EuGH — 1/72

Wie gesagt, würde man auch in der Verordnung Nr. 3 vergeblich nach einem Unterscheidungsmerkmal zwischen sozialer Sicherheit und Fürsorge suchen, nicht weniger vergeblich übrigens in Artikel 51 des Vertrages von Rom.Doch ist zunächst schon zur Textauslegung zu bemerken, daß der Rat mit Sicherheit dem Begriff der sozialen Sicherheit den weitest möglichen Sinn beilegen wollte.Diese Feststellung ergibt sich aus mehreren allgemeinen Bestimmungen der Verordnung, namentlich aus denen, die ihren Anwendungsbereich festlegen:so findet der Ausdruck „Rechtsvorschriften“ nicht nur auf die Gesetze und Verordnungen, sondern auch auf die „Satzungen“ in jedem Mitgliedstaat Anwendung; so erfaßt Artikel 1 der Verordnung nicht nur die bestehenden, sondern auch die „künftigen“ Rechtsvorschriften der Mitgliedstaaten, weil sich seine Verfasser des evolutiven Charakters der sozialen Sicherheit bewußt waren; so erfassen die Rechtsvorschriften, auf welche die Verordnung nach der Aufzählung ihres Artikels 2 Absatz 1 Anwendung findet, tatsächlich alle von der Sozialgesetzgebung der entwickelten Länder gemeinhin vorgesehenen Leistungen, darunter selbstverständlich die Leistungen bei Alter; so gehören zu den in Artikel 2 Absatz 2 erfaßten Systemen der sozialen Sicherheit die allgemeinen ebenso wie die besonderen, die beitragspflichtigen ebenso wie die beitragsfreien Systeme. Solche Bestimmungen übernehmen übrigens nur die in allen innerstaatlichen Rechten beobachtete Tendenz zur Ausdehnung der sozialen Sicherheit und zur Verallgemeinerung des von ihr gewährleisteten Schutzes ins Gemeinschaftsrecht.Schon wenn man nur den Aufbau der Verordnung betrachtet, kommt man daher a contrario zu dem Schluß, daß der in Artikel 2 Absatz 3 vorgesehene Ausschluß der „öffentlichen Fürsorge“ nur einschränkend ausgelegt werden kann.

Was Ihre Rechtsprechung angeht, so genügt meiner Ansicht nach ein schneller Blick auf die kennzeichnendsten einschlägigen Urteile, um festzustellen, daß Sie selbst der Verordnung Nr. 3 eine weite, wenn nicht sogar ausdehnende Auslegung gegeben haben.Haben Sie nicht bezüglich der von dieser Verordnung erfaßten Rechtsvorschriften über die soziale Sicherheit befunden, daß das niederländische Gesetz Algemene Weduwen- en Wezenwet, das ein allgemeines System der Todesfallversicherung mit Leistungen an die Hinterbliebenen einführt, in den Anwendungsbereich der Verordnung Nr. 3 fällt, obwohl es erst nach Inkrafttreten der Gemeinschaftsverordnung verabschiedet und nicht nach Absatz 2 des Artikels 3 notifiziert worden ist (Urteil 100/63 vom 15. 7. 1964, Van der Veen verwitwete Kalsbeek, Slg. 1964, 1213)?Ebenso haben Sie in der Rechtssache 24/64, Fräulein Dingemans, Slg. 1964, 1379, im Hinblick auf ein anderes niederländisches Gesetz, die sogenannte Interimwet vom 19. Dezember 1962, den Begriff Leistung bei Invalidität weit ausgelegt, indem Sie die zur Erhaltung oder Besserung der Erwerbsfähigkeit bestimmten Leistungen mit Ausnahme der bei Arbeitsunfällen oder Berufskrankheiten zu gewährenden einbezogen haben.In einem anderen Zusammenhang, wo es um den Ausdruck „Arbeitnehmer“ im Sinne derselben Verordnung ging, haben Sie ausdrücklich festgestellt, daß sich dieser Begriff nicht auf die Wanderarbeitnehmer stricto sensu oder auf Arbeitnehmer beschränkt, die zur Ausübung ihrer Tätigkeit Ortsveränderungen vornehmen müssen (Urteil vom 9. 12. 1965, Firma Singer et fils, Slg. 1965, 1267).Schließlich haben Sie in ihrem Urteil Vaassen Göbbels vom 30. Juni 1966 (Slg. 1966, 583) befunden, daß eine von einem privatrechtlichen Träger geführte Krankenversicherungsregelung eine Satzung ist und damit zu den Rechtsvorschriften über die soziale Sicherheit im Sinne der Verordnung Nr. 3 gehört, wenn sie Gesetze oder Verordnungen über die soziale Sicherheit ergänzen oder ersetzen soll.So haben Sie sowohl hinsichtlich der erfaßten Rechtsvorschriften und Leistungen als auch hinsichtlich des Personenkreises, für den diese Verordnung Nr. 3 gilt, eine erweiterte Auffassung vom Geltungsbereich dieser Verordnung zur Geltung gebracht.

