EuGH — 59/70
Aufgrund der Prozeßakten,nach Anhörung des Berichtes des Berichterstatters,nach Anhörung der mündlichen Ausführungen der Parteien,aufgrund des Vertrages über die Gründung der Europäischen Gemeinschaft für Kohle und Stahl, insbesondere seiner Artikel 4, 33, 35, 67 und 88,aufgrund des Protokolls über die Satzung des Gerichtshofes der Europäischen Gemeinschaft für Kohle und Stahl,aufgrund der Verfahrensordnung des Gerichtshofes der Europäischen Gemeinschaftenhat DER GERICHTSHOF unter Abweisung aller weitergehenden oder gegenteiligen Anträge für Recht erkannt und entschieden: 1.Die Klage wird als unzulässig abgewiesen.2.Die Klägerin hat die Kosten des Verfahrens zu tragen.
Zur Einrede der FristversäumnisDie Beklagte meint, Artikel 35 EGKSV bestimme zwar keine Frist für die Anrufung der Kommission, das Untätigkeitsverfahren müsse aber innerhalb einer angemessenen Frist eingeleitet werden, welche die Regierung der Niederlande versäumt habe, indem sie von dem Zeitpunkt, zu dem sie vollständig über die endgültige Haltung der Kommission unterrichtet gewesen sei (dem 9. Dezember 1968), bis zur Befassung dieses Organs (am 24. Juni 1970) achtzehn Monate habe verstreichen lassen.Die Mitteilung vom 9. Dezember sei zwar selbst keine anfechtbare Maßnahme im Sinne von Artikel 33 EGKSV, da dieser Vertrag für die Feststellung, daß kein Anlaß zur Anwendung der Verbotsvorschrift des Artikels 4 oder zu einer Empfehlung nach Artikel 67 bestehe, keine Entscheidung vorsehe; eine Frist ' von achtzehn Monaten vor der Einleitung des Verfahrens nach Artikel 35 sei aber dazu angetan, wenn nicht wohlerworbene Rechte, so doch zumindest berechtigte Erwartungen zu schmälern, welche die französischen Unternehmen darauf hätten gründen können, daß die von der französischen Regierung befürworteten Maßnahmen die Zustimmung der Gemeinschaftsbehörden gefunden hatten.Da es sich insbesondere um Darlehen und Investitionen handle, die für die wirtschaftlichen und sozialen Verhältnisse ganzer Regionen entscheidend seien, wäre es unerträglich, wenn diesen Maßnahmen noch nach Jahren die Rechtsgrundlage entzogen werden könnte. Dies erkenne die Regierung der Niederlande selbst in einem gewissen Maße an, da sie einräume, daß eine Entscheidung nach Artikel 88 EGKSV, mit der die Kommission eine Pflichtverletzung eines Staates feststellt, nicht notwendigerweise rückwirkend erlassen werden müsse. Diese Auffassung der Klägerin sei zwar richtig, dennoch sei aber um der Rechtssicherheit willen zu fordern, daß die Klage binnen angemessener Frist erhoben werde.Die Mitgliedstaaten seien aufgrund der ihnen in Artikel 86 EGKSV auferlegten Kooperationspflicht gehalten, die ihnen geboten erscheinenden Untätigkeitsklagen nach Artikel 35 EGKSV binnen angemessener Frist beim Gerichtshof einzureichen.Für diese Auffassung der Beklagten spreche auch die Rechtsprechung des Gerichtshofes, insbesondere das Urteil 21-26/61 vom 6. April 1962 (Meroni gg. Hohe Behörde, Slg. 1962, 153).Die Klägerin entgegnet, wenn die Kommission es tatsächlich pflichtwidrig unterlassen habe, eine Entscheidung zu erlassen oder eine Empfehlung auszusprechen, so bestehe kein Grund für die Annahme, daß die Befassung des Gerichtshofes mit diesem Sachverhalt durch Zeitablauf ausgeschlossen werde.Der Umstand, daß die Kommission mitgeteilt habe, daß sie sich nicht zum Einschreiten für verpflichtet halte, könne den Beteiligten das Klagerecht nicht nehmen, denn die Kommission habe mit dieser Meinungsäußerung keine mit der Klage anfechtbare Maßnahme getroffen und habe dies auch gar nicht tun können, da Artikel 88 EGKSV keine das Verhalten der Mitgliedstaaten billigenden Entscheidungen vorsehe (Urteil 17/57 vom 4. Februar 1959, Gezamenlijke Steenkolenmijnen gg. Hohe Behörde, Slg. 1959, 9).Die Beklagte könne auch die Wahrung wohlerworbener Rechtsstellungen nicht heranziehen, um die Abweisung der Klage zu erreichen. Einerseits hätten die Darlehen nach der Convention generale bis zum 31. Dezember 1966 beantragt werden müssen, also bevor die Kommission ihren Standpunkt festgelegt und die niederländische Regierung die Möglichkeit gehabt habe, nach Artikel 35 Klage zu erheben. Zudem würde ein Urteil, wie es die Klägerin begehrt, für die Beklagte nur die Verpflichtung mit sich bringen, eine Entscheidung nach Artikel 88 EGKSV zu erlassen, womit noch nichts über die Auswirkungen dieser Entscheidung auf bereits abgeschlossene Darlehensverträge gesagt sei.Endlich meint die Klägerin, die Frist, die sie bis zur Einreichung ihres Antrags hat verstreichen lassen, sei keineswegs unangemessen lang gewesen.
