EuGH — C-51/71
Aufgrund der Prozeßakten,nach Anhörung des Berichtes des Berichterstatters,nach Anhörung der mündlichen Ausführungen der Kommission der Europäischen Gemeinschaften,nach Anhörung der Schlußanträge des Generalanwalts,aufgrund des Vertrages zur Gründung der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft, insbesondere seiner Artikel 30 — 32, 34, 40 und 113,aufgrund der Verordnung Nr. 2513/69 des Rates vom 9. Dezember 1969' (Amtsblatt 1969, L 318),aufgrund der Satzung des Gerichtshofes der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft, insbesondere ihres Artikels 20,aufgrund der Verfahrensordnung des Gerichtshofes der Europäischen Gemeinschaftenhat DER GERICHTSHOF auf die ihm vom College van Beroep voor het Bedrijfsleven gemäß dessen Urteil vom 30. Juli 1971 vorgelegte Frage für Recht erkannt : 1.In welcher Weise die Mitgliedstaaten die Ausübung beziehungsweise Erfüllung der sich für sie aus Vertrags- oder Verordnungsvorschriften ergebenden Befugnisse oder Pflichten zur Anwendung des Gemeinschaftsrechts bestimmten innerstaatlichen Organen übertragen können, bestimmt sich ausschließlich nach dem Verfassungssystem der einzelnen Mitgliedstaaten.2.Es ist mit dem Zweck der Verordnung Nr. 2513/69 vereinbar, wenn die dieser Verordnung unterliegenden Einfuhren aus dritten Ländern einer rechtlichen Regelung unterworfen werden, die auf einem grundsätzlichen Einfuhrverbot mit Lizenzvorbehalt beruht und mit einem System allgemeiner Freistellungen ausgestattet ist.Das System, wonach Lizenzen auf Antrag stets erteilt werden, ist mit dem Zweck dieser Verordnung nicht unvereinbar, wenn die Lizenz jedem Antragsteller ohne weiteres, sofort und kostenfrei erteilt wird.
In Anwendung der in der Verordnung Nr. 23 vom 4. April 1962 (Amtsblatt Nr. 30) aufgestellten Grundsätze hat der Rat am 9. Dezember 1969 die Verordnung Nr. 2513/69 (Amtsblatt L 318) „zur Koordinierung und Vereinheitlichung der von den einzelnen Mitgliedstaaten gegenüber dritten Ländern angewandten Einfuhrregelung für Obst und Gemüse“ erlassen. Diese Verordnung verbietet in Artikel 1 Absatz 1 vorbehaltlich anderslautender gemeinschaftlicher Bestimmungen oder vom Rat beschlossener Abweichungen bei der Einfuhr bestimmter landwirtschaftlicher Erzeugnisse, darunter Tafeläpfel, aus dritten Länderndie Erhebung aller Abgaben mit gleicher Wirkung wie Zölle, die Anwendung mengenmäßiger Beschränkungen oder Maßnahmen gleicher Wirkung. Nach Artikel 3 der Verordnung werden diese Bestimmungen ab 1. März 1970 angewandt. Artikel 2 enthält außerdem eine Schutzklausel, laut der geeignete Maßnahmen getroffen werden können, um Störungen entgegenzutreten, von denen der Markt in der Gemeinschaft betroffen oder bedroht wird. Hinsichtlich der Einfuhr von Tafeläpfeln sind durch die Verordnungen Nrn. 459/70, 565/70 und 686/70 der Kommission (Amtsblatt 1970, L 57, L 69 und L 84) Schutzmaßnahmen eingeführt worden.
Im Mai 1970 beantragten die Klägerinnen der Ausgangsverfahren bei der Produktschap voor groenten en fruit (niederländische Selbstverwaltungskörperschaft für Gemüse und Obst, im folgenden PGF genannt) Einfuhrgenehmigungen für Tafeläpfel aus dritten Ländern.Die PGF beschied sie, gestutzt insbesondere auf die Verordnungen Nrn. 459/70, 565/70 und 686/70, dahingehend, daß „ihr Antrag abzulehnen“ sei oder daß „ablehnend darüber entschieden worden“ sei.Gegen diese ablehnenden Bescheide erhoben die Betroffenen am 5. August 1970 vier Klagen beim Gerichtshof der EG (Rechtssachen 41-44/70), die durch Urteil vom 13. Mai 1971 als unbegründet abgewiesen wurden. Außerdem erhoben sie mit Klageschriften vom 30. Juni 1970 beim College van Beroep voor het Bedrijfsleven (einem Wirtschaftsverwaltungsgericht) Klage.
