EuGH — C-41/70

Die Beklagte macht geltend, sie habe keine Entscheidung an die Klägerinnen gerichtet, die Versagung der Einfuhrlizenzen gehe von der „Produktschap voor Groenten en Fruit“ aus und sei in Wahrheit ein innerstaatlicher Verwaltungsakt. Im übrigen seien die einzigen die Erteilung der Einfuhrlizenzen betreffenden „Entscheidungen“ der Kommission in der Verordnung Nr. 565/70 und den später dazu ergangenen Änderungsverordnungen enthalten. Da diese „Entscheidungen“ allgemeine Geltung und Verordnungscharakter hätten, könnten sie die Klägerinnen nicht im Sinne von Artikel 173 Absatz 2 des Vertrages individuell betreffen.

Die aufgrund der Ratsverordnungen Nrn. 2513/69 und 2514/69 ergangene Verordnung Nr. 459/70 sieht Schutzmaßnahmen vor, welche in der Zeit vom 1. April bis 30. Juni 1970 die Einfuhr von Tafeläpfeln aus dritten Ländern in die Gemeinschaft einschränken sollten. Sie führt ein System von Einfuhrlizenzen ein, die zu erteilen waren, wenn die Lage auf dem Gemeinschaftsmarkt dies gestattete. Nach dieser Regelung teilen laut Artikel 2 Absatz 1 der Verordnung Nr. 459/70 „am Ende jeder Woche … die Mitgliedstaaten der Kommission … die Menge mit, für die während der betreffenden Woche Einfuhrlizenzen beantragt wurden, und geben außerdem die Monate an, auf die sich die Anträge beziehen“. Der folgende Absatz des Artikels 2 bestimmt: „Insbesondere anhand [dieser] Mitteilungen prüft die Kommission die Lage und entscheidet über die Erteilung der Lizenzen“. Gestützt auf diese letztere Vorschrift bestimmte die Kommission sodann in Artikel 1 der Verordnung Nr. 565/70 vom 25. März 1970: „Den bis zum 20. März 1970 gemäß Artikel 1 der Verordnung (EWG) Nr. 459/70 eingereichten Anträgen auf Erteilung von Einfuhrlizenzen wird für die im Antrag genannte Menge, jedoch nur bis zu 80 % einer Bezugsmenge, stattgegeben.“ Die Kriterien zur Bestimmung dieser Bezugsmenge wurden in Artikel 2 der Verordnung Nr. 686/70 vom 15. April 1970 weiter präzisiert und geändert.

Der in Artikel 1 der Verordnung Nr. 565/70 vorgesehene Termin des 20. März 1970 wurde durch mehrere in der Zeit vom 2. April bis 20. Juli 1970 ergangene Verordnungen immer wieder hinausgeschoben. Hierdurch wurden die genannten Maßnahmen periodisch weitergeführt und auf die in den einzelnen Zeiträumen eingereichten Einfuhrlizenzen anwendbar gemacht. Artikel 1 der Verordnung Nr. 983/70 vom 28. Mai 1970 erklärte diese Regelung auch auf die Zeit für anwendbar, in der die Anträge der Klägerinnen eingereicht wurden. Diese Verordnung ist daher bei der Entscheidung über die Zulässigkeit der Klage zugrunde zu legen.

Die Verordnung Nr. 983/70 erging unstreitig mit Rücksicht einerseits auf die Marktlage und andererseits auf die Mengen an Tafeläpfeln, für die in der am 22. Mai 1970 endenden Woche individuelle Anträge auf Einfuhrlizenzen gestellt worden waren. Die Anzahl der Anträge, welche die Verordnung betreffen konnte, stand also bei deren Erlaß fest. Es konnte kein neuer Antrag hinzukommen. Nach der Gesamtmenge, für die Anträge eingereicht worden waren, wurde der Prozentsatz bestimmt, zu dem diesen Anträgen stattgegeben werden konnte. Daher entschied die Kommission, auch wenn sie nur die beantragte Gesamtmenge zur Kenntnis genommen hatte, über das weitere Schicksal der einzelnen bereits gestellten Anträge, indem sie für den fraglichen Zeitraum die Fortgeltung der durch Artikel 1 der Verordnung Nr. 565/70 eingeführten Regelung anordnete. Hieraus folgt, daß Artikel 1 der Verordnung Nr. 983/70 keine Vorschrift allgemeiner Geltung im Sinne von Artikel 189 Absatz 2 des Vertrages ist, sondern in ein Bündel individueller, von der Kommission in die Form einer Verordnung gekleideter Entscheidungen nach Artikel 2 Absatz 2 der Verordnung Nr. 459/70 aufgegliedert werden muß, von denen jede einzelne die Rechtsstellung des jeweiligen Antragstellers berührt und die daher die Klägerinnen individuell betreffen.

