EuGH — 30/70

Der Hessische Verwaltungsgerichtshof ersucht durch Beschluß vom 15. Mai 1970, beim Gerichtshof eingegangen am 17. Juni 1970, aufgrund von Artikel 177 EWG-Vertrag um Vorabentscheidung über die Auslegung von Artikel 16 Absätze 2 und 3 der Verordnung Nr. 19 des Rates über die schrittweise Errichtung einer gemeinsamen Marktorganisation für Getreide vom 4. April 1962 (Amtsblatt 1962, S. 933) und insbesondere darüber, ob Artikel 7 Absatz 2 der Verordnung Nr. 87 der Kommission über den Erlaß von Durchführungsbestimmungen zu den Einfuhr- und Ausfuhrlizenzen für Getreide und Getreideerzeugnisse vom 25. Juli 1962 (Amtsblatt 1962, S. 1895) sowie § 7 des deutschen Gesetzes vom 26. Juli 1962 (BGBl. I, S. 455) zur Durchführung der Verordnung Nr. 19 des Rates mit Artikel 16 Absatz 3 der Verordnung Nr. 19 vereinbar sind.

Aus den dem Gerichtshof vorgelegten Akten geht hervor, daß diese Frage in einem Berufungsverfahren gegen ein Urteil des Verwaltungsgerichts Frankfurt am Main aufgeworfen worden ist; das angegriffene Urteil hatte eine Anfechtungsklage gegen einen Bescheid der Einfuhr- und Vorratsstelle für Getreide und Futtermittel abgewiesen, durch den eine Kaution für verfallen erklärt worden war, weil die Klägerin des Ausgangsverfahrens von einer ihr gemäß den Vorschriften von Artikel 7 Absatz 2 der Verordnung Nr. 87 der Kommission aufgrund von § 7 des deutschen Gesetzes vom 26. Juli 1962 erteilten Einfuhrlizenz nicht fristgerecht Gebrauch gemacht hatte. Im Hinblick auf die Entscheidungsgründe des erstinstanzlichen Urteils sowie auf das Berufungsvorbringen der Klägerin zur Rechtmäßigkeit der gemäß den erwähnten nationalen und gemeinschaftsrechtlichen Bestimmungen geschaffenen Kautionsregelung präzisiert der Hessische Verwaltungsgerichtshof sein Ersuchen durch vier Unterfragen. Die drei ersten Fragen beziehen sich auf verschiedene Seiten ein und desselben Problems, wie nämlich die Zuständigkeiten zwischen der Gemeinschaft und den Mitgliedstaaten verteilt waren zunächst während des ersten Abschnitts der Geltungsdauer der in Artikel 16 der Verordnung Nr. 19 vorgesehenen Ein- und Ausfuhrregelung, der Zeit bis zum Inkrafttreten der zur Durchführung von Artikel 16 Absatz 3 ergangenen Verordnung Nr. 87 der Kommission und sodann unter der Herrschaft dieser Durchführungsverordnung. Diese drei Fragen sind wegen des engen Zusammenhangs, der zwischen ihnen besteht, gemeinsam zu beantworten.