Grundlage der ablehnenden Bescheide der PGF sind die vorbezeichneten Verordnungen des Rates und der Kommission der Europäischen Gemeinschaften sowie die aufgrund der In- en Uitvoerwet (Ein- und Ausfuhrgesetz) ergangenen niederländischen Rechtsvorschriften. Artikel 2 Absatz 1 des in Vollzug des genannten Gesetzes ergangenen In- en Uitvoerbesluit Landbouwgoederen 1963 (Königliche Ein- und Ausfuhrverordnung für landwirtschaftliche Erzeugnisse von 1963, im folgenden „Königliche Verordnung von 1963“ genannt) verbietet es, bestimmte Waren, darunter Äpfel, ohne Erlaubnis des Ministers für Landwirtschaft und Fischerei einzuführen. Die Vrijstellingsbeschikking Landbouwgoederen EEG 1968/I (Ministerielle Freistellungsverordnung EWG 1968/I für landwirtschaftliche Erzeugnisse, im folgenden „erste Ministerialverordnung von 1968“ genannt), ergänzt durch eine spätere Ministerialverordnung von 1968, sieht vor, daß vor allem bei Tafeläpfeln aus dritten Ländern keine Einfuhrlizenz erforderlich ist.Mit einer weiteren, bestimmte Befugnisse aus der In- en Uitvoerwet delegierenden Verordnung von 1968 (im folgenden „zweite Ministerialverordnung von 1968“ genannt) hat der Minister für Landwirtschaft und Fischerei die ihm in Artikel 2 der Königlichen Verordnung von 1963 verliehene Zuständigkeit zur Lizenzerteilung auf die PGF übertragen.Laut Artikel 5 Absatz 3 dieser zweiten Ministerialverordnung unterliegt die PGF bei der Ausübung ihrer Befugnisse den Bestimmungen der bereits ergangenen oder noch ergehenden Ratsverordnungen über den Handel mit Erzeugnissen, die den Verordnungen Nr. 23 und Nr. 159/66 unterliegen, sowie den zum Vollzug dieser Bestimmungen ergangenen oder noch ergehenden Normen einschließlich der vom Minister für Landwirtschaft und Fischerei ausgehenden.
Die Klägerinnen machten in den Allsgangsverfahren unter anderem geltend:a)Zunächst könnten da, wo das Ge-nleinschaftsrecht wie vorliegend die Verordnung Nr. 459/70 „den Mitgliedstaaten“ Befugnisse gewährt oder Pflichten auferlegt, diese Befugnisse oder Pflichten auf innerstaatliche Organe wie die PGF nur durch eine ausdrückliche Bestimmung übertragen werden, die vorliegend fehle.b)Ferner bestehe ein Konflikt zwischen der Königlichen Verordnung von 1963, namentlich ihrem Artikel 2 Absatz 1, einerseits und den Artikeln 30, 31, 32 und 34 EWGV sowie den Verordnungen Nr. 159/66 und Nr. 2513/69 Artikel 1 Absatz 1 andererseits. Eine Regelung wie die des genannten Artikels der Königlichen Verordnung von 1963 sei mit den zitierten Bestimmungen des Gemeinschaftsrechts unvereinbar. Die Klägerinnen des Ausgangsverfahrens führen hierzu aus, die Wirkung des in der Königlichen Verordnung von 1963 ausgesprochenen Verbots könne durch die erste Ministerialverordnung von 1968 nicht ausgeräumt werden, weil diese Verordnung am 1. April 1970, nicht wie die Verordnung Nr. 2513/69 am 1. März 1970, in Kraft getreten sei und weil sie als Ministerialverordnung einen minderen Rang habe als die Königliche Verordnung von 1963.
