlich sei er nur eine politische Abstimmung zwischen Mitgliedstaaten im Rahmen des Rates, die als solche kein Recht begründet, keine Verpflichtung auferlegt und keine Rechtslage verändert habe. Diese Qualifizierung sei um so mehr geboten, als bei einem Rechtsstreit zwischen Organen die Zulässigkeit besonders streng zu beurteilen sei.

Nach Artikel 173 EWG-Vertrag überwacht der Gerichtshof die Rechtmäßigkeit „des Handelns des Rates …, soweit es sich nicht um Empfehlungen oder Stellungnahmen handelt“. Indem dieser Artikel die Anfechtungsklage, die er den Mitgliedstaaten und den Organen eröffnet, lediglich für die — nach Artikel 189 letzter Absatz nicht verbindlichen —„Empfehlungen oder Stellungnahmen“ ausschließt, geht er davon aus, daß die Klage gegen alle Handlungen der Organe gegeben ist, die dazu bestimmt sind, eine Rechtswirkung zu erzeugen. Diese Klage soll dazu dienen, gemäß der Vorschrift von Artikel 164 die Wahrung des Rechts bei der Auslegung und Anwendung des Vertrages zu sichern. Eine die Zulässigkeitsvoraussetzungen dahin einschränkende Auslegung, daß die Klage nur gegen die in Artikel 189 genannten Arten von Handlungen gegeben wäre, würde diesem Ziel zuwiderlaufen. Die Anfechtungsklage muß daher gegen alle Handlungen der Organe, die dazu bestimmt sind, Rechtswirkungen zu erzeugen, ohne Unterschied ihrer Rechtsnatur oder Form zulässig sein.

Der Rat hat auf seiner Tagung vom 20. März 1970 nach einem Gedankenaustausch zwischen seinen Mitgliedern und dem Vertreter der Kommission eine Anzahl „Beratungsergebnisse“ festgehalten, welche die von den Regierungen der Mitgliedstaaten in den entscheidenden Verhandlungen über das AETR einzunehmende Haltung betreffen. Gegenstand der Beratung war einerseits das Ziel der Verhandlungen, andererseits das bei ihnen einzuschlagende Verfahren.

Hinsichtlich des anzustrebenden Ziels hat der Rat eine Verhandlungsposition festgelegt, die darin bestand, daß eine Angleichung des AETR an die Bestimmungen der Gemeinschaftsverordnung durchgesetzt werden sollte, aber auch einige Abweichungen von der Verordnung zugestanden werden konnten, die von der Gemeinschaft übernommen werden sollten. Im Hinblick auf diese Zielbestimmung hat der Rat die Kommission aufgefordert, ihm zu gegebener Zeit gemäß den Vorschriften von Artikel 75 EWG-Vertrag die notwendigen Änderungsvorschläge zur Verordnung Nr. 543/69 zu machen.

Zum Verhandlungsverfahren ist der Rat entsprechend den auf seinen früheren Tagungen aufgestellten Verhaltensregeln übereingekommen, daß die Verhandlungen von den sechs Mitgliedstaaten geführt und abgeschlossen werden sollten, die dem AETR auch als Vertragsparteien beitreten sollten. Während der gesamten Verhandlungen und beim Abschluß des Übereinkommens sollten die Mitgliedstaaten gemeinsam vorgehen und ihre Standpunkte ständig nach dem üblichen Verfahren in engem Kontakt mit den Gemeinschaftsorganen koordinieren, wobei die den Vorsitz im Rat wahrnehmende Delegation als Sprecherin auftreten sollte.

Dem Protokoll ist nicht zu entnehmen, daß die Kommission gegen die Bestimmung des Verhandlungsziels durch den Rat Einwände erhoben hätte. Zum Verhandlungsverfahren hat sie dagegen einen ausdrücklichen Vorbehalt gemacht, indem sie erklärt hat, sie halte den vom Rat eingenommenen Standpunkt für nicht vertragsgemäß und insbesondere für nicht mit Artikel 228 vereinbar.

Dem Vorstehenden ist zu entnehmen, daß der Gegenstand des Beschlusses des Rates zur Zuständigkeit der Gemeinschaft gehörte und daß daher die Mitgliedstaaten nicht außerhalb des Rahmens der Gemeinschaftsorgane handeln konnten. Demnach konnte der Beschluß vom 20. März 1970, was das Verhandlungsziel betraf, nicht bloß Ausdruck oder Feststellung einer freiwilligen Koordinierung sein; er hatte vielmehr die Festlegung einer verbindlichen Verhaltensregel für die Organe und die Mitgliedstaaten zum Gegenstand, die sich später auch auf den Inhalt der Verordnung auswirken sollte. In dem das Verfahren betreffenden Teil seiner Beratungsergebnisse hat der Rat Bestimmungen getroffen, die zu Abweichungen von den im Vertrag für Verhandlungen mit Drittstaaten und Vertragsabschlüsse vorgesehenen Verfahren führen konnten.