Im übrigen ist aus der durch die Verordnung Nr. 459/70 eingeführten Regelung, insbesondere aus Artikel 2 Absatz 2 dieser Verordnung, zu entnehmen, daß es Sache der Kommission ist, über die Erteilung der Einfuhrlizenzen zu entscheiden. Nach der genannten Bestimmung ist allein die Kommission zuständig, die wirtschaftliche Lage zu prüfen, an der die Entscheidung über die Erteilung der Einfuhrlizenzen zu messen ist. Wenn nach Artikel 1 Absatz 2 der Verordnung Nr. 459/70 die Mitgliedstaaten „diese Einfuhrlizenzen unter den in Artikel 2 festgelegten Bedingungen jedem Antragsteller … [erteilen]“, so geht daraus eindeutig hervor, daß die staatlichen Behörden hinsichtlich der Erteilung der Lizenzen und der Voraussetzungen, unter denen den Anträgen stattzugeben ist, über keinen Entscheidungsspielraum verfügen. Diese Behörden haben nur die Daten beizubringen, die der Kommission die Entscheidung nach Artikel 2 Absatz 2 der Verordnung ermöglichen, und sodann die zum Vollzug einer solchen Entscheidung erforderlichen innerstaatlichen Maßnahmen zu treffen. Unter diesen Umständen ist gegenüber den Betroffenen die Erteilung oder Nichterteilung der Einfuhrlizenzen an diese Entscheidung anzuknüpfen, so daß der Akt, mit dem die Kommission über die Erteilung der Einfuhrlizenzen entscheidet, die Rechtsstellung der Betroffenen unmittelbar berührt. Hiernach genügen die Klagen den Voraussetzungen des Artikels 173 Absatz 2 des Vertrages und sind zulässig.

1.Die Klägerinnen führen aus, für die Verordnung Nr. 459/70 seien Gründe weder vorhanden noch hinreichend in ihr angeführt, soweit sie davon ausgehe, daß der Gemeinschaftsmarkt infolge der Einfuhren von ernstlichen Störungen bedroht sei, welche die Ziele des Artikels 39 des Vertrages gefährden könnten. Die Verordnung lasse nicht erkennen, daß die Kommission bei Erlaß der streitigen Schutzmaßnahmen alle in Artikel 1 Buchstaben c und d der Ratsverordnung Nr. 2514/69 aufgeführten Voraussetzungen berücksichtigt habe. Namentlich habe die Kommission ihre Maßnahmen nicht mit der „voraussichtlichen Entwicklung“ der Preise für einheimische Erzeugnisse auf dem Markt der Gemeinschaft und „insbesondere einer Tendenz zu einem übermäßigen Kursrückgang“ begründet; im übrigen seien diese Preise recht fest gewesen.

Nach Artikel 1 Buchstabe c der Verordnung Nr. 2514/69 hat die Kommission bei der Anwendung der Schutzmaßnahmen für einheimische Erzeugnisse „die auf dem Markt der Gemeinschaft … festgestellten Preise oder deren voraussichtliche Entwicklung, insbesondere eine Tendenz zu einem übermäßigen Kursrückgang“ zu berücksichtigen. Diese Bestimmung ist vor dem Hintergrund der Marktorganisation auszulegen, wie sie sich aus den anwendbaren Verordnungen ergibt. Diese Verordnungen sehen für den fraglichen Markt Preisstützungsregelungen, insbesondere Interventionsmaßnahmen vor, sobald der Preis der Erzeugnisse unter eine bestimmte Höhe absinkt. Daher können bei einem Markt mit niedrigem Preisniveau fallende Notierungen nicht zu einem übermäßigen Kursrückgang im strengen Wortsinn, sondern nur zu einem steigenden Angebot einheimischer Erzeugnisse an die Interventionsstellen führen. Bei der Struktur des konkreten Marktes kann sich also eine Tendenz zu einem übermäßigen Kursrückgang im Sinne der erwähnten Bestimmung aus einer starken Zunahme des Angebots der fraglichen Erzeugnisse an die Interventionsstellen ergeben.

