EuGH — 43/72
Ihr erstes Argument ist, daß „die auf die Ungültigkeit einer Verordnung gestützte Schadensersatzklage in Wirklichkeit eine, verschleierte' Anfechtungsklage sein und auf die Umgehung von Artikel 173 des Vertrages abzielen würde, der für den einzelnen die Möglichkeit streng begrenzt, Anfechtungsklagen gegen Verordnungen zu erheben“ (Schlußanträge des Generalanwalts Dutheillet de Lamothe in der Rechtssache Compagnie d'ap provisionnement und Grands Moulins de Paris).Diesem Gedankengang liegt die Ansicht zugrunde, die Verfasser des Vertrages hätten durch die beschränkte Zulassung dieser Klageart verhindern wollen, daß über den Umweg einer Schadensersatzklage die Rechtmäßigkeit von Verordnungen durch einzelne in Frage gestellt werden könnte.Meines Erachtens verfälscht diese Auffassung den Geist des Vertrages und trägt überdies in keiner Weise den Bestimmungen der Artikel 178 und 184 Rechnung.Tatsächlich liegt der Grund dafür, daß einzelnen die Anfechtungsklage gegen Verordnungen verschlossen ist, allein in der „erga omnes“ -Wirkung und der Rückwirkung der ausgesprochenen Aufhebung.Eine solche Klage ist typisch für das Verfahren der abstrakten Normenkontrolle, in dem es darum geht, unabhängig von der Berufung auf ein subjektives Recht die Beachtung des objektiven Gemeinschaftsrechts sicherzustellen.Man versteht daher, daß diese Klageart dem Rat, der Kommission sowie den Mitgliedstaaten vorbehalten ist, während einzelne sich ihrer nicht bedienen dürfen und mit der Anfechtungsklage nur gegen diejenigen Handlungen vorgehen können, die sie „unmittelbar und individuell“ betreffen.Um die Erfahrungen mit dem Klagesystem des Kohle- und Stahl-Vertrags bereichert, fürchteten die Verfasser des Vertrages von Rom offenbar, eine zu weitgehende Eröffnung der Anfechtungsklage führe — sofern der Gerichtshof den Begriff des Rechtsschutzinteresses großzügig auslege — zu einer unbeschränkten Anfechtung von Gemeinschaftsrechtsakten und zur Zulassung einer echten „Popularklage“, die jede natürliche oder juristische Person nach ihrem Belieben erheben könnte, vorausgesetzt, daß sie zu einer Gruppe gehöre, deren Interessen durch eine Verordnung möglicherweise beeinträchtigt seien.Damit wird der Grund für die in Artikel 173 Absatz 2 enthaltene restriktive Regelung, die man nur gutheißen kann, verständlich.Diese Erwägungen greifen aber vernünftigerweise nicht durch gegenüber einzelnen, die sich unter Berufung auf ihre subjektiven Rechte an den Gerichtshof wenden, um die Aufhebung einer sie belastenden Einzelfallentscheidung oder den Ersatz eines unmittelbaren, persönlichen Schadens zu erreichen.Im ersten Fall sind sie sicherlich befugt, klageweise die Rechtswidrigkeit der Verordnung geltend zu machen, die der ihre Rechte verletzenden Entscheidung zugrundeliegt. Unbestreitbar gestattet Artikel 184, in jedem beliebigen Rechtsstreit, in dem der Gerichtshof entscheidungsbefugt ist, den Einwand der Rechtswidrigkeit oder der Ungültigkeit einer Verordnung zu erheben.Im zweiten Fall sind die einzelnen ebenso befugt, klageweise die Haftung der Gemeinschaft geltend zu machen, auch wenn diese aus einer Pflichtverletzung beim Erlaß einer