Zur Einrede, der Klagegrund des Ermessensmißbrauchs sei nicht geltend gemachtDie Beklagte weist darauf hin, daß Artikel 35 auf dem Gebiet der Untätigkeit unterscheidet zwischen den Fällen, in denen die Kommission verpflichtet ist, eine Entscheidung zu erlassen (Absatz 1), und denen, in denen sie dazu nur befugt ist (Absatz 2), und bemerkt, in den Fällen der Artikel 88 und 67 könne sie zwar einschreiten, sei dazu aber nicht verpflichtet. Demnach sei im Falle ihrer Untätigkeit Artikel 35 Absatz 2 anwendbar, so daß ihre stillschweigende ablehnende Entscheidung nur wegen Ermessensmißbrauchs angefochten werden könne.Was Artikel 88 anbelange, so sei bei seiner Anwendung ein gewisser Entscheidungsspielraum erforderlich.,Was Artikel 67 § 2 betreffe, so ergebe sich aus seiner Fassung und aus dem Wesen der zu seiner Anwendung erforderlichen wirtschaftlichen Würdigung ein sehr weiter Entscheidungsspielraum der Kommission: Die Entscheidung über das Vorliegen einer schweren Störung des Gleichgewichts schließe notwendigerweise eine Würdigung wirtschaftlicher Tatsachen oder Umstände im Sinne des Artikels 33 Absatz 1 EGKSV ein.Die unterschiedliche Fassung der Absätze 2 und 3 des § 2, von denen der eine den Ausdruck „kann ermächtigen“, der andere die Worte „richtet an ihn“ gebraucht, sei bedeutungslos; in beiden Fällen genieße die Kommission bei der Beurteilung, ob die wirtschaftlichen Tatbestandsmerkmale dieser Absätze erfüllt sind, einen großen Entscheidungsspielraum.Somit sei die Klage unzulässig, da kein Ermessensmißbrauch geltend gemacht sei.Die Klägerin erwidert, der Entscheidungsspielraum, der der Kommission nach Artikel 88 zustehe, sei kein Grund anzunehmen, daß Artikel 35 Absatz 2 auf eine Klage anwendbar sei, die darauf gerichtet ist, die Anwendung von Artikel 88 EGKSV zu erreichen. Denn wenn die Voraussetzungen des Artikels 88 erfüllt sind, sei die Kommission nicht nur befugt, sondern verpflichtet, eine Entscheidung zu erlassen. Aus diesem Grunde sei Absatz 1, nicht Absatz 2 des Artikels 35 im vorliegenden Fall anwendbar (dies ergebe sich aus folgenden Urteilen des Gerichtshofes: 7 u. 9/54 vom 23. April 1956, Industrie luxembourgeoise, Slg. 1956, 53, und 17/57 vom 4. Februar 1959, Gezamenlijke Steenkolenmijnen, Slg. 1959, 9).Zur Anwendung von Artikel 67 bemerkt die Klägerin, unabhängig von dem Eindruck, den die Lektüre des § 2 Absatz 1 dieser Bestimmung hinsichtlich der Freiheit der Kommission erwecken könne, einzuschreiten oder untätig zu bleiben, sei zu berücksichtigen, daß der dritte Absatz dieses § 2 bewußt nicht die Worte „kann an ihn richten“ gebrauche, sondern vorschreibe „richtet an ihn eine Empfehlung“. Der Unterschied in den Pflichten der Kommission in den beiden Fällen sei leicht zu erklären. Im Fall des Absatzes 2 handle es sich darum, den schädlichen Auswirkungen auf die im Hoheitsgebiet des Staates, von dem die Maßnahme ausgeht, ansässigen Unternehmen zu begegnen, im Fall des Absatzes 3 darum, die schädlichen Auswirkungen einer staatlichen Maßnahme auf die Unternehmen aus den anderen Mitgliedstaaten auszugleichen. Diese letztere Lage sei für den Gemeinsamen Markt besonders schädlich, weshalb die Kommission zum Einschreiten verpflichtet sei.