Die Fragen 1, 2 und 3 haben folgenden Wortlaut :1a)Ist Artikel 16 Ziffer 2 in Verbindung mit Ziffer 3 der Verordnung Nr. 19 des Rates der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft (EWG) über die schrittweise Errichtung einer gemeinsamen Marktorganisation für Getreide vom 4. April 1962 (Amtsblatt der Europäischen Gemeinschaften 1962, S. 933) dahin auszulegen, daß von dem Zeitpunkt des Inkrafttretens dieser Verordnung ab die Erteilung einer Einfuhrlizenz von der Stellung einer Kaution abhängig gemacht und bei Nichtdurchführung einer Einfuhr während der Gültigkeitsdauer der Einfuhrlizenz eine Kaution für verfallen erklärt werden konnte ?b)Oder sollten diese Anordnungen (die Stellung und der Verfall einer Kaution für Einfuhrlizenzen) erst nach Erlaß der nach Artikel 16 Ziffer 3 der Verordnung Nr. 19 des EWG-Rats vorgesehenen Durchführungsbestimmungen zulässig sein ?2a)Ist Artikel 16 Ziffer 3 der Verordnung Nr. 19 des Rates der EWG über die schrittweise Errichtung einer gemeinsamen Marktorganisation für Getreide vom 4. April 1962 dahin auszulegen, daß mit dem Zeitpunkt des Inkrafttretens dieser Verordnung nur noch die Kommission der EWG zur Regelung der Stellung, des Verfalls und der Höhe von Kautionen für Einfuhrlizenzen befugt sein sollte?b)Oder sollten bis zum Inkrafttreten der nach Artikel 16 Ziffer 3 der Verordnung Nr. 19 des EWG-Rats zu erlassenden Durchführungsbestimmungen die einzelnen Mitgliedstaaten der EWG berechtigt sein, die Stellung, den Verfall und die Höhe einer Kaution für Einfuhrlizenzen zu regeln, so daß dementsprechend die Bundesrepublik Deutschland in § 7 des Gesetzes zur Durchführung der Verordnung Nr. 19 des Rates der EWG vom 26. Juli 1962 (BGBl. I, S. 455) eine Regelung in bezug auf Kautionen für Einfuhrlizenzen treffen durfte?3a)Mußte die Kommission der EWG beim Erlaß der nach Artikel 16 Ziffer 3 der Verordnung Nr. 19 des Rates der EWG vorgesehenen Durchführungsbestimmungen alle Einzelheiten über die Stellung, den Verfall und die Höhe einer Kaution für Einfuhrlizenzen selbst regeln ?b)Oder durfte die Kommission der EWG — wie das in Artikel 7 Absatz 2 der Verordnung Nr. 87 über den Erlaß von Durchführungsbestimmungen zu den Einfuhr- und Ausfuhrlizenzen für Getreide und Getreideerzeugnisse vom 25. Juli 1962 (Amtsblatt der Europäischen Gemeinschaften 1962, S. 1895) geschehen ist — die Festsetzung der Einzelheiten für die Stellung, den Verfall und die Höhe der Kaution für Einfuhrlizenzen „bis zu ihrer Harmonisierung nach dem Verfahren des Artikels 26 der Verordnung Nr. 19 des Rates“ den Mitgliedstaaten der EWG überlassen und sich auf eine Mitteilungspflicht dieser Mitgliedstaaten über die von ihnen getroffenen Regelungen beschränken?

Der Gerichtshof kann im Verfahren nach Artikel 177 nicht, wie es beantragt wird, über die Vereinbarkeit der Vorschriften eines innerstaatlichen Gesetzes mit der Verordnung Nr. 19 des Rates entscheiden. Dagegen ist er zuständig, dem nationalen Gericht die Auslegung des Gemeinschaftsrechts zu geben, die es in den Stand setzt zu entscheiden, ob bei der durch das Inkrafttreten zunächst der Verordnung Nr. 19 des Rates und sodann der Verordnung Nr. 87 der Kommission entstandenen Rechtslage die Bestimmungen des nationalen Gesetzes mit dem Gemeinschaftsrecht vereinbar sind.

Zur Beurteilung der erwähnten Rechtslage müssen die Zeitpunkte des Inkrafttretens der verschiedenen angeführten Rechtsetzungsakte genau festgestellt werden. Die Verordnung Nr. 19 ist nach ihrem Artikel 29 am21. April 1962 in Kraft getreten. Die nach dem in Artikel 16 Absatz 3 der Verordnung Nr. 19 vorgesehenen Verfahren ergangene Durchführungsverordnung Nr. 87 der Kommission ist gemäß ihrem Artikel 10 am 30. Juli 1962 in Kraft getreten. Das deutsche Gesetz zur Durchführung der Verordnung Nr. 19 ist nach seinem § 23 gleichfalls am 30. Juli 1962 in Kraft getreten. Das Inkrafttreten dieses Gesetzes fällt also zeitlich mit dem der Verordnung Nr. 87 der Kommission zusammen. Sonach ist dieses Gesetz nicht nach der Rechtslage zu beurteilen, die vor Inkrafttreten der Verordnung Nr. 87 bestand.

