EuGH — 23/70

Das Finanzgericht Düsseldorf hat durch Beschluß vom 20. Mai 1970, beim Gerichtshof eingegangen am 25. Mai 1970, aufgrund von Artikel 177 des Vertrages zur Gründung der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft mehrere Fragen zur Auslegung von Artikel 4 der Entscheidung des Rates vom 13. Mai 1965 über die Harmonisierung bestimmter Vorschriften, die den Wettbewerb im Eisenbahn-, Straßen und Binnenschiffsverkehr beeinflussen (Amtsblatt 1965, S. 1500 ff.), in Verbindung mit Artikel 1 der Ersten Richtlinie des Rates vom 11. April 1967 zur Harmonisierung der Rechtsvorschriften der Mitgliedstaaten über die Umsatzsteuer (Amtsblatt 1967, S. 1301 ff.) sowie gegebenenfalls noch in Verbindung mit den Artikeln 5 Absatz 2, 74 und 80 des EWG-Vertrags vorgelegt.

Mit der ersten Frage bittet das Finanzgericht den Gerichtshof um Entscheidung darüber, ob Artikel 4 der Entscheidung in Verbindung mit Artikel 1 der Richtlinie oder gegebenenfalls noch mit den Artikeln 5 Absatz 2, 74 und 80 EWG-Vertrag unmittelbare Wirkungen in den Rechtsbeziehungen zwischen den Mitgliedstaaten und den einzelnen erzeugt und ob diese Vorschriften Rechte der einzelnen begründen, welche die staatlichen Gerichte zu beachten haben.

Die Frage betrifft vor allem die Gesamtwirkung von Vorschriften, die in einer Entscheidung beziehungsweise einer Richtlinie enthalten sind. Nach Artikel 189 EWG-Vertrag ist eine Entscheidung in allen ihren Teilen für diejenigen verbindlich, die sie bezeichnet. Ferner ist nach diesem Artikel eine Richtlinie für jeden Mitgliedstaat, an den sie gerichtet wird, hinsichtlich des zu erreichenden Ziels verbindlich, überläßt jedoch den innerstaatlichen Stellen die Wahl der Form und der Mittel.

In den Erklärungen der Beteiligten wird die Auffassung erwähnt, Artikel 189 habe, wenn er zwischen den Wirkungen von Verordnungen einerseits sowie von Entscheidungen und Richtlinien andererseits unterscheide, damit für Entscheidungen und Richtlinien die Möglichkeit ausgeschlossen, die in der Frage angesprochenen Wirkungen zu erzeugen; solche Wirkungen seien vielmehr den Verordnungen vorbehalten.

Zwar gelten nach Artikel 189 Verordnungen unmittelbar und können infolgedessen schon wegen ihrer Rechtsnatur unmittelbare Wirkungen erzeugen. Hieraus folgt indessen nicht, daß andere in diesem Artikel genannte Kategorien von Rechtsakten niemals ähnliche Wirkungen erzeugen könnten. Namentlich die Bestimmung, daß Entscheidungen in allen ihren Teilen für den Adressaten verbindlich sind, erlaubt die Frage, ob sich auf die durch die Entscheidung begründete Verpflichtung nur die Gemeinschaftsorgane gegenüber dem Adressaten berufen können oder ob ein solches Recht gegebenenfalls allen zusteht, die ein Interesse an der Erfüllung dieser Verpflichtung haben. Mit der den Entscheidungen durch Artikel 189 zuerkannten verbindlichen Wirkung wäre es unvereinbar, grundsätzlich auszuschließen, daß betroffene Personen sich auf die durch die Entscheidung auferlegte Verpflichtung berufen können. Insbesondere in den Fällen, in denen etwa die Gemeinschaftsbehörden einen Mitgliedstaat oder alle Mitgliedstaaten durch Entscheidung zu einem bestimmten Verhalten verpflichten, würde die nützliche Wirkung („effet utile“) einer solchen Maßnahme abgeschwächt, wenn die Angehörigen dieses Staates sich vor Gericht hierauf nicht berufen und die staatlichen Gerichte sie nicht als Bestandteil des Gemeinschaftsrechts berücksichtigen könnten. Zwar können die Wirkungen einer Entscheidung andere sein als diejenigen einer in einer Verordnung enthaltenen Vorschrift; dieser Unterschied schließt jedoch nicht aus, daß das Endergebnis, nämlich das Recht des einzelnen, sich auf die Maßnahme vor Gericht zu berufen, gegebenenfalls das gleiche sein kann wie bei einer unmittelbar anwendbaren Verordnungsvorschrift.