Das College van Beroep voor het Bedrijfsleven hat mit Urteil vom 30. Juli 1971 das Verfahren ausgesetzt und dem Gerichtshof nach Artikel 177 EWGV folgende Fragen vorgelegt:1.Folgt daraus, daß Vorschriften des Vertrages zur Gründung der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft und Vorschriften auf diesem Vertrag beruhender Verordnungen „den Mitglied-Staaten“ zur Ausführung des Vertrages oder der Verordnungen Befugnisse verleihen oder Verpflichtungen auferlegen, bei richtiger Auslegung dieser Vorschriften, daß die Mitgliedstaaten diese Befugnisse oder Verpflichtungen nur durch ausdrückliche Bestimmung auf ihre Organe übertragen können?2.Sind die Ausdrücke „mengenmäßige Einfuhrbeschränkungen und alle Maßnahmen gleicher Wirkung“ in Artikel 30 des unter 1 bezeichneten Vertrages, „mengenmäßige Beschränkungen“ und „Maßnahmen gleicher Wirkung“ in Artikel 31 des Vertrages, Artikel 13 der Verordnung Nr. 159/66/EWG und Artikel 1 der Verordnung (EWG) Nr. 2513/69, „Kontingente und Maßnahmen gleicher Wirkung“ in Artikel 32 des Vertrages und „mengenmäßige Ausfuhrbeschränkungen und alle Maßnahmen gleicher Wirkung“ in Artikel 34 des Vertrages so auszulegen, daß darunter auch gesetzliche Regelungen der Mitgliedstaaten fallen, die Ein- und Ausfuhrverbote mit Lizenzvorbehalt vorsehen, aber tatsächlich nicht angewandt werden, weil Freistellung von den Verboten bewilligt ist und, soweit dies nicht der Fall ist, beantragte Lizenzen stets erteilt werden?
Die Klägerinnen des Ausgangsverfahrens, die Regierung des Königreichs der Niederlande und die EG-Kommission haben nach Artikel 20 der Satzung des Gerichtshofes schriftliche Erklärungen abgegeben.Die Klägerinnen der Ausgangsverfahren werden vertreten durch Rechtsanwalt B. H. ter Kuile, zugelassen in Den Haag. Die Regierung des Königreichs der Niederlande wird durch ihren Minister für Auswärtige Angelegenheiten vertreten. Die Kommission der Europäischen Gemeinschaften wird vertreten durch ihre Rechtsberater Frau W. Donà-Viscardini und Jacques Bourgeois.Der Gerichtshof hat auf den Bericht des Berichterstatters nach Anhörung des Generalanwalts beschlossen, ohne vorherige Beweisaufnahme in die mündliche Verhandlung einzutreten. Die Kommission hat in der Sitzung vom 25. November 1971 mündliche Ausführungen gemacht. Der Generalanwalt hat seine Schlußanträge in der Sitzung vom 7. Dezember 1971 vorgetragen.Der Gerichtshof hat die vorliegenden Rechtssachen zu gemeinsamer Entscheidung verbunden.
Die Klägerinnen der Ausgangsverfahren bemerken zur ersten Frage, wenn ein internes Staatsorgan wie der Landwirtschaftsminister nach innerstaatlichem Recht für die nationale Politik auf dem Gebiet des Gemeinschaftshandels mit landwirtschaftlichen Erzeugnissen zuständig sei, brauche dieses Organ nach niederländischem Recht „deshalb“ noch nicht ohne weiteres auch befugt zu sein, bei der Durchführung der EWG-Politik auf diesem Gebiet mitzuwirken. Daher hätte anläßlich der Übertragung von Befugnissen auf die Mitgliedstaaten durch die Verordnung Nr. 459/70 eine niederländische Rechtsvorschrift die EWG-Zuständigkeiten des mit der Ausübung dieser Befugnisse betrauten innerstaatlichen Organe festlegen müssen. Dies bedeute jedoch dann nicht, daß die dem Staat durch eine Gemeinschaftsverordnung verliehenen Befugnisse nur durch den nationalen Gesetzgeber auf ein internes Organ übertragen werden könnten, wenn eine Gemeinschaftsrechtsnorm selbst die Übertragung vorsehe.Da eine solche Norm, soweit den Klägerinnen der Ausgangsverfahren bekannt sei, nicht bestehe, sei zu klären, ob die sich aus dem .Gemeinschaftsrecht ergebenden Befugnisse und Pflichten vom Staat nur durch Gesetz auf seine Organe übertragen werden könnten. Die Klägerinnen bemerken, daß diese Frage ausschließlich nach innerstaatlichem Recht zu entscheiden sei, und gelangen zu folgendem Ergebnis:„Inwieweit die Mitgliedstaaten Befugnisse oder Pflichten nur durch ausdrückliche Bestimmung auf ihre Organe übertragen können, ist nach innerstaatlichem Recht zu entscheiden.