Der Rat macht geltend, die Untersuchung der Folgen, zu denen die Aufhebung des Beschlusses vom 20. März 1970 führen könne, bestätige, daß dieser Beschluß keinerlei Rechtswirkungen erzeugt habe. Die Aufhebung würde die Feststellung der Koordinierung der Mitgliedstaaten beseitigen, aber für die Tatsache dieser Koordinierung und für das spätere Verhalten dieser Staaten bei den Verhandlungen über das AETR keine Folgen haben. Daher könne die Klage der Kommission nicht zum Ziel führen, weshalb die Kommission kein Klageinteresse habe.

Artikel 174 bestimmt: „Ist die Klage begründet, so erklärt der Gerichtshof die angefochtene Handlung für nichtig.“ Geschähe dies mit dem angefochtenen Beschluß des Rates, so wäre dieser als ungeschehen anzusehen, soweit er gerichtlich aufgehoben worden wäre, und die Parteien des Rechtsstreits wären in die Lage zurückversetzt, die vor diesem Beschluß bestand, und hätten die streitigen Fragen noch einmal zu prüfen, um sie im Einklang mit dem Gemeinschaftsrecht zu lösen.

Die Fragen, welche die Kommission zur Entscheidung des Gerichtshofes gestellt hat, betreffen die institutionelle Struktur der Gemeinschaft. Die Zulässigkeit der Klage kann daher nicht von früheren Versäumnissen oder Irrtümern der Klägerin abhängen. Im übrigen sind die Einwände des Rates mit der Hauptsache des Rechtsstreits zu prüfen.

Die Kommission macht geltend, angesichts der sich aus Artikel 75 ergebenden Zuständigkeitsübertragung auf die Gemeinschaft hätte das AETR nach dem in Artikel 228 Absatz 1 vorgesehenen Verfahren von der Gemeinschaft ausgehandelt und abgeschlossen werden müssen. Nach diesen Bestimmungen könne der Rat zwar von Fall zu Fall entscheiden, ob ein Abkommen mit dritten Ländern abgeschlossen werden solle, er könne aber nicht nach seinem Ermessen darüber befinden, ob dies über die Regierungen oder durch die Gemeinschaft geschehen solle. Indem er entschieden habe, daß das AETR durch die Regierungen abzuschließen sei, habe er es der Kommission unmöglich gemacht, die Aufgabe zu erfüllen, die ihr der Vertrag auf dem Gebiet der Verhandlungen mit dritten Staaten übertrage.

Für die Verteilung der Befugnisse zwischen den Gemeinschafts Organen bei der Aushandung und Inkraftsetzung des AETR müssen gleichermaßen die Bestimmungen über die gemeinsame Verkehrspolitik wie die über den Abschluß von Abkommen durch die Gemeinschaft maßgebend sein. Nach Artikel 75 Absatz 1 ist es Sache des Rates, auf Vorschlag der Kommission und nach Anhörung des Wirtschafts- und Sozialausschusses sowie der Versammlung zur Durchführung der gemeinsamen Verkehrspolitik zweckdienliche Vorschriften zu erlassen, die als Verordnungen oder in anderer Form ergehen können. Nach Artikel 228 Absatz 1 werden Abkommen, die mit einem oder auch mehreren Staaten oder einer internationalen Organisation abgeschlossen werden sollen, von der Kommission ausgehandelt und vorbehaltlich etwaiger weitergehender Zuständigkeiten der Kommission durch den Rat abgeschlossen. Da die Verhandlungen im Rahmen der Wirtschaftskommission für Europa der Vereinten Nationen vor sich gingen, ist zusätzlich auch Artikel 116 Absatz 1 zu berücksichtigen, laut dem nach Ablauf der Übergangszeit die Mitgliedstaaten „in den internationalen Organisationen mit wirtschaftlichem Charakter nur noch gemeinsam vor[gehen]“ und der Rat zuständig ist, über dieses gemeinsame Vorgehen auf Vorschlag der Kommission zu beschließen.

Zusammengenommen rechtfertigen diese Vorschriften den Schluß, daß die Mitgliedstaaten, da es sich um einen Gegenstand einer gemeinsamen Politik handelte, jedenfalls gehalten waren, zur Wahrnehmung der Gemeinschaftsinteressen solidarisch vorzugehen. Diese Solidarität ist in dem Beschluß vom 20. März 1970 auch gewahrt worden, so daß dieser insoweit nicht zu beanstanden ist.

