EuGH — 14/72
In der ersten dieser vor das Bundessozialgericht gelangten Sachen hat Herr Heinze, ein deutscher Staatsangehöriger, in Deutschland 36 Monate (von 1950 bis 1953) und dann im Großherzogtum Luxemburg 84 Monate (von 1952 bis 1960) gearbeitet. Im Jahre 1966 sind seine Ehefrau und sein Sohn an aktiver, behandlungsbedürftiger Tuberkulose erkrankt. Die Landesversicherungsanstalt Düsseldorf hat seinen Antrag auf Heilbehandlung abgelehnt, weil die Versicherungszeiten, in denen Herr Heinze als Pflichtversicherter in Deutschland Beiträge gezahlt hatte, im Hinblick auf die in § 1244a RVO vorgesehenen Voraussetzungen nicht ausreichten.Im Verfahren der ersten Instanz hat das Sozialgericht Düsseldorf dagegen entschieden, daß nach Artikel 16 ff. der Verordnung Nr. 3 des Rates der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft die vom Kläger in Luxemburg zurückgelegten Versicherungszeiten mit den Zeiten seiner Mitgliedschaft im deutschen System zusammengerechnet werden müßten. Daher hätten die anspruchsberechtigten Familienangehörigen von Herrn Heinze Anspruch auf Tuberkulosehilfe.Auf die Berufung der Landesversicherungsanstalt hat das Landessozialgericht diese Entscheidung bestätigt, wobei es sich nicht auf Artikel 16, sondern auf die Artikel 24 ff. der Verordnung Nr. 3 gestützt hat, welche die Zusammenrechnung der Versicherungszeiten für die Leistungen bei Invalidität vorsehen.
In der zweiten Rechtssache begehrt das Land Niedersachsen, vertreten durch das Landessozialamt, von der Landesversicherungsanstalt Hannover die Erstattung für die stationäre Behandlung von Herrn Antonio Buscema aufgewandter Kosten. Herr Buscema war an aktiver Tuberkulose erkrankt, die eine lange Behandlung erforderte. Er war in Italien 8 Jahre lang (von 1956 bis 1964) der Invalidenversicherung angeschlossen. Außerdem hat er bis zum 31. März 1965 Beiträge zur — auch in Italien besonderen — Tuberkuloseversicherung geleistet. Anschließend nahm er in Deutschland eine kranken- und rentenversicherungspflichtige Beschäftigung auf.Nachdem seine Krankheit im August 1965 festgestellt worden war, wurde er stationär behandelt. Die Kosten dieser Behandlung wurden vom Landessozialamt Niedersachsen getragen, das wegen der Mitgliedschaft von Herrn Buscema ihre Erstattung von der Landesversicherungsanstalt verlangte.Das Sozialgericht Hannover hat zugunsten des Sozialamtes entschieden und ausgeführt, die in Frage stehende Leistung sei als Leistung bei Krankheit anzusehen, so daß die in Italien und in der Bundesrepublik Deutschland zurückgelegten Beitragszeiten nach Artikel 16 der Verordnung Nr. 3 zusammenzurechnen seien. Auf die Berufung hat das Landessozialgericht Niedersachsen diese Entscheidung bestätigt, aber die in der Gemeinschaftsverordnung enthaltenen Vorschriften über die Leistungen bei Invalidität angewandt.