Wahrhaftig führt uns der rote Faden dieser Rechtsprechung zu dem aus den Artikeln 48 und 51 des Vertrages von Rom ableitenden wesentlichen Grund für die zutreffende Entscheidung. Die Verfasser des Vertrages haben damit, daß sie dem Rat in Artikel 51 den Auftrag gegeben haben, eine den Wanderarbeitnehmern günstige Verordnung über die soziale Sicherheit zu erlassen, die Freizügigkeit dieser Arbeitnehmer sicherstellen wollen, die als ein Ziel von größter Bedeutung für die Verwirklichung des Gemeinsamen Marktes aufgestellt worden ist. Artikel 51 und folglich die Verordnung Nr. 3 des Rates sind untrennbar mit Artikel 48 verbunden: ja sie leiten sich insofern sogar aus ihm ab, als sie zu seiner tatsächlichen Durchführung beitragen, insbesondere durch die Zahlung der Leistungen der sozialen Sicherheit an alle Einwohner, ohne daß diese eine auf ihre Staatsangehörigkeit gegründete unterschiedliche Behandlung zu befürchten haben.Stellt nicht der Gleichbehandlungsgrundsatz, den das Gemeinschaftsrecht einführt und dessen Beachtung es verbürgt, nicht nur ein wesentliches Recht für die Wanderarbeitnehmer, sondern in einem allgemeineren Rahmen auch ein Prinzip dar, das jeder Koordinierung von Rechtsvorschriften über die soziale Sicherheit sowie den meisten auf diesem Gebiet geschlossenen Abkommen, darunter namentlich dem Übereinkommen Nr. 97 der Internationalen Arbeitsorganisation über Wanderarbeitnehmer, gemeinsam ist?Wenn ich also als Ergebnis dieser ersten Bemerkungen bekennen muß, daß es mir nicht möglich war, aus den positiven Rechtsordnungen oder aus der Lehre ein hinreichend präzises Merkmal oder Bündel von Merkmalen zu gewinnen, das eine kategorische Unterscheidung der Begriffe soziale Sicherheit einerseits und Fürsorge andererseits ermöglichte, so habe ich doch aus dieser Suche die Überzeugung gewonnen, daß der Begriff soziale Sicherheit eine „Anziehung“ auf die anderen Formen sozialen Schutzes und namentlich die Fürsorge ausübt.Erlauben Sie mir, durch einen Vergleich zu verdeutlichen, was ich mit diesem Wort „Anziehung“ sagen will: Sie wissen, daß nach der französischen Verwaltungsrechtsprechung der Begriff der öffentlichen Arbeit eine „Anziehung“ in dem übrigens präzise abgegrenzten Sinn ausübt, daß die Zuständigkeit der Verwaltungsgerichte bejaht wird, sobald ein Element öffentlicher Arbeiten im Spiel ist. Kann man nicht diese richterrechtliche Theorie übertragen und sagen, daß die soziale Sicherheit, die sich an die Stelle der Sozialversicherungen gesetzt hat, nachdem sie den einst ihnen vorbehaltenen Bereich durchdrungen und sich einverleibt hatte, auch noch einen großen Teil des früher der öffentlichen Fürsorge vorbehaltenen Bereichs erobert und sich zugeeignet hat? Von dieser Feststellung ausgehend meine ich, daß beim Zusammentreffen von Bestandteilen, die dem Geist und den Verfahren der sozialen Sicherheit entstammen, mit anderen Bestandteilen in einem gegebenen System sozialen Schutzes die ersteren ausschlaggebend sind und im Gemeinschaftsrecht die rechtliche Qualifikation „soziale Sicherheit“ nach sich ziehen. Tatsächlich wäre also das Unterscheidungsmerkmal nicht mehr im subjektiven Recht auf eine Leistung, auch nicht in der „Bedürftigkeit“ des Begünstigten und noch weniger im Finanzierungssystem, das