EuGH — 8/71

Die Kommission bestreitet das in erster Linie unter Hinweis darauf, daß der Klageantrag auf Verurteilung zur Gewährung des rechtlichen Gehörs, also auf ein Tätigwerden, eine Leistung gerichtet ist. Derartige Anträge seien nach Artikel 175 nicht möglich, zulässiges Klageziel könne allein eine Feststellung des Gerichtshofes sein.An dieser Einlassung ist sicher richtig, daß Artikel 175 des EWG-Vertrags eine Feststellungsklage zum Gegenstand hat. Etwas anderes kann seinem klaren Wortlaut wie auch dem Wortlaut des Artikels 176 nicht entnommen werden, in dem die Rede ist von einer „als vertragswidrig erklärten“ Untätigkeit. — Indessen ergibt sich aus dieser Erkenntnis nicht zwingend die Unzulässigkeit der Klage. Nach ihrem Gesamtinhalt ist nämlich klar, daß es dem Kläger im wesentlichen um eine Rüge der Untätigkeit, um die Tatsache geht, daß seinem Antrag nicht stattgegeben worden ist. So ist die Bezeichnung des Streitgegenstands („pflichtwidrige Untätigkeit der Kommission“) zu verstehen; dafür läßt sich auch auf Seite 4 der Klageschrift hinweisen, wo es heißt: „Mit dieser Klage wird die Feststellung begehrt, daß die Kommission verpflichtet ist, den klagenden Deutschen Komponisten-Verband formell im Rahmen einer Anhörung nach Artikel 19 Absatz 2 Satz 2 der Verordnung Nr. 17 zu hören.“ Angesichts dieser Erkenntnis kann meines Erachtens jetzt ebenso verfahren werden wie in einer Reihe anderer Fälle, in denen Klageanträge sinnvoll interpretiert und umgedeutet wurden. Ich verweise etwa auf die in den Sammlungen der Rechtsprechung 1960, 846 (Rechtssachen 27 und 39/59) und 1967, 57 (Rechtssachen 25 und 26/ 65) abgedruckten Gerichtsentscheidungen. Es sollte also im vorliegenden Fall als Klageziel einfach die Feststellung einer Verletzung des Artikels 19 der Verordnung Nr. 17 angesehen und so die formalistisch anmutende Lösung einer Zurückweisung der Klage wegen unzulässiger Formulierung ihres Antrags vermieden werden. Dies kann um so eher geschehen, als im Falle ihrer Begründetheit, der Feststellung einer von der Kommission begangenen Vertragsverletzung, die nach Artikel 176 von der Kommission zu treffende Maßnahme ohnehin eindeutig aus dem Urteil abgelesen werden könnte, praktisch also das gleiche Ergebnis erzielt würde wie bei einer unmittelbaren Verurteilung der Kommission zur Vornahme einer bestimmten Handlung.

Kann aus der Formulierung des Klageantrags somit kein entscheidender Zulässigkeitseinwand abgeleitet werden, so gilt es weiterhin zu prüfen, ob die übrigen Voraussetzungen des Artikels 175 erfüllt sind. Bekanntlich spricht diese Vorschrift in ihrem Absatz 3 davon, es müsse unterlassen worden sein, einen „Akt“ an den Kläger „zu richten“. Im Hinblick auf den vorliegenden Sachverhalt, in dem es um die Gewährung des rechtlichen Gehörs, also eine verfahrensleitende Verfügung geht, lautet die jetzt interessierende Zulässigkeitsfrage dahin, ob derartige Vorgänge unter den Aktbegriff subsumiert werden können. Wäre unter „Akt“ nur eine Entscheidung im Sinne von Artikel 189 des EWG-Vertrags zu verstehen, d. h. eine Verlautbarung, die bisher im wesentlichen in Anlehnung an den Begriff „Verwaltungsakt“ definiert wurde, so erschiene es tatsächlich außerordentlich bedenklich, die gestellte Frage zu bejahen.Mit guten Gründen kann man jedoch annehmen, daß „Akt“ im Sinne von Artikel 175 nicht gleichbedeutend ist mit „Entscheidung“. Wäre das beabsichtigt gewesen, so hätte es ohne weiteres ausdrücklich gesagt werden können. Empfehlungen und Stellungnahmen sind nämlich ohnehin expressis verbis aus Artikel 175 Absatz 3 ausgeschlossen, und nach dem für private Kläger geltenden Rechtsschutzsystem des Vertrages ist auch klar, daß Verordnungen und Richtlinien gleichermaßen ausscheiden. Es bleiben also von den in Artikel 189 genannten Maßnahmen lediglich Entscheidungen übrig. Weil aber Artikel 175 nicht in dieser Weise abgefaßt ist, kann man in der Tat annehmen, daß der Begriff „Akt“ einen weiteren Inhalt hat. Das wird von namhaften Autoren gerade im Hinblick auf die Eigenarten des Kartellverfahrens, z. B. den Akt der Einleitung des Verfahrens, hervorgehoben, und das leuchtet nach meiner Überzeugung auch ein. Als