Die zweite Begründungserwägung der Verordnung Nr. 459/70 stellt fest, daß die Notierungen für einheimische Erzeugnisse nicht nur in Deutschland, sondern auch in den meisten anderen Mitgliedstaaten, in denen eine Krisensituation im Sinne von Artikel 6 der Verordnung Nr. 159/66 festgestellt worden sei, niedrig seien. Diese Schwierigkeiten seien größtenteils mit der erheblichen Überschußproduktion an Tafeläpfeln in mehreren Mitgliedstaaten sowie mit den Hindernissen zu erklären, denen der normale Absatz dieser Produktion auf dem Gemeinschaftsmarkt begegne. Unstreitig waren die auf drei repräsentativen Märkten der Gemeinschaft festgestellten Erzeugerpreise zu Beginn des fraglichen Zeitabschnitts niedriger als während des gleichen Zeitraums im Vorjahr. Angesichts der besonderen Verhältnisse auf dem Obstmarkt, um den es hier geht, konnte die Kommission daher mit einem stark zunehmenden Angebot an die Interventionsstellen rechnen und eine Tendenz der Preise zu einem übermäßigen Kursrückgang im Sinne von Artikel 1 Buchstabe c der Verordnung Nr. 2514/69 feststellen.

2.Die Klägerinnen werfen der Kommission ferner vor, sie habe Artikel 1 Buchstabe d dieser Verordnung verletzt, indem sie nicht berücksichtigt habe, daß die Preise für eingeführte Erzeugnisse keineswegs eine Tendenz zu einem übermäßigen Kursrückgang hätten erkennen lassen, wie diese Bestimmung es erfordere, sondern so weit über den Referenzpreisen gelegen hätten, daß die Kommission für Juni 1970 keinen Referenzpreis festgesetzt habe. Da die eingeführten Erzeugnisse im übrigen wegen ihres Preises und ihrer Qualität während der fraglichen Jahreszeit mit einheimischen Erzeugnissen nicht austauschbar seien, habe die Kommission nicht feststellen können, daß der Markt infolge von Einfuhren aus dritten Ländern im Sinne von Artikel 1 Absatz 1 der Verordnung Nr. 2514/69 Störungen ausgesetzt oder von Störungen bedroht sei.

Nach Artikel 1 Buchstabe d der Verordnung Nr. 2514/69 muß die Kommission, wenn die in Absatz 1 dieses Artikels beschriebene Krisensituation infolge von Einfuhren aus dritten Ländern eintritt, namentlich berücksichtigen „die auf dem Markt der Gemeinschaft festgestellten Notierungen, insbesondere eine Tendenz zu einem übermäßigen Kursrückgang“ sowie die „Mengen, für die Rücknahmemaßnahmen erfolgen oder erfolgen könnten“. Die Tragweite dieser Bestimmung ist anhand des gesamten Inhalts des Artikels 1 zu ermitteln, wobei nicht nur die bereits erörterten Tatbestandsmerkmale des Buchstaben c, sondern auch die der Buchstaben a und b zu berücksichtigen sind.

Bei der Abwägung der Bedeutung, die jedem dieser Tatbestandsmerkmale für die Beurteilung zukommen kann, ob die in Artikel 1 Absatz 1 dieser Verordnung beschriebene Lage gegeben ist, muß die Kommission hinsichtlich der Einfuhren aus dritten Ländern insbesondere berücksichtigen, welche Auswirkungen diese Einfuhren auf die Marktlage haben oder haben können. Sind für diese Lage Schwierigkeiten beim normalen Absatz der Erzeugnisse kennzeichnend, so tendieren die Preise für einheimische Erzeugnisse dahin, sich in der Nähe des Interventionspreises zu stabilisieren, und können durch die höheren Notierungen der eingeführten Erzeugnisse nicht mehr beeinflußt werden. Wie immer die Preise eingeführter Erzeugnisse liegen, besteht jedoch die Gefahr, daß diese Waren, da sie mit einheimischen Erzeugnissen austauschbar sind, einen Teil der internen Nachfrage auf sich ziehen und den Interventionsstellen noch größere Mengen zuleiten.