Artikel 177, wonach die staatlichen Gerichte befugt sind, den Gerichtshof mit der Gültigkeit und Auslegung aller Handlungen der Organe ohne Unterschied zu befassen, setzt im übrigen voraus, daß die einzelnen sich vor diesen Gerichten auf die genannten Handlungen berufen können. Es ist daher in jedem einzelnen Fall zu prüfen, ob die Bestimmung, um die es geht, nach Rechtsnatur, Systematik und Wortlaut geeignet ist, unmittelbare Wirkungen in den Rechtsbeziehungen zwischen dem Adressaten der Handlung und Dritten zu begründen.

Die an alle Mitgliedstaaten gerichtete Entscheidung des Rates vom 13. Mai 1965 ist insbesondere auf Artikel 75 des Vertrages gestützt, der den Rat ermächtigt, zur Durchführung einer gemeinsamen Verkehrspolitik „gemeinsame Regeln“, „Zulassungsbedingungen“ und „alle sonstigen zweckdienlichen Vorschriften“ zu erlassen. Der Rat verfügt daher in der Auswahl der zu treffenden Maßnahmen über einen sehr großen Spielraum. Die fragliche Entscheidung legt, insgesamt gesehen, die im Rahmen einer Politik zur Harmonisierung der staatlichen Vorschriften angestrebten Ziele sowie die Zeitfolge ihrer Verwirklichung fest. Im Hinblick auf diese Ziele sieht Artikel 4 der Entscheidung in Absatz 1 vor, daß die Mitgliedstaaten, sobald ein gemeinsames Umsatzsteuersystem vom Rat beschlossen und in den Mitgliedstaaten in Kraft gesetzt worden ist, verpflichtet sind, es nach noch zu bestimmenden Modalitäten auf die Güterbeförderung im Eisenbahn-, Straßen- und Binnenschiffsverkehr anzuwenden. Absatz 2 dieses Artikels bestimmt, daß dieses gemeinsame Umsatzsteuersystem spätestens mit seinem Inkrafttreten an die Stelle der spezifischen Steuern tritt, die statt der Umsatzsteuer erhoben werden, soweit die Güterbeförderung durch die genannten Verkehrsträger solchen Steuern unterliegt.

Diese Vorschrift legt den Mitgliedstaaten somit zwei Verpflichtungen auf: einmal die, spätestens von einem bestimmten Zeitpunkt an das gemeinsame Umsatzsteuersystem auf die Güterbeförderung im Einsenbahn-, Straßen- und Binnenschiffsverkehr anzuwenden, und sodann die, dieses System spätestens mit seinem Inkrafttreten an die Stelle der spezifischen Steuern im Sinne von Absatz 2 treten zu lassen. Diese zweite Verpflichtung umfaßt offensichtlich das Verbot, solche Steuern einzuführen oder wiedereinzuführen, wodurch vermieden werden soll, daß das gemeinsame Umsatzsteuersystem im Verkehrswesen mit ähnlichen, zusätzlichen Steuerregelungen zusammentrifft.