Akte müßten demnach alle Maßnahmen bezeichnet werden, von denen gewisse Rechtswirkungen ausgehen, die mit einer gewissen Verbindlichkeit ausgestattet sind, ja vielleicht sogar — wie manche meinen — reine Realakte. So gesehen würde der Annahme nichts im Wege stehen, auch gewisse verfahrensleitende Verfügungen wie die auf Antrag vorzunehmende Anhörung im Kartellverfahren als Akt anzusprechen, begründet sie doch eine gewisse Rechtsstellung im Verfahren und löst Rechtswirkungen aus (etwa die, daß in einem späteren Gerichtsverfahren nicht vorgebracht werden kann, was bei der Anhörung hätte geltend gemacht werden können und was die Entscheidung der Kommission möglicherweise beeinflußt hätte).Ich würde also meinen, daß die Klagebefugnis nicht mit der Begründung in Zweifel gezogen werden sollte, die begehrte Anhörung stelle keinen Akt im Sinne von Artikel 175 des EWG-Vertrags dar. Ausdrücklich möchte ich aber betonen, daß ich von einer Vertiefung dieser wichtigen und delikaten Frage abgesehen habe, weil mir im gegenwärtigen Fall andere Überlegungen größeres Gewicht zu haben scheinen.

Nach Ansicht der Kommission trifft dies offenbar für das Erfordernis zu, vor der Klageerhebung eine Aufforderung zum Tätigwerden an die Kommission zu richten. Sie erklärt, daran fehle es — lege man die richtigen Maßstäbe an — im vorliegenden Falle, und es müsse die eingereichte Klage zumindest aus diesem Grunde zurückgewiesen werden.Tatsächlich verlangt Artikel 175 des EWG-Vertrags, daß die Kommission vor der Einleitung eines Gerichtsverfahrens zum Zwecke der Feststellung ihrer Untätigkeit mit dem Gegenstand befaßt wird, hinsichtlich dessen eine Aktion von ihr erwartet wird. Dabei muß ihr — das ergibt die bisherige Rechtsprechung (Vgl. etwa Rechtssache 17/57, Slg. 1959, 27 und verbundene Rechtssachen 22 und 23/60, Slg. 1961, 407) — deutlich zu erkennen gegeben werden, welche Maßnahme sie ergreifen soll, und es muß klargemacht werden, daß im Falle der Unterlassung der Rechtsweg beschritten wird. Auch kann sicher — insoweit stimme ich der Kommission zu — nicht angenommen werden, jeder an die Kommission gerichtete Antrag sei stets als Aufforderung im Sinne von Artikel 175 anzusehen.Sieht man jedoch zu, wie es sich damit im gegenwärtigen Fall verhält, so kann — wenn man die Anforderungen nicht übersteigert — schwerlich gesagt werden, der antragstellende Komponisten-Verband habe es im Verwaltungsverfahren an der notwendigen Deutlichkeit fehlen lassen. Wenn vielleicht insoweit — trotz des meines Erachtens klaren Wortlauts — das Fernschreiben vom 13. November 1970 noch nicht ausreicht, so verleiht doch das Schreiben des Komponisten-Verbandes vom 2. Dezember 1970 schon durch die Tatsache der Wiederholung dem gestellten Antrag solchen Nachdruck, daß auch ohne ausdrückliche Ankündigung gerichtlicher Schritte spätestens zu diesem Zeitpunkt von einer ordentlichen Befassung der Kommission gesprochen werden muß. Zumindest trifft dies für das Schreiben vom 30. Januar 1971 zu, in dem — wie schon gesagt — tatsächlich die Ergreifung von Rechtsmitteln ausdrücklich angekündigt worden ist. Das hat für das vorliegende Verfahren Bedeutung, auch wenn die am 12. März 1971 eingegangene Klage, rechnet man die maßgeblichen Fristen vom 30. Januar 1971 an, als verfrüht gelten konnte und obgleich das Schreiben vom 30. Januar 1971 erst mit der Stellungnahme des Klägers zu der Einrede der Unzulässigkeit vorgelegt worden ist. Entscheidend ist eben, daß die Vorlage immer noch vor Ablauf der Klagefrist erfolgte (rechnet man die maßgeblichen Fristen — was bei dieser Betrachtung allein sinnvoll ist — vom 30. Januar 1971 an), und bemerkenswert ist auch, daß bei derartigen Konstellationen im nationalen Recht ebenfalls nicht die formalistisch erscheinende Klageabweisung (mit der Konsequenz der Wiederholung des gerichtlichen Verfahrens) für angezeigt gehalten, sondern einfach darauf abgestellt wird, ob die Zulässigkeitserfordernisse später noch erfüllt werden.Ich möchte deshalb der Kommission in dem soeben behandelten Punkt nicht folgen und eine Klageabweisung auch nicht wegen Fehlens einer vorhergehenden, an die Kommission gerichteten Aufforderung vorschlagen.

