EuGH — C-9/71
Aufgrund der Prozeßakten,nach Anhörung des Berichtes des Berichterstatters,nach Anhörung der mündlichen Ausführungen der Parteien,nach Anhörung der Schlußanträge des Generalanwalts,aufgrund des Vertrages zur Gründung der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft, insbesondere seiner Artikel 39, 40, 103, 107, 173, 175, 178 und 215,aufgrund der Ratsverordnungen Nrn. 1586/69 vom 11. August 1969 und 1432/ 70 vom 20. Juli 1970,aufgrund der Kommissionsverordnungen Nrn. 1670/69 vom 22. August 1969, 1505/70 vom 28. Juli 1970 und 1014/71 vom 17. Mai 1971,aufgrund des Protokolls über die Satzung des Gerichtshofes der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft,aufgrund der Verfahrensordnung des Gerichtshofes der Europäischen Gemeinschaften, insbesondere ihres Artikels 69,hat DER GERICHTSHOF unter Abweisung aller weitergehenden oder gegenteiligen Anträge für Recht erkannt und entschieden: 1.Die Aufhebungsanträge werden als unzulässig abgewiesen.2.Die Schadensersatzanträge werden als unbegründet abgewiesen.3.Die Klägerinnen werden zur Tragung der Kosten des Verfahrens verurteilt.
Mit den vorliegenden, am 16. beziehungsweise 18. März 1971 eingereichten Klagen begehren die Klägerinnen die Zuerkennung eines Anspruchs auf Ersatz des Schadens, der ihnen durch ein schuldhaftes Verhalten der Kommission entstanden sein soll; dieses Verhalten soll darin bestanden haben, daß die Kommission in ihren Verordnungen Nrn. 1670/69 und 1505/70 die Subventionen zu niedrig festgesetzt haben soll, welche die Französische Republik im Anschluß an die Abwertung des französischen Franken vom Jahre 1969 für die Einfuhr von Weichweizen und Mengkorn aus dritten Ländern zu gewähren hatte. Ferner beantragen die Klägerinnen die Aufhebung von stillschweigenden und ausdrücklichen Entscheidungen, mit denen die Beklagte ihre im Vorverfahren mit Schreiben vom 15. November 1970 (Klage 11/71) und 16. November 1970 (Klage 9/71) gestellten Anträge auf Anerkennung des vorgenannten Schadensersatzanspruchs abgelehnt habe.
Die Beklagte hält die Schadensersatzanträge für unzulässig; sie macht hierzu geltend, die Klägerinnen bezifferten den Schaden genau auf den Unterschiedsbetrag zwischen den Subventionen, die sich aus den beanstandeten Verordnungen ergeben, und denen, die sich aus einer den Wünschen der Klägerinnen entsprechenden Verordnung ergeben würden, sie wollten also mit diesen Anträgen die sich aus Artikel 173 EWG-Vertrag ergebende Unzulässigkeit der Anfechtungsklage gegen die genannten Verordnungen umgehen.
Die Schadensersatzklage der Artikel 178 und 215 des Vertrages ist als ein selbständiger Rechtsbehelf mit eigener Funktion im System der Klagemöglichkeiten geschaffen und von Voraussetzungen abhängig gemacht worden, die ihrem besonderen Zweck angepaßt sind. Sie unterscheidet sich dadurch von der Anfechtungsklage, daß sie nicht die Beseitigung einer bestimmten Maßnahme zum Ziele hat, sondern den Ersatz des von einem Organ bei seiner Tätigkeit verursachten Schadens. Die vorliegenden Schadensersatzklagen sind nur auf die Zuerkennung eines Ersatzanspruchs und damit auf eine Leistung gerichtet, die ihre Wirkungen allein gegenüber den Klägerinnen entfalten soll.Diese Anträge sind daher zulässig.
Die Klägerinnen stützen diese Anträge auf die Artikel 173 und 175 EWG-Vertrag. Ziel dieser Anträge ist also ungeachtet ihrer unvollkommenen Fassung die Aufhebung der Weigerung der Beklagten, den von den Klägerinnen aufgrund der Artikel 178 und 215 des gleichen Vertrages geltend gemachten Ersatzanspruch anzuerkennen, oder die Feststellung des Gerichtshofes, daß die Beklagte verpflichtet sei, einen solchen Anspruch als bestehend anzuerkennen. Somit sind diese Anträge auf die Feststellung gerichtet, daß die Kommission zum Schadensersatz verpflichtet sei. Da die Klägerinnen mithin kein Interesse daran haben, diese Anträge zusätzlich zu den Schadensersatzanträgen zu stellen, sind die Aufhebungsanträge als unzulässig abzuweisen, wobei dahingestellt bleiben kann, ob sich diese Unzulässigkeit auch aus den von der Beklagten vorgebrachten Gründen ergibt.