Verordnung hergeleitet wird, vorausgesetzt — aber das ist eine Frage der Begründetheit —, daß diese Pflichtverletzung eine Haftung auslöst. Jedenfalls gestattet es keine der in Artikel 178 und 215 enthaltenen Bestimmungen, die Zulässigkeit einer derartigen Klage auszuschließen.Bei beiden Fallgestaltungen wird der Gerichtshof mit Einzelstreitfällen befaßt, welche die Geltendmachung subjektiver Rechte zum Gegenstand haben. Halten Sie die Klage für begründet, hat das von Ihnen zu fällende Urteil keine Wirkung „erga omnes“; es führt auch zu keiner rückwirkenden Aufhebung der Verordnung, deren Rechtmäßigkeit in Frage gestellt wurde.Daher kann ich, ohne irgendeinen Vorbehalt, den Erwägungen voll zustimmen, mit denen Sie zu diesem ersten Punkt ihre Entscheidungen in der Rechtssache Zuckerfabrik Schöppenstedt begründet haben, und die zu zitieren ich für nützlich halte:„Der Vertrag hat die Schadensersatzklage der Artikel 178 und 215 Absatz 2 als selbständigen Rechtsbehelf mit eigener Funktion im System der Klagemöglichkeiten geschaffen und sie von Voraussetzungen abhängig gemacht, die ihrem besonderen Zweck angepaßt sind. Sie unterscheidet sich dadurch von der Anfechtungsklage, daß sie nicht die Beseitigung einer bestimmten Maßnahme zum Ziel hat, sondern den Ersatz des Schadens, den ein Gemeinschaftsorgan in Ausübung seiner Befugnisse verursacht.“ Aber diese Erwägungen genügen nicht, um die Frage erschöpfend zu behandeln.
Die Kommission hat außerdem ein zweites Argument gegen die Zulässigkeit von mit der Rechtswidrigkeit einer Verordnung begründeten Schadensersatzklagen vorgetragen: Sie leitet es aus Artikel 177 des Vertrages her, denn sie meint, der Kläger verfüge aufgrund dieser Vorschrift über einen ausreichenden Rechtsbehelf, um die Rechtswidrigkeit einer Gemeinschaftsverordnung feststellen zu lassen; er brauche nichts weiter zu tun, als sich in einem Rechtsstreit über eine ihn betreffende individuelle Anwendungsentscheidung vor dem nationalen Richter auf die Ungültigkeit der Verordnung zu berufen.Je nach der in Artikel 177 getroffenen Unterscheidung könne — bzw. müsse — dieser Richter Ihnen die Frage zur Vorabentscheidung vorlegen. Sie hätten darüber zu entscheiden, und nur wenn Sie die betreffende Verordnungsbestimmung für ungültig erklärt hätten, sei eine spätere Schadensersatzklage zulässig.
Der von mir zitierte Absatz 2 wird nämlich durch einen Unterabsatz folgenden Inhalts ergänzt: „Von dieser Möglichkeit wird nur Gebrauch gemacht, sofern die Anwendung der … Währungsmaßnahmen zu Störungen des Warenverkehrs mit Agrarerzeugnissen führen würde“.Es ist demnach festzustellen, daß die Kommission es ist, die kraft ihrer in Artikel 6 ausdrücklich verliehenen Befugnis, die Durchführungsbestimmungen zur Regelung der Verordnung zu erlassen und die Ausgleichsbeträge festzusetzen, die Auswirkungen der von einigen Staaten getroffenen Währungsmaßnahmen auf den Handel mit Agrarerzeugnissen zu beurteilen hat. Sie ist demnach nicht gehalten, das Ausgleichsbetragssystem automatisch auf sämtliche Erzeugnisse oder einzelne von ihnen anzuwenden. Ihre Verpflichtung beschränkt sich auf Fälle, in denen Störungen zu beseitigen sind.