Bedenken gegen die Zulässigkeit ergeben sich dagegen aus einem anderen Grund. Dem Artikel 175 des Vertrages ist zu entnehmen, daß das Klagerecht durch das Verhalten ausgeschlossen werden kann, das das befaßte Organ nach der Aufforderung gezeigt hat. Daran ist jetzt anzuknüpfen, wobei offenbleiben mag, ob wir es im gegenwärtigen Fall — wie die Kommission vorgetragen hat — mit einer im Sinne von Artikel 175 relevanten Stellungnahme zu tun haben.Das Verhalten der Kommission war im jetzigen Fall dadurch gekennzeichnet, daß dem Deutschen Komponisten-Verband auf seine Anfrage vom 13. November 1970 eine Anhörung tatsächlich zugestanden worden ist. Das ergibt sich aus dem Antwortschreiben der Kommision, in dem eine Frist von einem Monat zur schriftlichen Stellungnahme gesetzt und die Bereitschaft für eine mündliche Aussprache ausgedrückt worden ist. Die ursprüngliche Frist wurde später sogar zweimal verlängert, so daß dem Komponisten-Verband insgesamt mehr als zwei Monate für eine Äußerung zur Verfügung standen. Damit wurde dem Antragsteller meines Erachtens Genüge getan, er hatte ausreichend Gelegenheit zur Wahrnehmung seiner Interessen, zumal auch versichert wurde, seine Stellungnahme werde in die Überlegungen der Kommission einbezogen, d. h. in den Verfahren gegen die GEMA verwertet. Dieser Standpunkt läßt sich vertreten, obwohl der Antwortbescheid lediglich vom Leiter der Direktion „Kartelle und marktbeherrschende Stellungen“ ausging, werden doch die Anhörungen im Kartellverfahren der Gemeinschaft ohnehin gemäß Artikel 9 der Verordnung Nr. 99 von „Personen durchgeführt, die die Kommission damit beauftragt“. Auch sind keine Anzeichen dafür sichtbar, daß die im Schreiben vom 17. November enthaltene Zusage nicht eingehalten worden, die Stellungnahme des Komponisten-Verbandes also unbeachtet geblieben wäre. Wichtig ist aber vor allem, daß die Vorschriften der bereits erwähnten Anhörungsverordnung Nr. 99 respektiert wurden. In ihrem Artikel 5 heißt es nämlich: „Beantragen Personen oder Personenvereinigungen nach Artikel 19 Absatz 2 der Verordnung Nr. 17 ihre Anhörung, so gibt ihnen .die Kommission Gelegenheit, sich schriftlich innerhalb einer von ihr bestimmten Frist zu äußern …“ Bei der Bestimmung der Frist soll die Kommission gemäß Artikel 11 der Verordnung Nr. 99 „dem für die Äußerung erforderlichen Zeitaufwand und der Dringlichkeit des Falles Rechnung“ tragen. Es ist lediglich vorgesehen, daß die Frist mindestens zwei Wochen betragen muß. Außerdem sieht Artikel 7 der Verordnung Nr. 99 vor: „Die Kommission gibt Personen, die dies in ihrer schriftlichen Äußerung beantragt haben, Gelegenheit zur mündlichen Erläuterung, wenn sie ein ausreichendes Interesse glaubhaft machen …“ Die Substanz dieser Anordnungen ist in dem Antwortbescheid der Kommission sicher nicht mißachtet worden. Daß der Kläger darüber hinaus aber ein Interesse an weiterreichenden Akten, insbesondere daran haben könnte, daß sein Anhörungsrecht durch die Kommission selbst in einer förmlichen Entscheidung bestätigt werde, sehe ich nicht. Für das Anhörungsverfahren als solches wäre die Feststellung, es handele sich nicht lediglich um eine informelle