Der ersten Begründungserwägung der Verordnung Nr. 459/70 ist zu entnehmen, daß die Apfelerzeugung im Wirtschaftsjahr 1969/70 um etwa 550000 Tonnen über der des Wirtschaftsjahrs 1967/68 lag, in dem mehr als 300000 Tonnen aus dem Markt gezogen werden mußten. Angesichts der Lagerbestände war vorauszusehen, daß ein Überschuß der gleichen Größenordnung vor Ende des Wirtschaftsjahrs nicht zu normalen Bedingungen werde abgesetzt werden können, so daß die Gefahr bestand, daß Interventionsmaßnahmen nötig würden, zumal die Lagerhaltung sich aus technischen Gründen nicht über eine bestimmte Zeit hinaus verlängern ließ. Nach den Zahlenangaben, welche die Beklagte in ihrem Schriftsatz vom 10. März 1971 macht, betrugen zu Beginn der fraglichen Zeit die Lagerbestände noch etwa eine Million Tonnen. Es trifft zwar zu, daß die Erzeugnisse aus dritten Ländern während dieser Zeit nach Qualität und Preis den einheimischen Erzeugnissen eindeutig überlegen waren, die Qualität der einheimischen Erzeugung war aber nicht in dem Maß geringer, daß die beiden Warensorten in keinem Fall miteinander austauschbar gewesen wären. Daher war nicht auszuschließen, daß die Einfuhren aus dritten Ländern in der fraglichen Zeit jedenfalls zu einem Anwachsen der aus dem Markt zu ziehenden Mengen hätten führen können, indem sie eine Nachfrage auf sich gezogen hätten, die sich andernfalls zumindest zum großen Teil einheimischen Erzeugnissen zugewandt haben würde.

Wenn auch die Absatzschwierigkeiten für einheimische Erzeugnisse nicht alle Mitgliedstaaten im gleichen Maß trafen, sondern sich in einigen von ihnen besonders bemerkbar machten, berührten sie doch den gesamten Gemeinsamen Markt, dessen Preisstabilisierungseinrichtungen, wie z. B. die nationalen Interventionsregelungen, auf die finanzielle Beteiligung aller Mitgliedstaaten und auf eine Gemeinschaftshaftung gegründet sind. Wegen der Lage auf dem Markt der streitigen Erzeugnisse hätte ein merkliches Anwachsen der Einfuhren infolge der am 1. März 1970 in Kraft getretenen neuen Handelsregelung die Absatzschwierigkeiten für diese Erzeugnisse noch weiter vergrößern und damit zu einer Störung des Marktes führen können. Daher ist nicht ersichtlich, daß die Kommission Artikel 1 der Verordnung Nr. 2514/69 unrichtig angewandt habe, indem sie bei Einfuhren aus dritten Ländern deren mögliche Auswirkungen auf die „aus dem Markt zu ziehenden Mengen“ für ihre Entscheidung als ausschlaggebend angesehen hat.

Nach dem bereits festgestellten Sachverhalt betrafen die Schwierigkeiten, denen sich der fragliche Markt gegenüber sah, weit mehr den Absatz von Überschußmengen als die Stützung der Preise für einheimische Erzeugnisse. Da im übrigen, wie die Klägerinnen selbst festgestellt haben, die Notierungen der Erzeugnisse aus dritten Ländern im Vergleich zu den geltenden Referenzpreisen sehr hoch lagen, hätte eine Neufestsetzung dieser Preise wegen ihrer Berechnungsweise nicht die angestrebte Wirkung haben können.

Nach Artikel 2 Absatz 1 der Verordnung Nr. 2514/69 bestehen diese Maßnahmen in der „Aussetzung der Einfuhren oder Ausfuhren oder [der] Erhebung von Ausfuhrabgaben“. Die von der Kommission in der Verordnung Nr. 459/70 getroffenen Maßnahmen führten nach den in den Verordnungen Nrn. 565/70 und 686/70 festgelegten Kriterien zur Beschränkung der Einfuhrmengen. Nach den allgemeinen Grundsätzen des Vertrages dürfen die durch die Verordnungen Nrn. 2513/69 und 2514/69 zugelassenen Schutzmaßnahmen nur getroffen werden, soweit sie zur Erreichung der Ziele von Artikel 39 des Vertrages unbedingt notwendig sind und das Funktionieren des Gemeinsamen Marktes möglichst wenig beeinträchtigen. Hiernach durfte die Kommission, wenn sie Schutzmaßnahmen vorsehen konnte, welche die Einfuhren aus dritten Ländern völlig unterbanden, erst recht weniger einschneidende Maßnahmen anwenden.