Artikel 16 Absatz 3 der Verordnung Nr. 19 bestimmt : „Nach dem Verfahren des Artikels 26 werden die Durchführungsbestimmungen zu diesem Artikel erlassen.“ Die zur Durchführung dieses Artikels 16 ergangene Verordnung Nr. 87 sieht ihrerseits in Artikel 7 Absatz 2 vor, daß bis zu einer Neuregelung „die Einzelheiten für die Stellung und den Verfall sowie die Höhe der Kaution von den Mitgliedstaaten festgesetzt und der Kommission und den übrigen Mitgliedstaaten unverzüglich mitgeteilt [werden]“. Diese Bestimmung wird von der Klägerin des Ausgangsverfahrens mit der Begründung beanstandet, der Vertrag erlaube es den Gemeinschafts-organen nicht, „die ihnen im Rahmen der gemeinsamen Organisation obliegenden rechtsetzenden Maßnahmen auf die Mitgliedstaaten [zu] delegieren“.

Bei der Auslegung der Vorschrift von Artikel 16 Absatz 3 der Verordnung Nr. 19 muß berücksichtigt werden, in welchem rechtlichen Zusammenhang und zu welcher Zeit sie ergangen ist. Für sich allein hat diese Ermächtigungsvorschrift nicht die Wirkung, die zukünftigen Durchführungsbestimmungen hinsichtlich der Zuständigkeitsabgrenzung zwischen der Gemeinschaft und den Mitgliedstaaten festzulegen. Gegenstand der Verordnung Nr. 19, die den rechtlichen Rahmen dieser Vorschrift darstellt, ist nach ihrer Präambel und namentlich nach ihrem Artikel 1 die „schrittweise“ Errichtung einer gemeinsamen Marktorganisation. Diese Konzeption entspricht vollauf dem System des Vertrages, wie es aus den allgemeinen Bestimmungen des Artikels 8 und für den besonderen Bereich der Landwirtschaft aus den Artikeln 39 Absatz 2 Buchstabe b und 40 Absatz 1 ersichtlich ist.

Angesichts des Versuchscharakters der ersten, durch die Verordnung Nr. 19 verkörperten Agrarmarktorganisation und bei der Kürze der zwischen dem Inkrafttreten der Grundverordnung und der Durchführungsverordnung Nr. 87 verstrichenen Zeit war es im Interesse einer schnellen Verwirklichung der Marktorganisation zulässig, den Mitgliedstaaten vorübergehend Aufgaben zu übertragen, die in einem fortgeschritteneren Entwicklungsstadium von den Gemeinschaftsorganen übernommen wurden. Sonach war in jenem Entwicklungsstadium die Einschaltung der Mitgliedstaaten durchaus keine Anomalie, sondern nur die Erfüllung der in Artikel 5 des Vertrages festgelegten allgemeinen Pflicht der Mitgliedstaaten, alle geeigneten Maßnahmen zur Erfüllung der Verpflichtungen zu treffen, die sich aus Handlungen der Gemeinschaftsorgane ergeben, und ganz allgemein der Gemeinschaft die Erfüllung ihrer Aufgabe zu erleichtern.

Hiernach kann Artikel 16 Absatz 3 nicht dahin ausgelegt werden, daß er den Mitgliedstaaten — die, insbesondere durch die Einschaltung des Verwaltungsausschusses, im voraus von den Plänen der Kommission zur Durchführung der in der Verordnung Nr. 19 getroffenen Ein- und Ausfuhrregelung unterrichtet waren — untersagt hätte, gesetzgeberische oder sonstige Maßnahmen vorzubereiten, die es ihnen ermöglichen sollten, mit Inkrafttreten der Verordnung Nr. 87 die ihnen durch deren Artikel 7 Absatz 2 im Interesse der Gemeinschaft übertragenen Aufgaben voll zu übernehmen.

Die in Artikel 16 Absatz 2 der Verordnung Nr. 19 enthaltenen Bestimmungen über die Geltung der Einfuhrlizenzen für Getreide und die Kautionsstellung waren mit Inkrafttreten dieser Verordnung anwendbar. Soweit ferner die Gemeinschaft die für das Funktionieren der in Artikel 16 vorgesehenen Ein- und Ausfuhrregelung unerläßlichen Durchführungsbestimmungen noch nicht erlassen hatte, waren die Mitgliedstaaten berechtigt und nach den allgemeinen Vorschriften von Artikel 5 des Vertrages auch verpflichtet, alles zu tun, um sämtlichen Verordnungsvorschriften die ihnen zukommende Wirkung zu sichern.