Nach den vom Finanzgericht vorgelegten Akten bezieht sich die Frage vor allem auf die zweite Verpflichtung. Diese Verpflichtung ist ihrem Wesen nach zwingend und allgemein, auch wenn die Vorschrift die Bestimmung des Zeitpunkts, zu dem sie wirksam wird, offenläßt. Sie untersagt den Mitgliedstaaten ausdrücklich, das gemeinsame Umsatzsteuersystem mit spezifischen Steuern zu kumulieren, die statt der Umsatzsteuer erhoben werden. Diese Verpflichtung ist unbedingt und hinreichend klar und genau, um unmittelbare Wirkungen in den Rechtsbeziehungen zwischen den Mitgliedstaaten und den einzelnen begründen zu können.

Das Datum, an dem diese Verpflichtung wirksam wird, wurde durch die Richtlinien des Rates zur Harmonisierung der Rechtsvorschriften über die Umsatzsteuer bestimmt; dort ist festgelegt, bis zu welchem Zeitpunkt die Mitgliedstaaten das gemeinsame Mehrwertsteuersystem spätestens einführen müssen. Der Umstand, daß dieser Zeitpunkt durch eine Richtlinie festgesetzt wurde, nimmt dieser Bestimmung nichts von ihrer bindenden Wirkung. Damit ist aufgrund der Ersten Richtlinie die durch Artikel 4 Absatz 2 der Entscheidung vom 13. Mai 1965 begründete Verpflichtung vollständig geworden. Diese Vorschrift legt den Mitgliedstaaten mithin Verpflichtungen auf — namentlich diejenige, von einem bestimmten Zeitpunkt an das gemeinsame Mehrwertsteuersystem nicht mehr mit den genannten spezifischen Steuern zu kumulieren —, die geeignet sind, unmittelbare Wirkungen in den Rechtsbeziehungen zwischen den Mitgliedstaaten und den einzelnen zu erzeugen und für letztere das Recht zu begründen, sich vor Gericht auf diese Verpflichtungen zu berufen.

Da sonach Artikel 4 Absatz 2 der Entscheidung ohne die in der Frage genannten Vertragsartikel solche Wirkungen zu begründen vermag, brauchen diese Vorschriften nicht in Betracht gezogen zu werden.

Die zweite Frage des Finanzgerichts geht dahin, ob Artikel 4 der Entscheidung in Verbindung mit Artikel 1 der Richtlinie oder gegebenenfalls noch mit den Artikeln 5 Absatz 2, 74 und 80 EWG-Vertrag einem Mitgliedstaat, der das gemeinsame Mehrwertsteuersystem in Kraft gesetzt und die spezifischen Steuern für die Güterbeförderung aufgehoben hat, bereits vor dem 1. Januar 1970 die Einführung von spezifischen Steuern, die für die Güterbeförderung statt der Umsatzsteuer erhoben werden, untersagt, wenn noch nicht alle Mitgliedstaaten diese Maßnahmen durchgeführt haben. Soweit die Frage auf Artikel 1 der Ersten Richtlinie Bezug nimmt, zielt sie offensichtlich auf die Vorschriften dieses Artikels in der Fassung der Dritten Richtlinie des Rates vom 9. Dezember 1969 zum gleichen Gegenstand (Amtsblatt L 320, 1969, S. 34 f.) ab, wonach der Zeitpunkt des 1. Januar 1970 durch denjenigen des 1. Januar 1972 ersetzt wurde.

Zwar könnte eine wörtliche Auslegung von Artikel 4 Absatz 2 der Entscheidung zu der Auffassung führen, daß diese Vorschrift auf den Zeitpunkt abstelle, in dem der Mitgliedstaat auf seinem Hoheitsgebiet das gemeinsame System in Kraft gesetzt hat.

Eine solche Auslegung entspräche jedoch nicht dem Ziel der genannten Richtlinien, nämlich sicherzustellen, daß von einem bestimmten Zeitpunkt an das Mehrwertsteuersystem im gesamten Gemeinsamen Markt angewandt wird. Solange dieser Zeitpunkt noch nicht erreicht ist, behalten die Mitgliedstaaten auf diesem Gebiet ihre Handlungsfreiheit.

