EuGH — 40/72

Das Vorliegen oder Drohen ernstlicher Marktstörungen sei von der Kommission nicht überprüft worden. Sie habe sich allein auf die Beschwerden gestützt, die Italien und Frankreich an sie gerichtet hätten. Die von der italienischen Regierung genannten Preise seien „Richtpreise“ gewesen, die nicht nur die Selbstkosten der italienischen Industrie enthalten hätten. Die Bundesrepublik Deutschland habe sogar Beanstandungen in diesem Sinne vorgebracht.Die Kommission habe nicht festgestellt, ob die Marktstörungen — einmal unterstellt, daß sie vorgelegen haben — durch Einfuhren aus dritten Ländern hervorgerufen worden seien. Tatsächlich sei für das Jahr 1970 auf die Einfuhr aus Drittländern ein Marktanteil von nur 9,5 % entfallen, und die Einfuhren aus Griechenland hätten nur 3,1 % des Gesamtabsatzes in der Gemeinschaft ausgemacht. Die Preisentwicklung nach Inkrafttreten der Schutzmaßnahmen habe übrigens die Annahme bestätigt, daß die Einfuhren von Tomatenmark aus dritten Ländern die ihnen zugeschriebenen ernstlichen Marktstörungen nicht hervorgerufen hätten.

Die Klägerin behauptet, die Schutzmaßnahmen seien nicht erforderlich gewesen. Wäre anzunehmen, daß wenigstens in Italien und Frankreich ernstliche Marktstörungen bestanden hätten und durch die Einfuhr aus dritten Ländern verursacht worden seien, so würde es ausgereicht haben, die Schutzmaßnahmen gemäß der Ermächtigung des Artikels 2 Absatz 2 letzter Satz der Verordnung Nr. 1428/71 auf Einfuhren nach Italien und Frankreich zu beschränken.

Die ergriffenen Maßnahmen seien nicht wirksam gewesen. Die tatsächliche Entwicklung der Marktpreise nach Inkrafttreten der Schutzmaßnahmen beweise, daß deren Ziel nicht erreicht wor den sei. Obendrein lade die Mindestpreisregelung der Kommission in der Verordnung Nr. 1643/71 zu Mißbräuchen und durch Kontrollen nicht feststellbaren, teilweise sogar legalen Umgehungen ein.

Der Bericht der Kommission an den Ministerrat zeige, daß sie die Mindestpreise nicht an den Selbstkosten der Verarbeitungsindustrie der Gemeinschaft orientiert habe, sondern an einem von der italienischen Regierung gewünschten und vorgeschlagenen „Richtpreis“, den die italienischen Hersteller aufgrund der in Kraft gesetzten Schutzmaßnahmen hätten erreichen sollen.

Jede Mindestpreisregelung hat in den Augen der Klägerin eine prohibitive Wirkung, da sie darauf abziele, die Einfuhren so lange zu unterbinden, als der Marktpreis in der Gemeinschaft unter dem Mindestpreis liege. Diese prohibitive Wirkung sei so lange nicht zu beanstanden, als sie nur kurzfristig anhalte. Falls sie dauernd bestehe, sei sie dagegen eine absolute Einfuhrsperre, die mit Artikel 44 Absatz 2 des Vertrages unvereinbar sei.Da es erwiesen sei, daß die Marktpreise ununterbrochen und weiterhin unter den Selbstkostenpreisen und jedenfalls unter den Mindestpreisen gelegen hätten und lägen, hätten diese letzteren eine nachhaltige prohibitive Wirkung.