Der Vortrag der Klägerin läuft deshalb auch bloß auf die Behauptung hinaus, Artikel 7 der Verordnung verbiete der Kommission jedenfalls dann, von der in der Verordnung vorgesehenen Ermächtigung „teilweise oder zeitweilig Gebrauch“ zu machen, wenn sie die ihr eingeräumte Befugnis tatäschlich wahrnehme.Gerade dieser Gedankengang der Klägerin geht aber fehl. Die Verordnung des Rates legt den allgemeinen Rahmen des Systems fest, das im Bedarfsfall dazu dient, Störungen zu vermeiden, die durch die Kursschwankungen bestimmter Währungen im Handel mit Agrarerzeugnissen entstehen können.Der Rat stellt dieses System, dieses Verfahren der Ausgleichsbeträge den betrof fenen Staaten gewissermaßen zur Verfügung und ermächtigt sie in Artikel 1 der Verordnung, sich dieser Regelung zu bedienen.Durch Artikel 7 soll unterbunden werden, daß von dieser Ermächtigung „teilweise oder zeitweilig“ Gebrauch gemacht wird.Aber an wen sonst, als an die Mitgliedstaaten, könnte sich dieses Verbot richten?Schon der Wortlaut dieser Bestimmung rechtfertigt diese Auslegung: Das Substantiv „Ermächtigung“ in Artikel 7 entspricht offensichtlich dem in Artikel 1 Absatz 1 verwendeten Verb „ermächtigt“.Ich gebe gern zu, daß der systematische Aufbau mißglückt ist und daß die Bestimmung des Artikels 7 besser an Artikel 1 Absatz 1 hätte angefügt werden sollen.Der Sinn dieser Bestimmung ist dadurch jedoch nicht weniger klar.
Die allgemeine Struktur der Verordnung bestätigt im übrigen diese Auslegung.Jeder Mitgliedstaat, dessen Währung „floatet“, ist ermächtigt, Ausgleichsbeträge zu gewähren oder zu erheben. Aber er hat weder die Möglichkeit, einseitig ihre Bemessungsgrundlage zu bestimmen, das heißt eine Liste der Erzeugnisse aufzustellen, auf die diese Regelung anwendbar ist, noch die Höhe der Ausgleichsbeträge festzusetzen.Für diese Maßnahmen ist die Gemeinschaft zuständig; Ihr Erlaß ist nach Artikel 6 der Verordnung ausdrücklich der Kommission vorbehalten. Der betroffene Staat hat keine andere Wahl, als das System der Ausgleichsbeträge, so wie es die Kommission in den Durchführungsbestimmungen festgelegt hat, als Ganzes zu vollziehen, ohne irgendeinen Zusatz oder Abstrich machen zu können.Diese Beschränkung der Handlungsfreiheit der Mitgliedstaaten wird durch die Zielsetzung des Systems gerechtfertigt, das, wie sich aus den Erwägungsgründen der Verordnung ergibt, „eine Desorgani sation des in der Gemeinschaftsregelung vorgesehenen Interventionssystems und anomale Preisbewegungen…, die die normale konjunkturelle Entwicklung im Agrarbereich gefährden“, vermeiden will.Es geht folglich um das einwandfreie Funktionieren und das Gleichgewicht des gemeinsamen Agrarmarktes, um Ziele also, die insbesondere von den Interventions- und Schwellenpreisen für die betreffenden Erzeugnisse abhängen.Diese Erwägungen rechtfertigen es einerseits, daß nur die Organe der Gemeinschaft die schädlichen Auswirkungen der Kursschwankungen auf dem Gemeinsamen Markt beurteilen können, und zum anderen, daß die Kommission bei den zu ihrer Abwehr erlassenen Durchführungsbestimmungen über einen weitgehenden Ermessensspielraum verfügt, insbesondere wenn es darum geht, die Liste der Erzeugnisse aufzustellen, bei deren Einoder Ausfuhr die Ausgleichsbetragsregelung gilt.Die von der Kommission in diesem Bereich zu treffenden Maßnahmen