“ Zur zweiten Frage schicken die Klägerinnen der Ausgangsverfahren voraus, wenn die Mitgliedstaaten, sei es auch auf begrenzten Gebieten, ihre Hoheitsrechte auf die Gemeinschaft übertragen hätten, hätten sie sich damit ihrer Befugnis begeben, auf diesen Gebieten eigene nationale Rechtsvorschriften zu erlassen oder aufrechtzuerhalten. Nach dem Verlust der nationalen Souveränität auf dem fraglichen Gebiet komme es nicht mehr darauf an, inwieweit die tatsächliche Anwendung solcher nationaler Vorschriften durch, den Mitgliedstaat mit der EWG-Handelsregelung vereinbar sei. Hierbei dürfe nicht übersehen werden, daß ein Mitgliedstaat die tatsächliche Anwendung interner Vorschriften von einem Tag zum andern ändern könne; was bisher nicht mit der EWG-Regelung unvereinbar erschienen sei, könnte dann mit ihr unvereinbar werden und umgekehrt. Die Klägerinnen der Ausgangsverfahren bemerken, vorliegend brauche die Tragweite der ersten Ministerialverordnung von 1968 nicht geprüft zu werden, denn die zeitweilige Freistellung von dem Verbot, ohne Lizenz ein- oder auszuführen, durch nationale Rechtsvorschriften minderen Ranges oder die Anwendung des Systems „toute licence accordée“ (TLA), bei dem jede beantragte Lizenz erteilt wird, sei an sich schon mit der EWG-Regelung unvereinbar.Stelle sich daher heraus, daß die Königliche Verordnung von 1963 mengenmäßige Ein- oder Ausfuhrbeschränkungen oder Maßnahmen gleicher Wirkung im Sinne der Verordnung Nr. 2513/69 des Rates enthalte, so folge hieraus, daß jene Verordnung im vorliegenden Falle keinerlei Rechtswirkungen erzeugen könne. Die Klägerinnen der Ausgangsverfahren verweisen auf einen Teil ihrer Schriftsätze in den Verfahren vor dem innerstaatlichen Gericht und kommen zu dem Ergebnis, daß die zweite Frage zu bejahen sei.
Das College van Beroep voor het Bedrijfsleven ersucht den Gerichtshof mit Urteil vom 30. Juli 1971, bei der Kanzlei des Gerichtshofes eingegangen am 2. August 1971, um Vorabentscheidung über die Auslegung bestimmter Vorschriften des Vertrages und des daraus abgeleiteten Rechts sowie über den Inhalt bestimmter im Vertrag und diesen Rechtsnormen gebrauchter Begriffe.
Zunächst wird der Gerichtshof gefragt, ob die Mitgliedstaaten Befugnisse oder Pflichten, die ihnen in bestimmten Vertrags- oder Verordnungsbestimmungen verliehen beziehungsweise auferlegt werden, nicht anders als durch ausdrückliche Rechtsvorschriften auf innerstaatliche Organe übertragen können.
Wenn die Mitgliedstaaten nach Artikel 5 des Vertrages alle geeigneten Maßnahmen allgemeiner oder besonderer Art zur Erfüllung der Verpflichtungen zu treffen haben, die sich aus dem Vertrag ergeben, haben sie auch die Organe zu bestimmen, die in der innerstaatlichen Rechtsordnung für diese Maßnahmen zuständig sind. Auf die erste Frage ist daher zu antworten, daß ausschließlich das Verfassungssystem des einzelnen Mitgliedstaates bestimmt, in welcher Weise der Staat die Ausübung beziehungsweise Erfüllung der sich für ihn aus Vertrags- oder Verordnungsvorschriften ergebenden Befugnisse oder Pflichten zur Anwendung des Gemeinschaftsrechts bestimmten innerstaatlichen Organen übertragen kann.
Die zweite Frage geht dahin, ob die Begriffe „mengenmäßige Beschränkungen oder Maßnahmen gleicher Wirkung“ oder „Kontingente“ im Sinne der Artikel 30 bis 32 und 35 EWGV sowie der Verordnungen Nr. 159/66 (Amtsblatt Nr. 192) und Nr. 2513/69 (Amtsblatt L 318) auch nationale Rechtsvorschriften erfassen, welche die Ein- und Ausfuhr ohne Lizenz untersagen, aber tatsächlich nicht angewandt werden, weil Freistellungen vom Verbot bewilligt sind und weil, soweit dies nicht der Fall ist, die Lizenz auf Antrag stets erteilt wird.
Die Frage ist sowohl für die Regelung der mengenmäßigen Beschränkungen in den innergemeinschaftlichen Handelsbeziehungen als auch für entsprechende Beschränkungen im Handel mit dritten Ländern gestellt. Aus dem System des Vertrages ergibt sich jedoch, daß beide Regelungen auseinandergehalten werden müssen.