heißt in der Beitragspflichtigkeit oder -freiheit des Systems zu finden. In Wahrheit ist eines der schon von Beveridge beschriebenen Ziele der sozialen Sicherheit ein garantiertes Mindesteinkommen für jedermann und besonders die Alten.Man wird freilich einwenden, daß eine so ausdehnende Auffassung von der sozialen Sicherheit dazu führen würde, ihr sämtliche ergänzend oder subsidiär noch geltenden Formen der Fürsorge einzugliedern. Das ist nicht meine Absicht, und ich werde sogleich zeigen, welche Grenzen jener „Anziehung“ des Begriffs soziale Sicherheit für die Auslegung der Verordnung Nr. 3 zu setzen sind.Bevor ich hierzu komme, muß ich aber das belgische Gesetz vom 1. April 1969 untersuchen und aus dieser Untersuchung die Schlußfolgerungen ziehen, mit deren Hilfe wir es gemeinschaftsrechtlich qualifizieren können. Genau hierauf ist die Frage gerichtet, die Ihnen das Tribunal du travail Brüssel stellt.

Während die Sicherung gegen das Altersrisiko zunächst wie in den meisten Ländern auf die Arbeitnehmer beschränkt war, wurde sie so auf die gesamte Bevölkerung ausgedehnt. Unabhängig vom Begriff der „Rente“, welche die Ausübung einer Beschäftigung, eine gewisse Dauer der Berufstätigkeit und die Zahlung von Beiträgen voraussetzt, hat das neue Gesetz ein von diesen Voraussetzungen losgelöstes „garantiertes Einkommen“ geschaffen.Hiermit hat sich der belgische Gesetzgeber auf dem von der Internationalen Arbeitsorganisation vorgezeichneten Weg für die Übernahme einer allgemeinen Garantie eines Mindestlebensstandards für jedermann durch die öffentliche Hand entschieden.Die charakteristischen Züge dieser Gesetzgebung zeigen, daß sie enge Bindungen an die Systeme der sozialen Sicherheit hat, denen sie unleugbar mehrere Bestandteile entlehnt:1.Zunächst ist das garantierte Einkommen hinsichtlich der Altersgrenze, von der ab der Anspruch besteht, den Altersrenten im Pflichtsystem gleichgestellt (Art. 1).2.Sodann wird es zwar wie im allgemeinen die Fürsorge nur Personen gewährt, deren eigene Mittel unter einer bestimmten Schwelle bleiben, es ist aber festzuhalten, daß einige Eigenmittel, namentlich die „Leistungen aus der öffentlichen Fürsorge oder der privaten Wohlfahrtspflege“ (Art. 4), außer Betracht bleiben.So hat der Gesetzgeber selbst eine ausdrückliche Unterscheidung zwischen dem. garantierten Einkommen und den Fürsorgeleistungen getroffen. Daraus ergibt sich, daß das garantierte Einkommen nicht wirklich subsidiär ist. 3.Auch werden zwischen Verwandten aufsteigender und absteigender Linie geschuldete Unterhaltungsrenten nicht abgezogen. Dieser Abzug ist aber, wie wir gesehen haben, eines der Indizien für die Fürsorge. Folglich tritt die Altersrentenkasse nicht in die Ansprüche der Empfänger des garantierten Einkommens an die Schuldner der Unterhaltsrenten ein.4.Noch interessanter ist die Feststellung, daß die aufgrund freiwilliger Altersversicherung erworbenen Renten nicht für die Berechnung der eigenen Mittel berücksichtigt werden.Dagegen werden Alters- oder Hinterbliebenenrenten, die aufgrund einer Alterspflichtversicherung gezahlt werden, vom garantierten Einkommen abgezogen. Dies bedeutet, daß nach der Vorstellung des Gesetzgebers eine Wesensähnlichkeit zwischen dem garantierten Einkommen und diesen obligatorischen Leistungen bei Alter besteht, da es sie ergänzt oder gegebenenfalls ersetzt. 