Artikel 16 der Verordnung Nr. 19 ist daher in dem Sinne auszulegen, daß die Mitgliedstaaten bis zum Inkrafttreten der in Absatz 3 dieses Artikels vorgesehenen Durchführungsbestimmungen vorübergehend alle mit den Grundsätzen der Verordnung vereinbaren Ausführungsmaßnahmen treffen konnten, soweit sie dem zukünftigen Handeln der Gemeinschaftsorgane nicht Vorgriffen.

Die vierte Frage geht dahin, ob das Verfahren des Artikels 26 der Verordnung Nr. 19 des Rates, nach dem die Verordnung Nr. 87 der Kommission erlassen worden ist, mit höherwertigem EWG-Recht vereinbar ist.

Diese Frage betrifft die Rechtmäßigkeit des durch die Artikel 25 und 26 der Verordnung Nr. 19 eingeführten sogenannten Verwaltungsausschußverfahrens, das in zahlreiche andere Agrarverordnungen übernommen worden ist. Wie den Akten und den vor dem Gerichtshof abgegebenen Erklärungen zu entnehmen ist, betrifft die Frage des näheren die Vereinbarkeit des Verwaltungsausschußverfahrens mit der Gemeinschaftsstruktur und dem institutionellen Gleichgewicht unter den Gesichtspunkten des Verhältnisses der Organe zueinander und der Ausübung ihrer jeweiligen Befugnisse.

Zunächst wird geltend gemacht, die Zuständigkeit zum Erlaß der umstrittenen Regelung habe beim Rat gelegen, der nach Artikel 43 Absatz 2 Unterabsatz 3 auf Vorschlag der Kommission und nach Anhörung des Versammlung hätte entscheiden müssen, das eingeschlagene Verfahren sei also von den Verfahrens- und Zuständigkeitsvorschriften dieser Vertragsbestimmung abgewichen.

Sowohl das Rechtsetzungssystem des Vertrages, wie es insbesondere in Artikel 155 letzter Gedankenstrich zum Ausdruck kommt, als auch die ständige Praxis der Gemeinschaftsorgane unterscheiden gemäß den in allen Mitgliedstaaten anerkannten Rechtsauffassungen zwischen den Maßnahmen, die ihre Grundlage unmittelbar im Vertrag selbst finden, und dem abgeleiteten Recht, das zur Durchführung dieser Maßnahmen dienen soll. Daher ist nicht zu fordern, daß der Rat alle Einzelheiten der Verordnungen über die gemeinsame Agrarpolitik nach dem Verfahren des Artikels 43 regelt. Dieser Vorschrift ist vielmehr Genüge getan, wenn die wesentlichen Grundzüge der zu regelnden Materie nach diesem Verfahren festgelegt worden sind. Dagegen können die Durchführungsbestimmungen zu den Grundverordnungen vom Rat selbst oder aufgrund einer Ermächtigung gemäß Artikel 155 von der Kommission nach einem von Artikel 43 abweichenden Verfahren erlassen werden.

Die in der Durchführungsverordnung Nr. 87 der Kommission geregelten Maßnahmen gehen nicht über den Vollzug der Prinzipien der Grundverordnung Nr. 19 hinaus. Daher konnte die Verordnung Nr. 19 die Kommission zum Erlaßder umstrittenen Durchführungsmaßnahmen ermächtigen, deren Rechtsgültigkeit sonach nicht mit dem Hinweis auf die Anforderungen von Artikel 43 Absatz 2 des Vertrages bestritten werden kann.

Die Klägerin des Ausgangsverfahrens beanstandet das Verwaltungsausschußverfahren ferner als eine Einmischung in das Entscheidungsrecht der Kommission, die so weit gehe, daß sie die Unabhängigkeit dieses Organs in Frage stelle. Darüber hinaus verfälsche die Einschaltung einer im Vertrag nicht vorgesehenen Einrichtung zwischen Rat und Kommission das Verhältnis der Gemeinschaftsorgane zueinander und die Ausübung des Entscheidungsrechts.