Von den beiden in Artikel 2 Absatz 1 der Verodnung 1428/71 des Rates vorgesehenen Maßnahmen beschränke die vollständige oder teilweise Aussetzung der Einfuhren die Freiheit des Einführers in einem geringeren Maße als die Mindestpreisregelung. Diese Rangfolge ergebe sich nicht nur aus dem erwähnten Artikel 2 der Verordnung Nr. 1428/71, sondern auch aus Artikel 44 Absatz 1 des EWG-Vertrags. Der schwerere Eingriff liege darin, daß im Falle einer teilweisen Einschränkung, wie sie die Verordnung Nr. 1558/71 eingeführt habe, die Einfuhren, wenn auch in geringerem Umfange, möglich blieben. Bei einer Mindestpreisregelung würden sie dagegen völlig und — im vorliegenden Falle — auch auf die Dauer ganz unterbunden. Dieses System zwinge außerdem die Importeure dazu, ihre vor dem Erlaß der Maßnahme abgeschlossenen Verträge zu revidieren.Die Tatsache, daß die griechischen Preise um 60 bis 70 % unter dem Selbstkostenpreis der Gemeinschaft gelegen hätten, die Angebotspreise der übrigen Drittländer dagegen nur um 30 bis 40 %, rechtfertige es nicht, daß die Kommission sich gegenüber Griechenland für die härteste Methode entschieden habe.Selbst eine Kontingentierung der Einfuhren auf 50 %, wie sie in der Verordnung Nr. 1785/71 vom 13. August 1971 für die übrigen Drittländer vorgesehen sei, hätte nach Auffassung der Klägerin zwar eine stärkere Auswirkung auf das Einfuhrvolumen gehabt, die Einfuhrer aber weniger belastet.

Das Verwaltungsgericht Frankfurt/Main hat dem Gerichtshof durch Beschluß vom 19. Juni 1972 gemäß Artikel 177 des Vertrages zur Gründung der EWG mehrere Fragen nach der Gültigkeit von Artikel 2 der Verordnung (EWG) Nr. 1643/71 der Kommission vom 28. Juli 1971 zur Einführung einer Mindestpreisregelung für die Einfuhr von Tomatenkonzentraten mit Herkunft aus Griechenland (ABl. L 171 vom 30. 7. 1971, S. 2) und sodann eine Frage nach der Auslegung von Artikel 2 Absatz 1 der Verordnung (EWG) Nr. 1428/71 des Rates vom 2. Juli 1971 zur Festlegung der Anwendungsmodalitäten für die Schutzmaßnahmen für Verarbeitungserzeugnisse aus Obst und Gemüse (ABl. L 151 vom 7. 7. 1971, S. 6) sowie von Artikel 41 des Abkommens zur Gründung einer Assoziation zwischen der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft und Griechenland vom 9. Juli 1961 (ABl. Nr. 26 vom 18. 2. 1963, S. 294) vorgelegt.

Die Verordnung Nr. 1427/71 des Rates vom 2. Juli 1971 (ABl. L 151 vom 7. 7. 1971, S. 5) regelt die Einführung von Schutzmaßnahmen für Verarbeitungserzeugnisse aus Obst und Gemüse und gestattet im Handel mit dritten Ländern die Anwendung geeigneter Maßnahmen, wenn der Markt dieser Erzeugnisse aufgrund von Einfuhren ernstlichen Störungen ausgesetzt oder von ernstlichen Störungen bedroht ist, welche die in Artikel 39 des Vertrages niedergelegten Ziele der gemeinsamen Agrarpolitik gefährden könnten. Die am selben Tage ergangene Verordnung Nr. 1428/71 des Rates (ABl. L 151, S. 6) nennt in Artikel 1 die Kriterien, nach denen zu beurteilen ist, ob eine ernstliche Störung vorliegt oder droht, und ermächtigt in Artikel 2 die Kommission entweder zur vollständigen oder teilweisen Aussetzung der Einfuhren oder zu einem System von Mindestpreisen, das die Einfuhren davon abhängig macht, daß sie zu einem höheren als den festgesetzten Mindestpreisen getätigt werden.

Die Kommission war im Juli 1971 der Auffassung, dem Markt für Tomatenkonzentrate drohe in der Gemeinschaft durch Einfuhren dieses Erzeugnisses aus dritten Ländern eine ernstliche Störung. Sie erließ deshalb mit der Verordnung Nr. 1558/71 vom 20. Juli 1971 (ABl. L 164 vom 22. 7. 1971, S. 14) Schutzmaßnahmen in Form von Kontingentierungen, die für Einfuhren aus allen Drittländern mit Ausnahme Griechenlands galten. Für Einfuhren aus Griechenland sah sie unter Berücksichtigung der besonderen Handelsregelung des Assoziierungsabkommens zwischen der Gemeinschaft und Griechenland in der Verordnung Nr. 1643/71 vom 28. Juli 1971 eine andere Schutzmaßnahme vor: Die Erteilung der Einfuhrlizenz hängt nach Artikel 2 dieser Verordnung insbesondere von der schriftlichen Verpflichtung des Importeurs ab, sicherzustellen, „daß die Einfuhr aufgrund eines Vertrages erfolgt, in dem vorgesehen ist, daß der Kauf und die Lieferung frei Grenze der Gemeinschaft oder an einem außerhalb der Gemeinschaft gelegenen Ort zu einem Preis vorgenommen werden, der über dem im Anhang zu dieser Verordnung für die betreffende Qualität angegebenen Preis liegt …“. Um die Gültigkeit dieser Bestimmung geht es in dem Vorabentscheidungsersuchen.