Die Klägerinnen führen aus, der von ihnen geltend gemachte Schaden ergebe sich daraus, daß die Kommission eine ihre Haftung begründende rechtswidrige Handlung begangen habe, indem sie die streitige Subvention zunächst auf 58,49 FF (Anhang zur Verordnung Nr. 1607/69, Buchstabe A, Stelle 10.01 A des Gemeinsamen Zolltarifs) und sodann auf 44,43 FF/t (Anhang zur Verordnung Nr. 1505/70, Buchstabe A, gleiche Stelle des Gemeinsamen Zolltarifs) festgesetzt hat. Da es sich um Rechtsetzungsakte handelt, die wirtschaftspolitische Maßnahmen enthalten, kann die Haftung der Gemeinschaft für den Schaden, den einzelne etwa durch Auswirkungen dieser Akte erlitten haben, nach den Vorschriften von Artikel 215 Absatz 2 des Vertrages nur durch eine hinreichend qualifizierte Verletzung einer höherrangigen, die einzelnen schützenden Rechtsnorm ausgelöst werden. Somit hat der Gerichtshof im vorliegenden Rechtsstreit als erstes zu prüfen, ob eine solche Verletzung vorliegt.
A —Die Klägerinnen machen zunächst geltend, die genannten Beträge seien im Widerspruch zu den Verordnungen Nrn. 1586/69 und 1432/70 des Rates, aufgrund deren die beanstandeten Verordnungen der Kommission ergangen sind, so berechnet worden, daß sie lediglich die Senkung der von der Französischen Republik zu zahlenden Interventionspreise, nicht aber die gesamte auf die Abwertung des französischen Franken zurückzuführende Erhöhung der Preise für Importgetreide aus dritten Ländern ausgeglichen hätten, wobei auch der Schwellenpreis und die Abschöpfung hätten berücksichtigt werden müssen.
Nach Artikel 3 der Verordnung Nr. 1586/69 „gewährt Frankreich bei der Einfuhr aus den Mitgliedstaaten und den Drittländern Subventionen“, „soweit die Auswirkungen der in den Artikeln 1 und 2“ — der gleichen Verordnung — „genannten Maßnahmen … ausgeglichen werden müssen“. Nach Artikel 1 Absatz 1 Unterabsatz 1 dieser Verordnung werden „die Interventions- oder Ankaufspreise, die Frankreich gemäß den Verordnungen über die gemeinsamen Agrarmarktorganisationen aufgrund der Interventionen auf dem Binnenmarkt zu zahlen hat, … bis zum Ende des Wirtschaftsjahres 1969/70 für den betreffenden Bereich um 11,11 % gesenkt“. Gemäß Artikel 1 Absatz 2 der gleichen Verordnung wird „der Rat … bis zum Ende des Wirtschaftsjahrs 1969/70 bei den einzelnen Erzeugnissen über die endgültige Anpassung der in den Artikeln 1 und 2 genannten Preise und Beträge an die gemeinsamen Preise und Beträge … entscheiden“. In Vollzug dieser Vorschrift bestimmt Artikel 1 Absatz 1 der Verordnung Nr. 1432/70 des Rates: „Nachstehende Preise, die Frankreich gemäß den Verordnungen über die gemeinsamen Agrarmarktorganisationen aufgrund der Interventionen auf dem Binnenmarkt zu zahlen hat, werden bis zum Ende des Wirtschaftsjahrs 1970/71 wie folgt gesenkt: … der Interventionspreis für Weichweizen und für Hartweizen um 8,44 %“. Schließlich werden nach Artikel 2 der Verordnung Nr. 1586/69 gesenkt die „Beträge, die Frankreich gemäß den Verordnungen über die gemeinsamen Agrarmarktorganisationen aufgrund der sonstigen Interventionen auf dem Binnenmarkt im Sinne der Artikel 5 und 6 der Verordnung Nr. 17/64/EWG des Rates vom 5. Februar 1964 … zu zahlen hat“.