Zwischen den Mitgliedstaaten sind mengenmäßige Beschränkungen und Maßnahmen gleicher Wirkung nach den Artikeln 30 und 34 Absatz 1 EWGV bei der Ein- und Ausfuhr verboten. Außer im Falle der vom Gemeinschaftsrecht selbst vorgesehenen Ausnahmen stehen diese Bestimmungen daher der Anwendung nationaler Rechtsvorschriften entgegen, welche das Erfordernis von Ein- oder Ausfuhrlizenzen oder ähnlichen Verfahren gleich welcher Art auch nur formell aufrechterhalten.
Im Handel mit dritten Staaten gehört die Anwendung von mengenmäßigen Beschränkungen und Maßnahmen gleicher Wirkung dagegen nach Artikel 113 EWGV und nach den Bestimmungen über die gemeinsame Agrarpolitik, insbesondere Artikel 40 Absatz 3, der „gemeinsame Einrichtungen zur Stabilisierung der Ein- oder Ausfuhr“ vorsieht, zu den Mitteln der gemeinsamen Handelspolitik.
Den dem Gerichtshof vorliegenden Akten ist zu entnehmen, daß der vor dem College van Beroep voor het Bedrijfsleven anhängige Rechtsstreit nicht im Rahmen innergemeinschaftlicher Handelsbeziehungen, sondern bei der Anwendung der Verordnung Nr. 2513/69 entstanden ist, die ausschließlich die Einfuhrregelungen für Obst und Gemüse aus dritten Ländern zum Gegenstand hat. Die Frage des innerstaatlichen Gerichts ist daher im Hinblick auf die Regelung des so umschriebenen Außenhandels zu prüfen.
Nach Artikel 1 Absatz 1 der Verordnung Nr. 2513/69 ist „vorbehaltlich anderslautender gemeinschaftlicher Bestimmungen oder vom Rat … beschlossener Abweichungen … bei der Einfuhr … die Anwendung mengenmäßiger Beschränkungen oder Maßnahmen gleicher Wirkung verboten“. Artikel 2 der gleichen Verordnung gibt die Möglichkeit, Ausnahmen von diesem Grundsatz vorzusehen, wenn der Markt in der Gemeinschaft für eines oder mehrere der in Artikel 1 genannten Erzeugnisse „aufgrund von Einfuhren oder Ausfuhren ernstlichen Störungen ausgesetzt oder von ernstlichen Störungen bedroht [wird], die die Ziele des Artikels 39 des Vertrages gefährden können“.
Die dem Gerichtshof vorgelegte Frage läuft also auf die Prüfung hinaus, ob es zulässig ist, die Verordnung Nr. 2513/69 in einem Mitgliedstaat mit Hilfe von Rechtsvorschriften zu vollziehen, die auf einem grundsätzlichen allgemeinen Einfuhrverbot mit Lizenzvorbehalt beruhen und mit entsprechenden Freistellungen versehen sind oder nach dem System „toute licence accordée“ angewandt werden, soweit das Gemeinschaftsrecht die Liberalisierung des Handels mit dritten Ländern vorsieht.
Das sich aus Artikel 1 der Verordnung Nr. 2513/69 ergebende Verbot ist nicht absolut, da die Staaten, wie sich aus den Absätzen 2 und 3 der Begründung sowie aus den Bestimmungen der Artikel 1 und 2 selbst ergibt, namentlich im Fall von Marktstörungen durch Einfuhren aus dritten Ländern zu bestimmten Schutzmaßnahmen ermächtigt werden können. Die Anwendung einer rechtlichen Regelung, die auf einem grundsätzlichen Einfuhrverbot mit Lizenzvorbehalt beruht und mit einem System allgemeiner Freistellungen ausgestattet ist, ist daher bei der gegenwärtigen Rechtslage mit dem Zweck der Verordnung Nr. 2513/69 vereinbar. Auch das System „toute licence accordée“ ist bei der gegenwärtigen Rechtslage nicht mit dem Zweck der genannten Verordnung unvereinbar, wenn die Lizenz jedem Antragsteller ohne weiteres, sofort und kostenfrei erteilt wird.
Die Auslagen der Regierung des Königsreichs der Niederlande und der Kommission der Europäischen Gemeinschaften, die Erklärungen vor dem Gerichtshof abgegeben haben, sind nicht erstattungsfähig. Für die Parteien des Ausgangsverfahrens ist das Verfahren ein Zwischenstreit in dem vor dem nationalen Gericht anhängigen Rechtsstreit. Die Kostenentscheidung obliegt daher diesem Gericht.