5.Schließlich ist keine Rückforderung zugunsten der auszahlenden Stelle vorgesehen, falls ein Empfänger des garantierten Einkommens von einem gegebenen Zeitpunkt an über ein Einkommen verfügt, das die für die Bewilligung geltende Schwelle überschreitet; man begnügt sich dann damit, die Zahlung des garantierten Einkommens einzustellen; auch gegen den Nachlaß des Empfängers besteht kein Rückzahlungsanspruch.Man stellt also fest, daß sich das garantierte Einkommen weder seiner Natur noch seinen Bewilligungsvoraussetzungen nach von Grund aus von anderen Leistungen bei Alter der sozialen Sicherheit unterscheidet.

Auch auf dem Gebiet der organischen oder formellen Verbindungen zur sozialen Sicherheit finden sich interessante Hinweise.Das garantierte Einkommen wird zwar nur auf Antrag des Betroffenen gewährt, aber dieser Antrag „gilt nach der für die Alters- und Hinterbliebenenrenten der Arbeitnehmer geltenden Regelung als gestellt“ (Art. 15); er wird in der gleichen Weise bearbeitet. Die Auszahlung liegt in Händen der Nationalen Alters- und Hinterbliebenenrentenkasse (Art. 17). Für Streitigkeiten über den Anspruch auf das garantierte Einkommen sind die Rentengerichte zuständig, also seit Inkrafttreten des belgischen Code judiciaire (Gerichtsordnung) die Arbeitsgerichte. Wenn schließlich die Finanzierung allein Aufgabe des Staates ist, so wissen wir, daß es bei bestimmten Leistungen der sozialen Sicherheit mindestens teilweise genauso ist; im übrigen führt die Verordnung Nr. 3 des Rates die beitragsfreien Systeme der sozialen Sicherheit ausdrücklich auf.Nach allem scheint mir die Frage, die Ihnen das Tribunal du travail Brüssel vorgelegt hat, schon durch die Untersuchung des Gesetzes vom 1. April 1969 hinreichend geklärt zu sein.

Müssen darüberhinaus auf der Suche nach weiteren Hinweisen die Materialien und insbesondere die parlamentarischen Debatten herangezogen werden? Ich glaube es nicht. Diese Debatten bringen keinerlei präzise Information. Wenn der Minister der sozialen Vorsorge auf die Frage eines Abgeordneten erklärt hat, er habe gegen die Bezeichnung dieses Gesetzes als „Fürsorgegesetz“ nichts einzuwenden, so ist diese Antwort nicht geeignet, die objektive Qualifikation des garantierten Einkommens zu klären. Umgekehrt sind aus dem 1970 vom Ministerium der sozialen Vorsorge veröffentlichten Rapport général sur la Sécurité sociale (Allgemeiner Bericht über die soziale Sicherheit) keine besseren Erkenntnisse zu gewinnen. Der Bericht untersucht bestimmte im Laufe des Jahres 1969 erlassene gesetzliche Vorschriften über die soziale Sicherheit, insbesondere das garantierte Einkommen, und behauptet allerdings, dieses könne nicht als Leistung der sozialen Sicherheit zugunsten ehemaliger Arbeitnehmer angesehen werden; man liest dort auch, daß die das Gesetz tragenden Vorstellungen mit denen „verwandt“ seien, die der Sozialhilfe zugrundeliegen, aber umgekehrt heißt es dort, die belgische Regierung habe Neuland beschritten, denn durch die Verbürgung eines Mindestlebensstandards für jedermann habe erstmals ein belgisches Gesetz der sozialen Sicherheit das Prinzip eines allgemeinen Schutzes der Bevölkerung verankert.