Mit der Klage wird die Aufhebung der stillschweigenden ablehnenden Entscheidung der Kommission begehrt, die daraus zu entnehmen sein soll, daß die Kommission dem von der klagenden Regierung am 24. Juni 1970 an sie gerichteten Antrag keine Folge gegeben hat, in erster Linie mit einer Entscheidung nach Artikel 88 EGKSV festzustellen, daß die Regierung der Französischen Republik (durch die Gewährung zinsverbilligter Darlehen an die französische Stahlindustrie im Rahmen des V. Plan de développement économique et social (Wirtschaftlicher und sozialer Entwicklungsplan) ihre Verpflichtung aus diesem Vertrag verletzt habe, und hilfsweise an diese Regierung eine Empfehlung nach Artikel 67 EGKSV zu richten.
Die Beklagte hält die Klage für unzulässig und führt hierzu aus, daß sie der französischen Regierung mit Schreiben vom 4. Dezember 1968, das der Klägerin am 9. Dezember 1968 mitgeteilt wurde, die Gründe bekanntgegeben hat, aus denen sie Artikel 4 Buchstabe c EGKSV für nicht anwendbar hielt und der Auffassung war, daß keine Empfehlung nach Artikel 67 auszusprechen sei; die Klage sei verspätet erhoben, weil die Klägerin zwischen dem Zeitpunkt, zu dem sie vom Standpunkt der Kommission unterrichtet wurde, und der Anrufung der Kommission achtzehn Monate hat verstreichen lassen.
Die französische Regierung hat der Hohen Behörde im September 1966 ihre Absicht mitgeteilt, die in dem erwähnten Plan zugunsten der Stahlindustrie vorgesehenen Maßnahmen zu treffen. Die Hohe Behörde hat die Mitgliedstaaten auf der Ratstagung vom 29. Juni 1967 wissen lassen, daß nach einer ersten von ihr vorgenommenen Prüfung die Verbotsvorschrift des Artikels 4 Buchstabe c nicht anwendbar und auch keine Empfehlung nach Artikel 67 auszusprechen sei. Die Beklagte hat mit Schreiben vom 4. Dezember 1968, das von ihrem Präsidenten unterzeichnet ist, die französische Regierung davon unterrichtet, daß nach ihrer Auffassung Artikel 4 Buchstabe c solche staatlichen Beihilfen verbiete, die speziell die Unternehmen des Kohle- und Stahlbereichs begünstigen, daß aber die umstrittenen Darlehen nach ihren Feststellungen und den Auskünften der genannten Regierung keine solchen Beihilfen seien, weil der Zinssatz dieser Darlehen kein besonderer Vorteil für den Stahlbereich sei. Ferner hat die Kommission ausgeführt, die fraglichen Maßnahmen seien allerdings als Maßnahme, die eine fühlbare Auswirkung auf die Wettbewerbsbedingungen haben können, im Sinne von Artikel 67 § 2 EGKSV anzusehen, erfüllten indessen die übrigen Tatbestandsmerkmale der § § 2 und 3 des Artikels 67 nicht, weshalb auch keine Empfehlung nach diesem Artikel auszusprechen sei. Am 9. Dezember 1968 hat die Beklagte an die Regierung der Niederlande ein Schreiben gerichtet, worin sie erklärt, sie habe die Maßnahme der französischen Regierung zugunsten der Stahlindustrie geprüft und dieser Regierung ihren Standpunkt mitgeteilt. Diesem Schreiben war das Schreiben vom 4. Dezember 1968 als Anlage beigefügt.
Von dieser Sachlage ist bei der Entscheidung über die Zulässigkeit der Klage auszugehen.