Nach Artikel 155 hat die Kommission „die Befugnisse auszuüben, die ihr der Rat zur Durchführung der von ihm erlassenen Vorschriften überträgt“. Diese Vorschrift, deren Anwendung dem Rat freigestellt ist, gestattet es diesem, die Modalitäten der Ausübung der der Kommission übertragenen Befugnisse zu bestimmen. Das sogenannte Verwaltungsausschußverfahren gehört zu den Modalitäten, von denen der Rat eine Ermächtigung der Kommission zulässigerweise abhängig machen kann. Nach der durch die Artikel 25 und 26 der Verordnung Nr. 19 geschaffenen Regelung besteht die Aufgabe des Verwaltungsausschusses darin, Stellungnahmen zu den Entwürfen der von der Kommission geplanten Maßnahmen abzugeben; die Kommission kann sofort anwendbare Maßnahmen erlassen, wie immer die Stellungnahme des Verwaltungsausschusses ausfällt; nimmt der Ausschuß ablehnend Stellung, so ist die Kommission nur verpflichtet, die getroffenen Maßnahmen dem Rat mitzuteilen. Der Verwaltungsausschuß soll also eine ständige Konsultation gewährleisten, die der Orientierung der Kommission bei der Ausübung der ihr vom Rat übertragenen Befugnisse dienen und dem Rat die Möglichkeit geben soll, anstelle der Kommission tätig zu werden. Somit ist der Verwaltungsausschuß nicht befugt, anstelle der Kommission oder des Rates zu entscheiden. Demnach gibt das Verwaltungsausschußverfahren dem Rat die Möglichkeit, der Kommission beträchtliche Durchführungsbefugnisse unter dem Vorbehalt zu übertragen, daß er gegebenenfalls die Entscheidung an sich ziehen kann, verfälscht aber nicht die Gemeinschaftsstruktur und das institutionelle Gleichgewicht.

Nach alledem läßt sich die Rechtmäßigkeit des sogenannten Verwaltungsausschußverfahrens im Sinne der Artikel 25 und 26 der Verordnung Nr. 19 nicht mit dem Hinweis auf die institutionelle Struktur der Gemeinschaft bestreiten.

Die Klägerin des Ausgangsverfahrens beanstandet das Verwaltungsausschußverfahren auch mit der Begründung, daß es dem Rat in bezug auf die Maßnahmen der Kommission ein „Kassationsrecht“ verschaffe und dadurch dem Gerichtshof bestimmte Aufgaben entziehe.

Dieser Einwand beruht auf einer unzutreffenden Qualifizierung des dem Rat vorbehaltenen Evokationsrechts. Das in Artikel 26 der Verordnung Nr. 19 vorgesehene Verfahren gibt dem Rat die Möglichkeit, im Falle einer ablehnenden Stellungnahme des Verwaltungsausschusses anstelle der Kommission tätig zu werden. Die Regelung ist demnach so ausgestaltet, daß die Durchführungsmaßnahmen zur Grundverordnung in allen Fällen entweder von der Kommission oder — ausnahmsweise — vom Rat getroffen werden. Wegen dieser Handlungen, von wem sie auch ausgehen, ist unter jeweils gleichen Voraussetzungen entweder die Erhebung der Anfechtungsklage nach Artikel 173 oder die Einleitung des Vorabentscheidungsverfahrens nach Artikel 177 des Vertrages zulässig. Die Zuständigkeiten des Gerichtshofes werden also nicht eingeschränkt, wenn der Rat von seinem Evokationsrecht Gebrauch macht.

Die Auslagen der Kommission der Europäischen Gemeinschaften, die beim Gerichtshof Erklärungen eingereicht hat, sind nicht erstattungsfähig. Für die Parteien des Ausgangsverfahrens ist das Verfahren vor dem Gerichtshof ein Zwischenstreit in dem vor dem Hessischen Verwaltungsgerichtshof anhängigen Rechtsstreit. Die Kostenentscheidung obliegt daher diesem Gericht.