Das Ziel der Entscheidung vom 13. Mai 1965 läßt sich außerdem nur auf Gemeinschaftsebene erreichen und konnte daher nicht schon dadurch verwirklicht werden, daß einzelne Mitgliedstaaten — übrigens zu verschiedenen Zeitpunkten und mit unterschiedlicher Zeitfolge — Harmonisierungsmaßnahmen getroffen haben. Die Auslegung der Vorschriften von Artikel 4 der Entscheidung in Verbindung mit Artikel 1 der Richtlinie führt daher zu dem Ergebnis, daß das Verbot des Artikels 4 Absatz 2 der Entscheidung erst vom 1. Januar 1972 an wirksam werden kann.

An diesem Ergebnis ändert sich auch bei Berücksichtigung der in der Frage erwähnten Artikel 5 Absatz 2, 74 und 80 des Vertrages nichts. Diese Vorschriften enthalten nichts, was das Inkrafttreten des aus Artikel 4 Absatz 2 der Entscheidung zu entnehmenden Verbots berühren könnte.

Mit seiner dritten Frage ersucht das Finanzgericht den Gerichtshof um Entscheidung darüber, ob es sich bei der Straßengüterverkehrsteuer der Bundesrepublik, bei der Besteuerungsmerkmal eine Tätigkeit und nicht ein Leistungsaustausch und ferner Bemessungsgrundlage das Leistungs-produkt und nicht das Entgelt für eine Leistung ist, um eine spezifische Steuer im Sinne von Artikel 4 der Entscheidung vom 13. Mai 1965 handelt.

Der Gerichtshof kann im Vorabentscheidungsverfahren nicht die Tatbestandsmerkmale einer von einem bestimmten Mitgliedstaat eingeführten Steuer am Gemeinschaftsrecht messen. Dagegen fällt es in seine Zuständigkeit, die einschlägige Gemeinschaftsvorschrift auszulegen, um dem staatlichen Gericht deren richtige Anwendung auf die streitige Steuer zu ermöglichen.

Artikel 4 sieht die Aufhebung von „spezifischen Steuern“ vor, um ein gemeinsames und geschlossenes System der Umsatzbesteuerung zu gewährleisten. Indem die Vorschrift dergestalt die Markttransparenz auf dem Verkehrssektor begünstigt, trägt sie zur Angleichung der Wettbewerbsbedingungen bei und ist als eine wesentliche Maßnahme zur Harmonisierung des Steuerrechts der Mitgliedstaaten auf dem Verkehrssektor anzusehen. Diese Zielsetzung verbietet es nicht, auf Beförderungsleistungen sonstige Steuern zu erheben, die eine andere Rechtsnatur haben und andere Zwecke verfolgen als das gemeinsame Umsatzsteuersystem.

Eine Steuer mit den vom Finanzgericht aufgeführten Tatbestandsmerkmalen, bei der nicht ein Handelsgeschäft, sondern eine besondere Tätigkeit Besteuerungsmerkmal ist, ohne daß im übrigen zwischen Tätigkeiten für eigene und für fremde Rechnung unterschieden wird, und bei der Bemessungsgrundlage nicht das Entgelt für eine Leistung, sondern die in Tonnenkilometern ausgedrückte Belastung ist, der die Straßen durch die besteuerte Tätigkeit ausgesetzt werden, entspricht nicht der üblichen Form der Umsatzsteuer. Auch der Umstand, daß sie eine Verkehrslenkung bezweckt, ist geeignet, sie von spezifischen Steuern im Sinne von Artikel 4 Absatz 2 zu unterscheiden. Die gestellte Frage ist daher in diesem Sinn zu beantworten.

Die Auslagen der Regierung der Bundesrepublik Deutschland und der Kommission der Europäischen Gemeinschaften, die beim Gerichtshof Erklärungen eingereicht haben, sind nicht erstattungsfähig. Für die Parteien des Ausgangsverfahrens ist das Verfahren vor dem Gerichtshof ein Zwischenstreit in dem vor dem Finanzgericht Düsseldorf anhängigen Rechtsstreit. Die Kostenentscheidung obliegt daher diesem Gericht.