implizieren Wahlentscheidungen wirtschaftspolitischer Natur. Diese Entscheidungen unterliegen notwendigerweise einer beschränkten richterlichen Kontrolle, denn die Natur der Sache erfordert, daß die Gemeinschaftsbehörden auf diesem Gebiet über die größtmögliche Handlungsfreiheit verfügen.Dies gilt nach Ihrer Rechtsprechung namentlich bei der Anwendung von Artikel 226 des Vertrages, wonach die Kommission befugt ist, während der Übergangsphase des Gemeinsamen Marktes bestimmte Schutzmaßnahmen zu ergreifen:EuGH 17. Juli 1963 — Italienische Republik/Kommission, 13/63 — Slg. 1963, 357; Beschluß vom 5. Oktober 1969 — Bundesrepublik/Kommission, 50/69 R — Slg. 1969, 449. Ebenso haben Sie anerkannt, daß „Artikel 103 den Rat [ermächtigt], ohne ihn dazu zu verpflichten, „über die der Lage entsprechenden Maßnahmen [zu] ent scheiden“, und damit diesem Organ eine weitgehende Ermessensbefugnis [verleiht], die es im gemeinsamen Interesse' und nicht im Einzelinteresse einer bestimmten Gruppe von Marktteilnehmern auszuüben hat.“EuGH vom 13. Juni 1972 — Compagnie d'approvisionnement und Grands Moulins de Paris/Kommission, 9 und 11/71 — Slg. 1972, 408. Schließlich ist es bedeutsam, daß der Rat in seiner nach Artikel 103 des Vertrages ergangenen Verordnung Nr. 974/71 der Kommission die Befugnis eingeräumt hat, die Durchführungsbestimmungen zu dieser Norm nach dem sogenannten Verwaltungsausschußverfahren zu erlassen, das es Ihrer Rechtsprechung zufolge gestattet, der Kommission nach Maßgabe der Gesamtstruktur und der Zweckrichtung der jeweiligen Grundverordnung im Rahmen der allgemeinen Ziele der Agrarpolitik „beträchtliche Durchführungsbefugnisse“ zu übertragen.EuGH 17. Dezember 1970 — EVSt/ Köster, 25/70 — Slg. 1970, 1173, und EuGH 17. Dezember 1970 — Scheer/ EVSt, 30/70 — Slg. 1970, 1210; EuGH 7. Februar 1973 — Schröder/ Bundesrepublik Deutschland, 40/72 — Slg. 1973, 125. Aus meinen vorstehenden Darlegungen ergibt sich:1.Artikel 7 der Verordnung Nr. 974/71 des Rates, der sich ausschließlich an die Mitgliedstaaten richtet, bezweckt und bewirkt nicht, die nach Stellungnahme des jeweiligen Verwaltungsausschusses ausgeübte und deshalb besonders weitgehende Befugnis der Kommission zu begrenzen, bestimmte landwirtschaftliche Produkte in die Liste derjenigen Erzeugnisse einzubeziehen oder nicht, deren Ausfuhr einen Rechtsanspruch auf die Gewährung von Ausgleichsabgaben eröffnet.2.Wir befinden uns im Bereich der Konjunkturpolitik und haben es mit Maß nahmen zu tun, welche die Erhaltung des Gleichgewichts der Gemeinschaftspreise innerhalb der Agrarmarktordnungen bezwecken. Die Kommission verfügt daher über einen Ermessensspielraum, der bewirkt, daß ihre Entscheidungen nicht auf ihre Rechtmäßigkeit überprüft werden können, es sei denn, der Nachweis wird erbracht, daß ihr ein Tatsachenirrtum, ein sonstiger offenkundiger Irrtum oder ein Ermessensfehler unterlaufen ist.3.Der Rat hat bei der Einführung der Ausgleichsbetragsregelung von den ihm nach Artikel 103 des Vertrages eingeräumten Befugnissen im Gemeinschafts- und nicht im Einzelinteresse bestimmter am Handel beteiligter Gruppen Gebrauch gemacht. In Anbetracht dieser Zielsetzung enthalten die Bestimmungen der Verordnung Nr. 974/71 keine höherrangigen, dem Schutz der einzelnen dienenden Rechtsnormen, deren hinreichend qualifizierte Verletzung