Die belgische Lehre betont besonders den Zusammenhang zwischen dem Gesetz vom 1. April 1969 und bestimmten früheren Vorschriften, die das im Gesetz vom 12. Februar 1963 geregelte System der Renten der freiwillig Versicherten betrafen.Die durch das Gesetz vom 1. April 1969 ausdrücklich außer Kraft gesetzten Artikel 20 ff. jenes Gesetzes von 1963 führten zu Lasten des Staates gehende Zuschläge zu den Alters- und Witwenrenten ein: Ihre Auszahlung hing insbesondere von einer Prüfung der eigenen Mittel ab. Überdies mußte der Antragsteller als freiwillig Versicherter Zahlungen geleistet haben.Nun veränderte aber das Gesetz vom 1. April 1969 dieses System tiefgreifend, und die Autoren sehen in dieser Entwicklung und in der Anerkennung eines echten, von jeder Unbestimmtheit freien Anspruchs auf das garantierte Einkommen „den Unterschied, der ein elementares System des sozialen Schutzes wie die Füsorge von einer modernen Politik der sozialen Sicherheit trennt“. Sie weisen auch darauf hin, daß das Gesetz vom 1. April 1969„die Bestimmungen des Gesetzes vom 12. Februar 1963 abgelöst“ habe, von denen die Erfahrung gezeigt habe, daß sie nur einen „sehr unvollkommenen Schutz der sozial Benachteiligten“ verwirklicht hätten.Schließlich ist anzumerken, daß bis zum Inkrafttreten des Gesetzes vom 1. April 1969 auch diejenigen belgischen Staatsangehörigen, die eine Altersrente für Arbeitnehmer aus der allgemeinen Alterspflichtversicherung bezogen, die im Gesetz vom 12. Februar 1963 vorgesehenen Rentenzuschläge erhalten konnten, wenn ihre Rente keine ausreichende Höhe erreichte. Nun wären nach dem Grundsatz der Gleichbehandlung der belgischen Arbeitnehmer und der Arbeitnehmer aus den anderen Mitgliedstaaten diese Zuschläge sicherlich auch den Angehörigen der Mitgliedstaaten zugute gekommen, denn meiner Ansicht nach ist an ihrem Charakter als Leistungen der sozialen Sicherheit kein Zweifel möglich.Es wäre daher paradox, wenn die Abschaffung dieser Zuschläge nach dem Gesetz von 1963 durch Artikel 25 des Gesetzes von 1969 und ihre Ablösung durch das neue System des garantierten Einkommens, das seinen Verfassern zufolge von einem fortschrittlicheren sozialen Geist zeugt, die Lage der Wanderarbeitnehmer erschwert, ihnen ihre wohlerworbenen Rechte genommen und sie insbesondere schlechter gestellt hätte als die Staatenlosen und Flüchtlinge.So ist das Gesetz vom 1. April 1969 dem Wesen der von ihm eingeführten Leistungen nach, aufgrund seiner organischen Verbindungen mit dem System der Altersrenten und schließlich dadurch, daß es bestimmte Vorschriften des Gesetzes von 1963 ablöst, sehr eng mit dem Begriff der sozialen Sicherheit verknüpft, die es für einen bestimmten Teil der Bevölkerung — die Alten — verallgemeinert.