Ferner ist diesen Bestimmungen in ihrer Gesamtheit und insbesondere Artikel 228 Absatz 1 zu entnehmen, daß dem Rat das Recht zustand, das Übereinkommen abzuschließen. Die Kommission hatte für ihren Teil in doppelter Weise mitzuwirken: zum einen, indem sie das ihr nach Artikel 75 Absatz 1 und 116 Absatz 1 zustehende Vorschlagsrecht ausübte, und zum anderen nach Artikel 228 Absatz 1 Unterabsatz 1 als Unterhändlerin.

Diese Verteilung der Befugnisse zwischen den Organen war jedoch nur bei solchen Verhandlungen zwingend, die eingeleitet wurden, nachdem aufgrund des Vertrages selbst oder aufgrund von Bestimmungen, welche die Organe erlassen hatte, die Zuständigkeit auf die Gemeinschaft übergegangen war. Hierzu ist festzustellen, daß eine erste Fassung des AETR schon 1962 ausgearbeitet wurde, als mangels genügender Entwicklung der gemeinsamen Verkehrspolitik die Zuständigkeit zum Abschluß dieses Übereinkommens noch bei den Mitgliedstaaten lag. Der Verhandlungsabschnitt, in dem der angefochtene Beschluß erging, diente nicht der Ausarbeitung eines neuen Übereinkommens, sondern nur dazu, die 1962 fertiggestellte Fassung zu ändern, soweit dies notwendig war, um allen Vertragsparteien die Ratifizierung des Übereinkommens zu ermöglichen. So war also für die Verhandlungen über das AETR kennzeichnend, daß ihr Beginn und ein beachtlicher Teil der Arbeiten der Wirtschaftskommission für Europa zeitlich vor dem durch die Verordnung Nr. 543/69 bewirkten Übergang der Zuständigkeit auf die Gemeinschaft lagen. Demnach hat der Rat am 20. März 1970 über einen Sachverhalt entschieden, über den er hinsichtlich der Beziehungen zu den dritten Ländern, die an den Verhandlungen teilnahmen, nicht mehr völlig frei befinden konnte. Wären in diesem Verhandlungsstadium die beteiligten dritten Staaten mit der neuen Zuständigkeitsverteilung in der Gemeinschaft konfrontiert worden, so hätte dies möglicherweise den Erfolg der Verhandlungen gefährden können, was übrigens der Vertreter der Kommission in der Beratung des Rates eingeräumt hat. Bei dieser Sachlage hatten die beiden Organe, deren Befugnisse unmittelbar berührt wurden, also der Rat und die Kommission, gemäß Artikel 15 des Vertrages vom 8. April 1965 zur Einsetzung eines gemeinsamen Rates und einer gemeinsamen Kommission der Europäischen Gemeinschaften ihre Zusammenarbeit einvernehmlich zu regeln, um die Interessen der Gemeinschaft möglichst wirksam wahrzunehmen. Laut dem Protokoll der Tagung vom 20. März 1970 hat die Kommission von dem ihr nach den Artikeln 75 und 116 zustehenden Vorschlagsrecht nicht ausdrücklich Gebrauch gemacht. Sie hat auch, was ihr Verhandlungsrecht betrifft, nicht einfach die Anwendung des Artikels 228 Absatz 1 verlangt. Daher ist festzustellen, daß die Mitgliedstaaten mit der Fortsetzung der Verhandlungen und dem gemeinsamen Abschluß des Abkommens nach Maßgabe des Ratsbeschlusses ihren Verpflichtungen aus Artikel 5 des Vertrages entsprochen und im Interesse der Gemeinschaft und für diese gehandelt haben und handeln.

Bei dieser Sachlage hat der Rat nicht gegen seine Verpflichtungen aus den Artikeln 75 und 228 verstoßen, indem er ein Verfahren beschlossen hat, das ein solidarisches Vorgehen der Mitgliedstaaten vorsah. Die Rüge ist daher zurückzuweisen.

Diese in Artikel 190 für Verordnungen, Richtlinien und Entscheidungen aufgestellten Erfordernisse können indessen nicht auf Rechtsakte so besonderer Art wie den Beschluß vom 20. März 1970 ausgedehnt werden. Denn die Kommission hat schon durch ihre Teilnahme an den Arbeiten des Rates alle Rechtsgarantien erlangt, die Artikel 190 den Dritten sichern soll, die durch die von ihm aufgeführten Rechtsakte betroffen werden.

Nach Artikel 69 § 2 der Verfahrensordnung ist die unterliegende Partei auf Antrag zur Tragung der Kosten zu verurteilen. Im vorliegenden Fall hat keine Partei einen Kostenantrag gestellt. Es ist daher auszusprechen, daß jede Partei ihre eigenen Auslagen zu tragen hat.