In der dritten Rechtssache schließlich stehen sich im Ausgangsverfahren die Allgemeine Ortskrankenkasse Hamburg und die Landesversicherungsanstalt Schleswig-Holstein gegenüber. Es handelt sich um die Erstattung der Kosten der stationären Heilbehandlung der Tochter des italienischen Staatsangehörigen Primo Primus, die im Mai 1965 an Tuberkulose erkrankt war. Dieser Arbeitnehmer weist Versicherungszeiten in Deutschland nach, die für sich allein die Übernahme der Behandlung seiner Tochter durch einen Träger der Rentenversicherung nicht rechtfertigen. Aber er führt auch Versicherungszeiten in Italien, in Luxemburg und außerdem in der Schweiz an. Das Sozialgericht Hamburg hat die Landesversicherungsanstalt zur Kostenerstattung verurteilt; dabei hat es die Versicherungszeiten von Herrn Primus mit der Begründung zusammengerechnet, daß die Maßnahmen nach § 1244a RVO Leistungen bei Invalidität im Sinne der Artikel 26 und 27 der Verordnung Nr. 3 seien.Auf die Berufung hat das Landessozialgericht dieses Urteil bestätigt.Das Bundessozialgericht legt Ihnen in diesen drei Rechtssachen in erster Linie die gemeinsame Frage zur Vorabentscheidung vor, ob die Artikel 26 und 27 der Verordnung Nr. 3, die für die Dekkung des Invaliditätsrisikos die Zusammenrechnung der Versicherungszeiten vorsehen, analog auf die deutschen Rechtsvorschriften über die Tuberkulosebekämpfung anwendbar seien; in den Vorlagebeschlüssen führt es hierzu aus, nach geltendem bundesdeutschen Recht beträfen diese Vorschriften nicht Leistungen der sozialen Sicherheit, sondern eine unter bestimmten Voraussetzungen den Trägern der Rentenversicherung auferlegte Aufgabe der Seuchenbekämpfung. Das Bundessozialgericht führt weiter aus, die hier in Betracht kommenden Leistungen hätten keinen Rentencharakter. Sie würden nicht pro rata temporis aufgeteilt und seien ohne Rücksicht auf den Eintritt oder das Drohen des Versicherungsfalles der Invalidität vorgesehen. Schließlich hänge zwar die Zuständigkeit des Trägers der Rentenversicherung von einer Mindestversicherungsdauer der Betroffenen ab, sei diese Voraussetzung jedoch erfüllt, so bemäßen sich die Leistungen nicht nach der Versicherungs-dauer.In den Rechtssachen 15/72 und 16/72 legt Ihnen das Bundessozialgericht zwei weitere ergänzende Fragen vor, die Sie nur dann zu prüfen brauchen, wenn Sie die den drei Vorlagebeschlüssen gemeinsame Frage bejahen.
Ohne der Tatsache entscheidende Bedeutung beizumessen, daß § 1244a, der auf diesem Gebiet die Träger der Rentenversicherung für zuständig erklärt, in eine Rechtsvorschrift über die soziale Sicherheit aufgenommen ist, muß ich festhalten, daß diese Bestimmung, die ein subjektives Recht auf die Leistungen begründet, dieses Recht unmittelbar und eindeutig an die Mitgliedschaft in der Rentenversicherung anknüpft, während auf dem Gebiet der reinen Fürsorge eine solche Anknüpfung selbstverständlich fehlt.Die Mitgliedschaft des Tuberkulosekranken, der nach dieser Bestimmung behandelt und unterstützt wird, löst für sich allein schon die vorrangige Verpflichtung des Trägers der Rentenversicherung aus, während im Rahmen des BSHG der Träger der Fürsorge nur subsidiär eintritt.Wie verschieden ferner auch die Leistungen sind — ambulante oder stationäre Heilbehandlung, Hilfe zum Lebensunterhalt, Hilfe zur Eingliederung in das Arbeitsleben —, sie fallen doch ihrer Natur nach in den Anwendungsbereich von Artikel 2 Absatz 1 der Gemeinschaftsverordnung; übrigens braucht zur Entscheidung der Frage nach der grundsätzlichen Anwendbarkeit zumindest an dieser Stelle nicht untersucht zu werden, ob sie zu den „Leistungen bei Krankheit“ zu rechnen sind (Buchstabe a) oder zu den „Leistungen bei Invalidität, einschließlich derjenigen, die zur Erhaltung oder Besserung der Erwerbsfähigkeit bestimmt sind“ (Buchstabe b).Für den schlichten Menschenverstand unterscheiden sich die Leistungen an Tuberkulosekranke, die dazu bestimmt sind, deren Behandlung und soziale Wiedereingliederung zu ermöglichen, ihrer Natur nach nicht von den anderen Leistungen bei Krankheit. Die Tatsache, daß Tuberkulose eine ansteckende Krankheit ist, die eine ernste Gefahr für die gesamte Bevölkerung darstellt, die Tatsache auch, daß die Behandlung im allgemeinen langwierig ist und daß eine aufmerksame ärztliche Beobachtung der Kranken selbst nach ihrer Genesung notwendig ist, diese Tatsachen vermögen die Zuordnung dieser Leistungen selbstverständlich nicht zu ändern.Es ist übrigens nicht verwunderlich, daß die Maßnahmen, die auf diesem Gebiet im Rahmen des BSHG oder in dem der Rentenversicherung ergriffen werden, sich in eine allgemeine Bekämpfungsaktion einfügen — z. B. ist vorgesehen, daß die Träger der sozialen Sicherheit unter bestimmten Voraussetzungen ihren tuberkulosekranken Mitgliedern Weisungen erteilen können —, denn was im Rahmen der sozialen Sicherheit geschieht, ist in den meisten Fällen notwendigerweise Bestandteil der allgemeinen Gesundheitspolitik.Mag übrigens die Tuberkulose auch eine soziale Geißel sein: Eröffnen nicht andere ansteckende Krankheiten, selbst wenn sie nicht so gefährlich sind, nicht minder einen Anspruch auf Leistungen der Krankenversicherung, deren Hauptziel zwar ist, den Kranken ihre Behandlung und die Wiedererlangung der Erwerbsfähigkeit zu ermöglichen, deren Wirkung aber auch in der Teilnahme an einer Bekämpfungsaktion besteht?Das Bestehen eines besonderen Systems zum Schutz gegen Tuberkulose in Deutschland kann nicht zur Folge haben, daß die Leistungen, die dieses System vorsieht, nicht unter den Begriff der sozialen Sicherheit im Sinne der Verordnung Nr. 3 fielen. Deshalb schlage ich ohne Bedenken vor, die Ihnen gestellte Grundsatzfrage zu bejahen.