Aus allen diesen Vorschriften geht hervor, daß die Maßnahmen, deren Wirkungen die streitigen Subventionen ausgleichen sollten, ausschließlich Beträge betrafen, welche die Französische Republik im Rahmen ihrer Interventionen auf dem Binnenmarkt zu zahlen hat, nicht aber Beträge, die wie die auf Getreideeinfuhren erhobene Abschöpfung den Handel mit dritten Ländern betreffen und von den Marktteilnehmern gezahlt werden müssen. In den Verordnungen Nrn. 1586/69 und 1432/70 spricht nichts für die Annahme, daß der Rat die Auswirkung der Abwertung des französischen Franken auf den in dieser Währung ausgedrückten Ankaufspreis für aus dritten Ländern nach Frankreich eingeführtes Getreide vollständig habe ausgleichen wollen. Die Klägerinnen versuchen diese Auslegung zu Unrecht mit dem Hinweis darauf zu bekämpfen, daß Artikel 1 Absatz 1 der Verordnung Nr. 1586/ 69 „die Intervention oder Ankaufspreise“ erwähnt. Der Ausdruck „Ankaufspreis“ ist dadurch zu erklären, daß einige Vorschriften über gemeinsame Marktorganisationen — wie zum Beispiel Artikel 4 Absatz 1 und Artikel 7 der für Obst und Gemüse geltenden Verordnung Nr. 159/66 des Rates vom 25. Oktober 1966 (ABl. 192, S. 3288 und 3289) — damit einen Preis bezeichnen, der eine ähnliche Funktion wie der „Interventionspreis“ hat, von dem wiederum beispielsweise in den Artikeln 2, 4 und 7 der Verordnung Nr. 120/67 des Rates „über die gemeinsame Marktorganisation für Getreide“ in dem Sinne die Rede ist, daß es sich jedesmal um einen Preis handelt, zu dem die Mitgliedstaaten über hierzu bestimmte Organe oder Personen die ihnen angebotenen Erzeugnisse kaufen müssen oder dürfen.
Da die Kommission sonach die Verordnungen Nrn. 1586/69 und 1432/70 zutreffend angewandt hat, greift die erste Rüge nicht durch.
B —Die Klägerinnen rügen sodann, die Kommission habe gegen Artikel 40 des Vertrages verstoßen, denn sie habe zwischen französischen Importeuren und Müllern einerseits und den entsprechenden Gewerbetreibenden in anderen Mitgliedstaaten andererseits eine Diskriminierung geschaffen, da letztere bei Einfuhren aus dritten Ländern keine Preissteigerung infolge der Abwertung des französischen Franken hätten hinnehmen müssen. Auch wenn die Kommission die Verordnungen Nrn. 1586/69 und 1432/70 beachtet haben sollte, seien doch diese Vorschriften aus diesem Grunde rechtswidrig.
Die Verordnung Nr. 1586/69, die als Grundlage für die Verordnung Nr. 1432/ 70 gedient hat, bezieht sich nach ihrer Begründung in der Erwägung, daß „mit Wirkung vom 11. August 1969 …“ (durch Beschluß der Französischen Republik) „… die Parität der Währung Frankreichs im Verhältnis zum Wert der Rechnungseinheit um 11,11 % geändert wurde“, namentlich auf Artikel 103 des Vertrages. Laut Artikel 103 „[betrachten] die Mitgliedstaaten ihre Konjunkturpolitik als eine Angelegenheit von gemeinsamen Interesse“ und „setzen sich miteinander und mit der Kommission über die unter den jeweiligen Umständen zu ergreifenden Maßnahmen ins Benehmen“, während „der Rat … über die der Lage entsprechenden Maßnahmen entscheiden [kann]“. Aus Artikel 107 geht hervor, daß jeder Mitgliedstaat berechtigt ist, unter den in dieser Vorschrift genannten Bedingungen über eine etwaige Änderung des Wechselkurses seiner Währung zu beschließen; geraten durch eine solche Änderung die Importeure und Exporteure des Staates, der sie vornimmt, in eine Lage, die sich von der der entsprechenden Gewerbetreibenden der anderen Mitgliedstaaten unterscheidet, so ist dieser Unterschied nicht auf ein Eingreifen der Gemeinschaft, sondern auf den Beschluß jenes Mitgliedstaates zurückzuführen. Gewiß können die Gemeinschaftsorgane aufgrund ihrer Befugnisse aus dem Vertrag, namentlich aus Artikel 103 Absatz 2, aufgrund dessen der Rat die Verordnungen Nrn. 1586/69 und 1432/70 erlassen hat, im gemeinsamen Interesse bestimmte Wirkungen einer Ab- oder Aufwertung mildern; hieraus folgt aber nicht, daß der Rat verpflichtet wäre, diese Wirkungen vollständig auszugleichen, soweit sie den Importeuren oder Exporteuren des Mitgliedstaates, der die Paritätsänderung vorgenommen hat, nachteilig sind. Denn Artikel 103 ermächtigt den Rat, ohne ihn dazu zu verpflichten, „… über die der Lage entsprechenden Maßnahmen [zu] entscheiden“, und verleiht damit diesem Organ eine weitgehende Ermessensbefugnis, die es im „gemeinsamen Interesse“ und nicht im Einzelinteresse einer bestimmten Gruppe von Marktteilnehmern auszuüben hat. Die Klägerinnen haben dafür, daß im vorliegenden Fall das gemeinsame Interesse den vollen Ausgleich der auf die Abwertung des französischen Franken zurückzuführenden Erhöhung der Preise für aus dritten Ländern nach Frankreich eingeführtes Getreide erfordert hätte, einen Beweis weder erbracht noch auch nur angeboten.