Artikel 35 EGKSV, der die Rechtmäßigkeitskontrolle über das Verhalten der Kommission auf die Fälle ausdehnen soll, in denen diese keine Entscheidung erläßt und keine Empfehlung ausspricht, eröffnet mit Hilfe der an den Ablauf einer Zweimonatsfrist geknüpften Fiktion einer stillschweigenden ablehnenden Entscheidung die Möglichkeit, den Gerichtshof anzurufen, wenn die Kommission aufgrund einer Bestimmung des Vertrages verpflichtet oder befugt ist, eine Entscheidung zu erlassen oder eine Empfehlung auszusprechen, dies aber nicht tut. Nach Ablauf dieser Untätigkeitsfrist verfügt der Rechtsunterworfene für die Klageerhebung beim Gerichtshof über eine weitere Frist von einem Monat.
Dagegen sieht der Vertrag für die Ausübung des Rechts, die Kommission nach Artikel 35 Absätze 1 und 2 mit der Angelegenheit zu befassen, keine bestimmte Frist vor.
Indessen ergibt sich aus dem den Artikeln 33 und 35 gemeinsamen Zweck, daß den Erfordernissen der Rechtssicherheit und der Kontinuität in der Tätigkeit der Gemeinschaft, denen die Klagefristen des Artikels 33 genügen sollen, auch bei der Ausübung der in Artikel 35 vorgesehenen Rechte Rechnung getragen werden muß, wobei allerdings die besonderen Schwierigkeiten zu berücksichtigen sind, die das Schweigen der zuständigen Behörden für die Rechtsunterworfenen mit sich bringen kann. Aus diesen Erfordernissen können sich keine entgegengesetzten Folgen ergeben wie die, daß im einen Fall die Klage innerhalb einer kurzen Frist erhoben werden muß, während im anderen keinerlei zeitliche Begrenzung besteht. Diese Überlegung findet eine Bestätigung in dem Fristensystem des Artikels 35, der der Kommission zwei Monate für ihre Stellungnahme und dem Rechtsunterworfenen einen Monat für die Klageerhebung beim Gerichtshof einräumt. Sonach schließt das System der Artikel 33 und 35 ein, daß die Ausübung des Rechts, die Kommission zu befassen, nicht unbegrenzt verzögert werden darf. Sind hiernach die Rechtsunterworfenen aber im Fall des Schweigens der Kommission gehalten, eine angemessene Frist einzuhalten, so muß dies erst recht gelten; wenn der Entschluß der Kommission, untätig zu bleiben, erkennbar geworden ist.
Im vorliegenden Fall konnte, nachdem der niederländischen Regierung das an die französische Regierung gerichtete Schreiben vom 4. Dezember 1968 mitgeteilt worden war, kein Zweifel mehr am Standpunkt der Kommission in der fraglichen Sache bestehen, zumal die Frage auf Antrag der niederländischen Regierung im Rat erörtert worden war und der niederländische Wirtschaftsminister der Kommission durch Schreiben vom 5. April 1968 die Besorgnisse seiner Regierung noch einmal vorgetragen hatte. Zudem muß sich ein Mitgliedstaat, der ein Beihilfensystem für vertragswidrig hält, aufgrund der Kooperationspflicht, die Artikel 86 den Mitgliedstaaten auferlegt, veranlaßt sehen, die ihm nach dem Vertrag zur Verfügung stehenden Verfahren oder Rechtsbehelfe zu einem Zeitpunkt zu gebrauchen, zu dem noch ein wirksames Eingreifen möglich ist und die Rechtsstellung Dritter nicht nutzlos verunsichert wird. Aus allen diesen Gründen ist die Frist von achtzehn Monaten, die von der Mitteilung vom 9. Dezember 1968 bis zu dem Antrag an die Kommission vom 24. Juni 1970 verstrichen ist, nicht als angemessen anzusehen und um so weniger zu rechtfertigen, als die Mitteilung vom 9. Dezember 1968 nichts Neues und Unerwartetes enthielt.
Nach alledem konnte die Regierung der Niederlande das Verfahren nach Artikel 35 EGKSV am 24. Juni 1970 nicht mehr in Gang setzen, so daß die Klage als unzulässig abzuweisen ist.
Nach Artikel 69 § 2 der Verfahrensordnung ist die unterliegende Partei zur Kostentragung zu verurteilen. Die Klägerin ist mit ihrem Vorbringen unterlegen.