Wenn Sie davon ausgehen, daß die Verordnung Nr. 3 grundsätzlich auf die in Frage stehenden Leistungen anwendbar ist, ist zu untersuchen, nach welcher ihrer Bestimmungen die Versicherungszeiten zusammenzurechnen sind. Aber handelt es sich zunächst bei diesen Leistungen, die nicht „pro rata temporis“ gewährt werden, deren Höhe von der Dauer der Mitgliedschaft unabhängig ist und die außer gewissen Hilfen in Geld die ambulante und stationäre Heilbehandlung umfassen, um eine tatsächliche „Zusammenrechnung“ in dem Sinne, wie sie bei Alters- oder Invalidenrenten verstanden wird? Die Frage nach der Zusammenrechnung stellt sich nur, weil der Anspruch von einer Mindestbeitragszeit abhängig ist, nicht für die Berechnung der Leistungen.Angesichts der Natur dieser Leistungen erhebt sich die Frage, ob die Zusammenrechnung hier ihre Grundlage in den Vorschriften des Kapitels 1 (Artikel 16 ff.) des Titels III der Verordnung Nr. 3 über die Leistungen bei Krankheit findet oder in den Bestimmungen des Kapitels 2 (Artikel 24 ff.) diese* Titels über die Leistungen bei Invalidität.Obwohl das vorlegende Gericht die Frage nur im Hinblick auf die Artikel 26 und 27 gestellt und sich damit anscheinend für die Anwendbarkeit der für die Invalidität geltenden Vorschriften ausgesprochen hat, glaube ich nicht, daß Sie durch diese Betrachtungsweise gebunden sind. An Ihnen liegt es vielmehr, das Terrain genau zu bezeichnen, auf das sich das nationale Gericht bei richtiger Auslegung des Gemeinschaftsrechts stellen muß.Hier sei gleich gesagt, daß der Grundsatz der Zusammenrechnung der Versicherungszeiten in meinen Augen ohne jeden Zweifel zum Zuge kommt, welche der Verordnungsbestimmungen, zwischen denen Sie zu wählen haben, letzten Endes auch anwendbar ist.Denn dieser Grundsatz ist dem Artikel 51 des Vertrages unmittelbar zu entnehmen, der ihn als eines der Mittel vorgesehen hat, den Arbeitnehmern die Freizügigkeit zu gewährleisten. Und selbst wenn Sie es für unmöglich halten sollten, in der Verordnung Nr. 3 eine Vorschrift zu finden, die auf den Fall der Leistungen an die Tuberkulosekranken, die das deutsche Gesetz vorsieht, technisch zugeschnitten ist, wäre anzunehmen, daß die Zusammenrechnung trotzdem Rechtens sei.Sie sind in Ihrem Urteil 23/71 vom 27. Oktober 1971, Janssen, (Slg. 1971, 859) ohne Bedenken einem ähnlichen Gedankengang gefolgt, indem Sie für die landwirtschaftlichen „mithelfenden Familienangehörigen“ im Sinne des belgischen Rechts entschieden haben, daß sie Zeiten, die sie als Lohnempfänger nach den Rechtsvorschriften eines anderen Mitgliedstaats zurückgelegt haben, heranziehen können, um gewisse Leistungen der Kranken- und Invalidenversicherung für Selbständige in Anspruch zu nehmen. Und diese Lösung haben Sie unmißverständlich damit begründet, daß „das Ziel der Artikel 48 bis 51 … verfehlt [würde], wenn den Arbeitnehmern Versicherungszeiten, die sie nach den Rechtsvorschriften eines Mitgliedstaats zurückgelegt haben, verlorengehen müßten, falls sie die ihnen gewährleistete Freizügigkeit ausnutzen, ihren Beschäftigungsort wechseln und dadurch dem Sozialversicherungssystem eines anderen Mitgliedstaats unterstellt werden“.Sie müssen aber auf die Natur der in Frage stehenden Leistungen eingehen und für das Bundessozialgericht klären, welches Zusammenrechnungssystem anzuwenden ist, das für die Leistungen bei Krankheit oder das für die Leistungen bei Invalidität geltende. Denn die Entscheidung der Ausgangsverfahren hängt in gewissem Maße von dieser Wahl ab.Für meine Person neige ich zu der Annahme, daß die Leistungen aus § 1244a RVO unter die Leistungen bei