Nach alledem ist die Rüge der Verletzung des Artikels 40 zurückzuweisen.
Die Klägerinnen glauben, insofern Opfer einer weiteren Diskriminierung zu sein, als die im Anschluß an die Erweiterung, der Bandbreiten der Währungen der Bundesrepublik und des Königreichs der Niederlande ergangene Verordnung Nr. 1041/71 der Kommission vom 17. Mai 1971 bei der Festsetzung der Ausgleichsbeträge, die diese Staaten bei der Ausfuhr nach dritten Ländern gewähren durften, die gesamte Auswirkung der erwähnten Erweiterung auf die Exportpreise berücksichtigt habe. Die Kommission habe also die deutschen und niederländischen Exporteure ohne triftigen Grund besser behandelt als die französischen Importeure. Diese Rüge läßt sich auch als eine Kritik daran verstehen, daß die Kommission bei Erlaß der Verordnung Nr. 1041/71 ihre Verordnungen Nrn. 1670/69 und 1505/70, deren Unzulänglichkeit sie stillschweigend eingeräumt habe, nicht geändert hat.
Die Rechtsmäßigkeit einer Verordnung kann nicht aufgrund nachträglich eingetretener Tatsachen in Frage gestellt werden. Außerdem ist der Sachverhalt, den die dem vorliegenden Rechtsstreit zugrunde liegenden Verordnungen regeln, von demjenigen verschieden, den die die Erweiterung der Bandbreiten der deutschen und der niederländischen Währung betreffenden Verordnungen regeln. Die durch die Abwertung des französischen Franken entstandene wirtschaftliche Lage ist von der durch die vorübergehende Erweiterung der Bandbreiten der deutschen und der niederländischen Währung enstandenen hinlänglich verschieden, um die geltend gemachte Diskriminierung auszuschließen. Da ferner die gemeinsame Agrarpolitik nach Artikel 39 Absatz 1 Buchstabe b des Vertrages namentlich das Ziel hat, „… der landwirtschaftlichen Bevölkerung, insbesondere durch Erhöhung des Pro-Kopf-Einkommens der in der Landwirtschaft tätigen Personen, eine angemessene Lebenshaltung zu gewährleisten“, kann es gerechtfertigt sein, die Ausfuhr von Agrarerzeugnissen nach dritten Ländern stärker zu unterstützen als die Einfuhr dieser Erzeugnissse.
Die Rüge der Diskriminierung ist daher zurückzuweisen.
Nach alledem sind die beanstandeten Vorschriften der Verordnungen Nrn. 1670/69 und 1505/70 nicht rechtswidrig, so daß die Prüfung der übrigen Voraussetzungen der Haftung für rechtswidriges Verhalten gegenstandslos wird.
Die Klägerinnen machen geltend, da sie einen „außergewöhnlichen und besonderen Schaden“ erlitten hätten, der darin bestehe, daß sie zunächst gegenüber den Importeuren aus allen Mitgliedstaaten außer Frankreich und sodann gegenüber den deutschen und niederländischen Exporteuren benachteiligt worden seien, sei die Haftung der Gemeinschaft auch dann begründet, wenn keine rechtswidrige Handlung vorliege.
Eine Haftung für einen legalen Rechtssetzungsakt kann in einer Lage wie der vorliegenden nicht in Betracht kommen, weil die Maßnahmen der Kommission im allgemeinen wirtschaftlichen Interesse lediglich die Folgen mildern sollten, die sich namentlich für sämtliche französischen Importeure aus dem Beschluß des französischen Staates ergaben, den Franken abzuwerten.
Die Rüge ist daher nicht begründet.
Nach Artikel 69 § 2 der Verfahrensordnung ist die unterliegende Partei zur Tragung der Kosten zu verurteilen. Die Klägerinnen sind mit ihrem Vorbringen unterlegen. Sie sind daher in die Kosten zu verurteilen.