Die vom nationalen Gericht vorgetragenen Gründe, die die Gültigkeit der strittigen Bestimmung beeinträchtigen könnten, veranlassen zunächst zur Prüfung der Frage, ob die Maßnahme notwendig war, weil der Markt für Tomatenkonzentrate in der Gemeinschaft aufgrund der Einfuhren einer ernstlichen Störung ausgesetzt oder von einer ernstlichen Störung bedroht war.

Zur Begründung ihrer Maßnahme verwies die Kommission auf ein ständiges Ansteigen der Einfuhren von Tomatenkonzentraten aus Griechenland — im Laufe der Wirtschaftsjahre 1968 bis 1970 von 4000 auf 22000 Tonnen — zu Preisen, die 60 bis 70 % des Selbstkostenpreises der Gemeinschaftsindustrie betrugen. Die Kommission stellte fest, dieser Preisunterschied habe zur Schließung einer großen Zahl von Tomatenverarbeitungsbetrieben in Italien geführt, was wiederum die Absatzmöglichkeiten für in diesem Teil des Gemeinsamen Marktes erzeugte Frischtomaten verringert habe. Im Hinblick darauf, daß diese Lage voraussichtlich fortbestehen werde, gelangte die Kommission zu der Schlußfolgerung, daß dem Markt der Gemeinschaft „durch die Einfuhren, insbesondere mit Herkunft aus Griechenland“, ernstliche Störungen sowohl für die Verarbeitungsindustrie als auch für den Absatz des Grunderzeugnisses drohten, die zu den Zielen des Artikels 39 des Vertrages abträglichen Preisen auf dem Binnenmarkt führen könnten.

Das Verwaltungsgericht bemerkt, die in den Begründungserwägungen der Verordnung genannten Zahlen hätten weniger als 10 % der Tomatenkonzentraterzeugung in der Gemeinschaft ausgemacht, und es fragt deshalb, ob ein solches Einfuhrvolumen den Binnenmarkt stören könne.

Die Erforderlichkeit der Schutzmaßnahmen war, wie aus den Begründungserwägungen 7 und 8 der streitigen Verordnung hervorgeht, unter Berücksichtigung nicht nur der Einfuhren aus Griechenland, sondern auch derjenigen aus anderen Drittländern zu beurteilen, denn die Auswirkungen auf den Binnenmarkt der Gemeinschaft ergaben sich vor allem aus diesem Gesamtvolumen. Im übrigen war dieses Gegenstand der zum einen in der Verordnung Nr. 1558/71 und zum anderen in der streitigen Verordnung vorgesehenen Schutzmaßnahmen. Die Notwendigkeit einer Verordnung mit Sondervorschriften für griechische Einfuhren ergab sich nur aus der — in Artikel 3 der Verordnung Nr. 1428/71 bekräftigten — Verpflichtung der Kommission, die vorgesehenen Maßnahmen „unter Einhaltung der vertraglichen Verpflichtungen…, die für die Gemeinschaft international verbindlich sind“, hier des Assoziierungsabkommens zwischen der Gemeinschaft und Griechenland, anzuwenden.

Die gesamten Einfuhren aus dritten Ländern sind zwischen 1967 und 1970 von 18000 auf 70000 Tonnen angestiegen und machten damit 36 % der Gemeinschaftsproduktion des Jahres 1970 (194000 Tonnen) aus. Daß diese Einfuhren zu einem sehr großen Teil (29000 Tonnen der aus den Drittländern insgesamt eingeführten 70000 Tonnen und 19200 Tonnen der aus Griechenland eingeführten 23400 Tonnen) nach Italien gingen, wo die meisten Tomatenverarbeitungsbetriebe konzentriert sind, bestätigt die Feststellungen der Kommission zu den Auswirkungen dieser Einfuhren auf die Tätigkeit zahlreicher italienischer Unternehmen.