Anhörung nach Artikel 19 Absatz 2 Satz 1 der Verordnung Nr. 17, sondern um eine formelle Anhörung, sicherlich ohne Auswirkungen, denn das Verfahren erschöpft sich in der Entgegennahme von Äußerungen durch die Kommission. Namentlich kennt das Gemeinschaftsrecht nicht eine förmliche Beiladung zum Verwaltungsverfahren mit der Begründung der gefestigten Verfahrensposition eines „Beteiligten“, wie dies in 5 51 des deutschen Gesetzes gegen Wettbewerbsbeschränkungen vorgesehen ist. Wenn der Kläger also darauf hinweist, eine förmliche Entscheidung der Kommission über die Anhörung hätte ihm wahrscheinlich die Möglichkeit eröffnet, Verfahrensanträge zu stellen, so muß er sich einmal sagen lassen, daß dergleichen in den Verfahrensverordnungen zum Wettbewerbsrecht der Gemeinschaft nicht vorgesehen ist. Zum anderen muß angenommen werden, daß dem Kläger auch ohne förmliche Entscheidung über die Anhörung die Möglichkeit offengestanden hätte, durch Anregungen auf das Verfahren einzuwirken. Wäre er dabei auf Hindernisse gestoßen, so hätte er bei diesem Anlaß immer noch die Verteidigung seiner Interessen betreiben können (eben weil die Frage offengeblieben ist, ob ihm ein Anspruch auf Anhörung zusteht). Dagegen besteht sicherlich im Zeitpunkt der Zulassung der Anhörung kein aktuelles Interesse an der Klärung derartiger, im Laufe des Verfahrens sich möglicherweise stellender Fragen. — Was schließlich die Auswirkungen auf die Möglichkeit angeht, später eine Klage gemäß Artikel 173 des EWG-Vertrags gegen die das Kartellverfahren abschließende Entscheidung zu erheben, so sehe ich ebenfalls nicht, wie insofern eine förmliche Entscheidung über die Zulassung der Anhörung von Bedeutung sein könnte. Offensichtlich gelten für die beiden Vorgänge verschiedene Maßstäbe: Für die Anhörung genügt die Glaubhaftmachung eines Interesses, wogegen für die Klageerhebung erforderlich ist, daß der Kläger von der angegriffenen Entscheidung unmittelbar und individuell betroffen wird. Außerdem müßte auch insofern bemerkt werden, daß die Haltung der Kommission die Lösung des seinerzeit nicht aktuellen Problems der Klagebefugnis keineswegs Präjudiziert hat, eben weil in ihrem Bescheid vom November 1970 die Frage offengeblieben ist, ob der Komponisten-Verband ein Recht auf Anhörung hat.Es ist also — wenn man so will — das Fehlen eines Rechtsschutzinteresses, das letztlich zur Abweisung der eingereichten Feststellungsklage führen muß. Entscheidend ist — um es noch einmal zu sagen —, daß durch die Reaktion des für die Verfahrensführung zuständigen Leiters der Direktion „Kartelle und marktbeherrschende Stellungen“ dem klägerischen Interesse an einer Verfahrensbeteiligung ausreichend Rechnung getragen worden ist. Wenn der Komponisten-Verband darauf nicht einging, muß er jetzt als durch sein eigenes Verhalten beschwert angesehen werden. Für einen Anspruch auf abstrakte Klärung der Frage, ob ihm ein Recht auf Anhörung zustand, ist dagegen kein Raum.

Meine Schlußanträge lauten demnach wie folgt:Dem Antrag der Kommission entsprechend muß die eingereichte Klage als unzulässig zurückgewiesen werden. Die Kosten des Verfahrens hat demgemäß der Kläger zu tragen.