5.Die Klägerinnen machen schließlich geltend, die Verordnungen Nrn. 565/70 und 686/70 seien nichtig oder zumindest ihnen gegenüber unanwendbar, da sie ein Einfuhrlizenzsystem errichtet hätten, das gegen die Artikel 3 Buchstabe f, 85 und 86 des Vertrages verstoße. Außerdem seien diese Verordnungen unzureichend mit Gründen versehen, denn sie ließen nicht erkennen, weshalb dieses System notwendig oder zumindest aufgrund der erwähnten Artikel oder des Artikels 39 des Vertrages zulässig gewesen sei.

Artikel 3 des Vertrages nennt mehrere allgemeine Ziele, auf deren Verwirklichung und Harmonisierung die Gemeinschaft hinarbeiten muß. Zu diesen Zielen gehört nicht nur „die Errichtung eines Systems, das den Wettbewerb innerhalb des Gemeinsamen Marktes vor Verfälschungen schützt“, sondern auch (Buchstabe d) „die Einführung einer gemeinsamen Politik auf dem Gebiet der Landwirtschaft“. Der Vertrag mißt der Verwirklichung dieses letzteren Zieles für das Gebiet der Landwirtschaft eine ganz besondere Bedeutung bei: Er widmet ihm die Vorschriften des Artikels 39 und bestimmt in Artikel 42 Absatz 1, daß die Wettbewerbsregeln auf landwirtschaftliche Erzeugnisse nur insoweit Anwendung finden, als der Rat dies unter Berücksichtigung der Ziele des Artikels 39 bestimmt. Daher konnte sich die Anwendung von Schutzmaßnahmen in Form einer Beschränkung der Einfuhren aus dritten Ländern im vorliegenden Fall als notwendig erweisen, um auf dem Markt der fraglichen Erzeugnisse ernstliche Störungen zu vermeiden, welche die Ziele des Artikels 39 des Vertrages gefährden konnten. Unter diesen Umständen war eine ausdrückliche Begründung der streitigen Maßnahmen unter dem Gesichtspunkt der Vorschriften der Artikel 85 und 86 des Vertrages nicht unbedingt erforderlich.

Im übrigen mag die Erteilung von Einfuhrlizenzen nach Maßgabe bestimmter Bezugsmengen zwar zu einem Erstarren der bestehenden Geschäftsbeziehungen mit den dritten Ländern geführt haben, die Festlegung objektiver Merkmale für die Berechnung der zugestandenen Einfuhrmengen hat es aber immerhin ermöglicht, Diskriminierungen solcher Personen zu vermeiden, denen wegen ihrer bereits bestehenden Geschäftsbeziehungen mit dritten Ländern Einfuhrlizenzen erteilt wurden. Dieses System war dasjenige, das den Wettbewerb am wenigsten zu verfälschen geeignet war.

6.Die Klägerinnen beantragen die Aufhebung der in Artikel 1 der Verordnung Nr. 983/70 enthaltenen streitigen Entscheidungen mit der Begründung, daß die diesen zugrunde liegenden Verordnungen Nrn. 459/70, 565/70 und 686/70 gegen den Vertrag verstießen. Sie machen insbesondere geltend, soweit diese Verordnungen im Sinne von Artikel 174 Absatz 2 nichtig oder gemäß Artikel 184 des Vertrages ihnen gegenüber unanwendbar seien, habe die Kommission zum Erlaß der genannten Entscheidungen keine gesetzliche Grundlage gehabt.

Nach Artikel 69 § 2 Absatz 1 ist die unterliegende Partei auf Antrag zur Tragung der Kosten zu verurteilen. Die Klägerinnen sind mit ihren Klagen unterlegen und daher zu verurteilen, die Kosten des Verfahrens zu tragen.