Krankheit einzuordnen sind, wie es zwei der Sozialgerichte erster Instanz angenommen haben.Es fehlt nicht an Gründen für diese Lösung:Zunächst sind diese Leistungen eindeutig keine Invalidenrenten im eigentlichen Wortsinne. Es handelt sich nicht um Renten, die dazu bestimmt sind, eine Arbeitsunfähigkeit auszugleichen. Wie wir gesehen haben, werden die Leistungen unabhängig von einer Verminderung der Erwerbsfähigkeit und von dem Bemühen gewährt, diese Fähigkeit wiederherzustellen oder zu verbessern. Mag man bei der Hilfe zum Lebensunterhalt in diesem Punkte zweifeln können, so wird man jedenfalls nicht behaupten, daß die Übernahme der ambulanten oder der stationären Heilbehandlung einer Invalidenrente vergleichbar sei. Es handelt sich um Sachleistungen, die unter die für das Krankheitsrisiko geltende Regelung fallen. Ferner ist bemerkenswert, daß in den meisten Mitgliedstaaten die Bestimmungen über die Leistungen bei Krankheit für den Schutz der Sozialversicherten gegen Tuberkulose maßgebend sind mit der Einschränkung, daß — wie in Frankreich — der Schutz umfassender ist und sich gegebenenfalls über eine längere Zeit erstreckt, worin nur die Bedeutung des Kampfes gegen diese besonders schwere ansteckende Krankheit zum Ausdruck kommt. Obwohl in Italien eine besondere Versicherung gegen Tuberkulose besteht, die von der staatlichen Anstalt für soziale Vorsorge verwaltet wird, unterliegt dieses System doch den Vorschriften über die allgemeine Krankenversicherung. Die italienischen Behörden nehmen die Zusammenrechnung der Versicherungszeiten von Arbeitnehmern aus der Gemeinschaft auf der Grundlage der Artikel 16 und 17 der Verordnung Nr. 3 vor. Drittens haben die deutschen Verwaltungsbehörden, wie die Kommission vorträgt, seit 1969 steigende Ausgaben für die stationäre Behandlung von Tuberkulosefällen bei Wanderarbeitnehmern oder ihren Familienangehörigen angeführt, um die Zunahme der durchschnittlichen Kosten für Sachleistungen bei der Krankenversicherung zu rechtfertigen. Schließlich ist daran zu erinnern, daß vor Abschluß des Vertrages von Rom und damit vor Inkrafttreten der Verordnung Nr. 3 zwischen der Italienischen Republik und der Bundesrepublik Deutschland ein Abkommen über soziale Sicherheit bestand, das am 5. Mai 1953 in Rom unterzeichnet wurde. Artikel 7 dieses Abkommens gewährleistet den Bürgern beider Staaten das Recht auf die Leistungen der sozialen Sicherheit des Aufnahmelandes und stellt die Leistungen bei Tuberkulose denen des allgemeinen Krankenversicherungssystems völlig gleich.Und auf der Grundlage dieser Bestimmung hat das Bundessozialgericht selbst durch Urteil vom 26. Oktober 1967 entschieden, daß die in § 1244a RVO vorgesehenen Leistungen unter das Krankheitsrisiko fallen und daß die in Italien in der Tuberkuloseversicherung zurückgelegten Zeiten für den Erwerb des Anspruchs auf die in Deutschland auf diesem Gebiet vorgesehenen Leistungen zu berücksichtigen sind.Dieses Abkommen fällt unter Artikel 6 Absatz 2 der Verordnung Nr. 3, laut dem anwendbar bleiben „Bestimmungen der Abkommen über soziale Sicherheit, die im Anhang D aufgeführt sind“. In der ursprünglichen Fassung dieses Anhangs war Artikel 7 des deutsch-italienischen Abkommens vom 5. Mai 1953 aufgeführt. Die Tatsache, daß dieser Artikel seit der Ratsverordnung Nr. 130/63 nicht mehr erwähnt ist, kann nicht dahingehend ausgelegt werden, daß den Wanderarbeitnehmern der beiden Länder Ansprüche hätten genommen werden sollen, die er vorsah. Die Bestimmung deckte sich nur mit denen der Verordnung Nr. 3, wenn sie nicht gar für weniger günstig als diese angesehen wurde.Aus