die außervertragliche Haftung der Gemeinschaft auslösen könnte.Diese Gründe veranlassen mich zu der Feststellung, daß der Kommission in Ermangelung einer derartigen Verletzung kein Amtsfehler bei der Ausübung ihrer Befugnisse als Verordnungsgeber angelastet werden kann.Diese Feststellung allein würde für eine Klageabweisung ausreichen, wenn nicht die Firma Merkur noch ein weiteres aus Artikel 4 der Verordnung Nr. 974/71 hergeleitetes Argument vorbringen würde.Nach Absatz 2 dieser Bestimmung wird „bei Erzeugnissen, für die der … berechnete Betrag — verglichen mit ihrem Durchschnittswert — unbedeutend ist, kein Ausgleichsbetrag festgesetzt“.Die Klägerin ist der Meinung, diese Bestimmung begrenze den Umfang der Ermessensbefugnis der Kommission dahin, daß sie ihr die Festsetzung von Ausgleichsbeträgen untersage, falls deren Inzidenz im Verhältnis zum Wert des Erzeugnisses zu unbedeutend sei. Zwar sei es der Kommission nicht verwehrt gewesen, Ausgleichsbeträge nur bei Überschreiten einer pauschal zu bestimmenden Inzidenzgrenze festzusetzen, doch habe sie die Pflicht gehabt, bei allen Erzeugnissen ohne Ausnahme die gleiche Grenze zu ziehen.Im Rahmen ihrer Ermessensausübung habe die Kommission tatsächlich eine Grenze gezogen und zwar bei 1 % des Preises für das jeweilige Erzeugnis. Dadurch sei eine Selbstbindung eingetreten mit der Folge, daß sie sich an die von ihr aufgestellte Regel bei Gerstenverarbeitungserzeugnissen hätten halten müssen.Aber, meine Herren, für diese angebliche Regel ergeben sich aus den Verordnungen Nr. 1013 und 1014/71 der Kommission keinerlei Anhaltspunkte. Es handelt sich hierbei allenfalls um eine interne Übung, nach der durchaus nicht starr und automatisch verfahren wurde. Man kann deshalb nicht daraus herleiten, die Kommission habe sich durch diese Übung selbst binden und so ihre Entscheidungsbefugnis begrenzen wollen.Wie ich bereits ausgeführt habe, macht Artikel 1 Absatz 2 letzter Satz der Verordnung Nr. 974/71 des Rates die Festsetzung der Ausgleichsbeträge von dem Vorliegen der allgemeinen Voraussetzung abhängig, daß die Wechselkursschwankungen zu Störungen im Handel mit Agrarerzeugnissen führen. Diese Vorschrift behielt jedenfalls ausschließlich der Kommission das Recht vor, bestimmte Erzeugnisse von der Regelung auszuschließen, sofern ihr verhältnismäßig geringer Anteil am Warenverkehr die Annahme gestattete, daß auf dem Markt dieser Erzeugnisse keine Störungen zu befürchten waren, die das Gleichgewicht des Gemeinsamen Marktes hätten gefährden können.Hiergegen läßt sich gewiß einwenden, daß sich die Kommission später zu einer anderen Beurteilung veranlaßt sah, als sie am 30. Juli 1971 in ihrer Änderungsverordnung Nr. 1687/71 die Gerstenverarbeitungserzeugnisse in den Kreis derjenigen Produkte einbezog, die bei der Ausfuhr zur Gewährung eines Ausgleichsbetrages berechtigten. Für wirtschaftspolitische Entscheidungen ist es aber typisch, daß sie auf den Konjunkturverlauf abgestimmt und den veränderten wirtschaftlichen Gegebenheiten angepaßt werden. Das ist eine reine Zweckmäßigkeits- und keine Rechtmäßigkeitsfrage. Der Gerichtshof hat deshalb auch in seinem Urteil vom 7. Februar 1973 — Schroeder — entschieden, daß die Rechtmäßigkeit einer Gemeinschaftshandlung nicht von rückschauenden Betrachtungen über ihren Wirkungsgrad abhängen kann.