Diese Erwägungen würden in meinen Augen für den Nachweis ausreichen, daß dieses Gesetz in den Geltungsbereich der Verordnung Nr. 3 des Rates fällt. Aber es kommt noch mehr hinzu.Einerseits könnte man annehmen, daß das Gesetz vom 1. April 1969 die gesamte frühere Fürsorgegesetzgebung abgelöst habe. Das trifft aber nicht zu. Das Gesetz vom 10. März 1925, das in jeder Gemeinde eine Kommission für die öffentliche Fürsorge eingeführt hat, ist noch immer in Kraft. Diese Kommissionen haben insbesondere die Aufgabe, die Hilfsbedürftigen zu unterstützen, aber das Gesetz läßt ihnen die Möglichkeit, die Hilfe in der Form und in dem Umfang zu gewähren, wie es dem Einzelfall am besten entspricht. Die Kommission befindet über die Hilfsbedürftigkeit des Unterstützten nach freiem Ermessen; der Bedürftige, der sich durch eine Entscheidung der Fürsorgekommission in seinen Rechten verletzt wähnt, hat das Recht, einen Schlichtungsausschuß anzurufen, aber dieser Ausschuß, der sich aus einem Delegierten des Schöffenkollegiums und zwei Mitgliedern der Fürsorgekommission zusammensetzt, kann einem echten, unabhängigen Gericht nicht gleichgestellt werden.So sieht man, daß die belgische Fürsorgegesetzgebung „stricte sensu“ sich deutlich von den der sozialen Sicherheit zugehörigen Systemen unterscheidet.

Andererseits hat. wie die Kommission in ihren mündlichen Ausführungen dargelegt hat, die belgische Regierung am 25. Juli 1969 das Generalsekretariat des Europarts von der Verabschiedung des Gesetzes vom 1. April 1969 über das garantierte Mindesteinkommen unterrichtet und ihm ihren Willen notifiziert, dieses System in den Anhang I des „Vorläufigen Europäischen Abkommens über die Systeme der sozialen Sicherheit für den Fall des Alters, der Invalidität und zugunsten der Hinterbliebenen“ aufgenommenen zu sehen. Halten wir uns vor Augen, daß dieses am 11. Dezember 1953 in Paris von den Regierungen der Mitgliedstaaten des Europarats, darunter Belgien, unterzeichnete Abkommen auf alle im Zeitpunkt der Unterzeichnung in Kraft befindlichen oder später in Kraft tretenden Gesetze und Verordnungen Anwendung findet, die insbesondere die Leistungen bei Alter regeln. Das Abkommen gilt nach ausdrücklicher Bestimmung für die beitragspflichtigen und die beitragsfreien Systeme. Dagegen schließt es ebenso wie die Verordnung Nr. 3 des Rates der Europäischen Gemeinschaften die Fürsorge aus. Die Regierungen der Unterzeichnerstaaten müssen dem Generalsekretär des Europarats binnen drei Monaten nach der Verkündung jedes neue Gesetz und jede neue Verordnung notifizieren, die noch nicht in Anhang I erfaßt sind. Genau das hat die belgische Regierung binnen drei Monaten nach der Verkündung des Gesetzes vom 1. April 1969 getan.Gewiß hat die Regierung einen Vorbehalt gemacht, laut dem das garantierte Einkommen als beitragsfreie Leistung, die von einer Prüfung der Eigenmittel abhängt, „nur den Angehörigen derjenigen Vertragsstaaten zugute kommen [wird], deren Gesetzgebung den belgischen Staatsangehörigen gleichwertige Vorteile einräumt“. Aber dieser Vorbehalt, der meiner Ansicht nach für das Gemeinschaftsrecht keinerlei Bedeutung hat, kann nicht darüber hinwegtäuschen, daß mit dieser Notifizierung für die Anwendung des Europäischen Abkommens über die soziale Sicherheit anerkannt worden ist, daß das Gesetz vom 1. April 1969 nicht zur öffentlichen Fürsorge, sondern zur sozialen Sicherheit gehört.Könnte denn die belgische Regierung in bezug auf das Gemeinschaftsrecht eine andere Haltung einnehmen?Ich schlage Ihnen daher vor, auf die zweite Frage des Tribunal du travail Brüssel zu antworten, daß das nach dem Gesetz vom 1. April 1969 jedermann bei Erreichen des normalen Rentenalters unter den oben erörterten Voraussetzungen zustehende „grantierte Einkommen“ eine Leistung bei Alter im Sinne des Artikels 2 Absatz 1 Buchstabe c der Verordnung Nr. 3 des Rates ist.