allen diesen Gründen bin ich der Meinung, daß das vorlegende Gericht die Zusammenrechnung der Versicherungszeiten auf Artikel 16 stützen muß.Bekanntlich bestimmt Artikel 16: „Gelten für einen Arbeitnehmer oder ihm Gleichgestellten nacheinander oder abwechselnd die Rechtsvorschriften von zwei oder mehr Mitgliedstaaten, so werden für den Erwerb, die Aufrechterhaltung oder das Wiederaufleben des Leistungsanspruchs die nach den Rechtsvorschriften jedes Mitgliedstaats zurückgelegten Versicherungszeiten und gleichgestellten Zeiten zusammengerechnet, soweit sie sich nicht überschneiden.“Es würde deshalb ausreichen, daß die Arbeitnehmer, um die es sich in den Ausgangsverfahren handelt, die nach der Reichsversicherungsordnung erforderlichen Mindestmitgliedschaftszeiten bei Zusammenrechnung der in der Bundesrepublik Deutschland zurückgelegten Versicherungszeiten mit den in einem anderen Mitgliedstaat zurückgelegten nachweisen können, um diesen Arbeitnehmern einen Anspruch auf die in § 1244a dieses Gesetzes vorgesehenen Leistungen zuzubilligen oder um diese Leistungen folglich den Trägern der Rentenversicherung anzulasten, der diese Arbeitnehmer angehören.Dieser Grundsatz der Zusammenrechnung wird aber in Artikel 17 Absatz 1 Satz 2 der Verordnung eingeschränkt, indem bestimmt wird, daß zwischen dem Ende der Versicherungszeit, die in dem Staat zurückgelegt wurde, wo der Arbeitnehmer zuletzt beschäftigt war, und dem Beginn der Versicherungszeit in dem Mitgliedstaat, in dessen Hoheitsgebiet er sich begibt, nicht mehr als ein Monat verstrichen sein darf.Eine Schwierigkeit scheint, sich deswegen in der Rechtssache 14/72 zu ergeben. Falls eine Unterbrechung der Versicherung von mehr als einem Monat festgestellt werden sollte — das scheint der Fall zu sein, soweit es sich um die anspruchsberechtigten Familienangehörigen von Herrn Heinze handelt (dieser beendete seine berufliche Tätigkeit in Luxemburg im Jahre 1960 und scheint in Deutschland keine versicherungspflichtige Beschäftigung aufgenommen zu haben) —, hätte das zur Folge, daß die Zusammenrechnung der Versicherungszeiten in diesem Fall zumindest auf der Grundlage der Verordnung Nr. 3 ausgeschlossen wäre.Obwohl das Bundessozialgericht Ihnen dieses Problem nicht vorgelegt hat und Sie deshalb darüber nicht zu befinden haben, erscheint es mir angebracht, ebenso wie die Kommission in ihren schriftlichen Erklärungen darauf hinzuweisen, daß Artikel 18 der die Verordnung Nr. 3 aufhebenden und ersetzenden Verordnung Nr. 1408/71 auf dem Gebiet der Leistungen bei Krankheit außer für die Saisonarbeitnehmer keine auf die Unterbrechung der Versicherung abstellende Einschränkung mehr vorsieht.Diese neue Verordnung ist seit dem 1. Oktober 1972 in Kraft. Sie bestimmt allerdings in Artikel 94, daß sie keinen Anspruch für einen Zeitraum vor ihrem Inkrafttreten begründet. Mit anderen Worten, sie hat keine Rückwirkung, sie verbietet es, auf Sachverhalte zurückzukommen, die vor diesem Zeitpunkt endgültig von der Verwaltung geregelt oder durch die Rechtsprechung entschieden sind. Aber Artikel 94 Absatz 3 bestimmt, daß unbeschadet des Absatzes 1 ein Leistungsanspruch auch für Ereignisse — das heißt Versicherungsfälle — besteht, die vorher eingetreten sind. Wenn dieser Bestimmung ein sinnvoller Anwendungsbereich gegeben werden soll, muß sie wohl so verstanden werden, daß sie auf Ansprüche anzuwenden ist, denen vor Inkrafttreten der Verordnung eingetretene Versicherungsfälle zugrunde liegen, über die aber noch keine endgültige Entscheidung ergangen ist. Ich hielt es für nützlich, kurz auf diese Schwierigkeit hinzuweisen.