Die Begriffe „ernstliche Störung oder „Drohen einer ernstlichen Störung sind im Hinblick auf die in Artikel 39 des Vertrages genannten Ziele der gemeinsamen Agrarpolitik zu beurteilen. Zu Recht hat daher die Kommission nicht nur das Ziel der Marktstabilisierung sondern auch das der Gewährleistung einer angemessenen Lebenshaltung für die landwirtschaftliche Bevölkerung in Betracht gezogen und die Frage, ob eine Störung drohte, demgemäß nach den möglichen Auswirkungen dieser Einfuhren auf die Absatzmöglichkeiten für das Grunderzeugnis und auf die Verarbeitungsindustrie beurteilt. Die im Jahre eingeführten 70000 Tonnen entsprachen einer Erzeugung von 420000 Tonnen Frischtomaten, während in Italien, dem Haupterzeugerland, nur 1000000 Tonnen für die Verarbeitung bestimmt waren: Die Kommission konnte daher mit gutem Recht davon ausgehen, daß diese Einfuhren auch eine ernstliche Bedrohung für den Absatz der Frischtomatenerzeugung darstellten. Sie hat die Kriterien, auf die nach Artikel 1 der Verordnung Nr. 1428/71 für die Beurteilung der Frage abzustellen ist, ob der Markt einer ernstlichen Störung ausgesetzt oder von einer solchen bedroht ist — nämlich a) den Umfang der getätigten, bzw. voraussichdichen Einfuhren, b) die verfügbaren Mengen der Erzeugnisse auf dem Markt, c) die Preise für einheimische Erzeugnisse und d) die für eingeführte Erzeugnisse — also die Kriterien, welche die Auswirkungen dieser Einfuhren auf den Binnenmarkt der Gemeinschaft zu messen gestatten, berücksichtigt.

Die Behauptung der Klägerin des Ausgangsverfahrens, die Störungen auf dem italienischen Markt für Tomatenkonzentrate seien nicht auf die Einfuhren, sondern in erster Linie auf strukturelle, im italienischen Wirtschaftssystem begründete Schwierigkeiten zurückzuführen gewesen, vermag die streitige Schutzmaßnahme nicht in Frage zu stellen. Nach den Begründungserwägungen der Verordnung Nr. 1428/71 kann sich die Erforderlichkeit von Schutzmaßnahmen daraus ergeben, daß sich die besonderen Gegebenheiten des Binnenmarkts, etwa strukturelle Schwierigkeiten, durch die Einfuhren dergestalt ungünstig entwickelt haben, daß die Gesundung des Marktes erschwert wird.

Sonach hat die Kommission mit der Feststellung, daß eine ernstliche Störung drohte, weder ihren Beurteilungsspielraum verlassen, noch Artikel 40 Absatz 3 des Vertrages oder die Verordnungen Nr. 1427/71 und 1428/71 verletzt, aus denen sie ihre einschlägigen Befugnisse herleitet.

Das Verwaltungsgericht wirft auch die Frage auf, ob die streitige Vorschrift möglicherweise deshalb ungültig sei, weil sie wegen der bestehenden Umgehungsmöglichkeiten zu der angestrebten Behebung der Störungsdrohung ungeeignet erscheine. Das nationale Gericht stützt seine Bedenken darauf, daß ein Mindestpreissystem vielfache, „auch legale“, Umgehungsmöglichkeiten bei seiner Anwendung biete. Diese Erkenntnis hätte die Kommission nach Meinung der Klägerin des Ausgangsverfahrens veranlassen müssen, Kontingentierungsmaßnahmen gegenüber Mindestpreisfestsetzungen den Vorzug zu geben.

Wenn die Kommission im Verhältnis zu Griechenland dennoch ein Mindestpreissystem bevorzugte, so deshalb, weil sie — wie bereits ausgeführt — die Verpflichtungen aus dem Assoziierungsabkommen einzuhalten hatte, das in Artikel 41 ein Mindestpreissystem in zwei Formen vorsieht. Die erste Alternative ermöglicht eine Kontingentierungsregelung, sobald die Preise auf dem Binnenmarkt unter ein bestimmtes Mindestniveau fallen. Die zweite Anwendungsform entspricht dem im vorliegenden Fall angewandten System. Dieses wurde gewählt, weil das andere periodische Notierungen der Binnenmarktpreise voraussetzt, die es zu der Zeit, als die Schutzmaßnahme dringlich erlassen werden mußte, noch nicht gab.

Zu den gegebenenfalls bestehenden Umgehungsmöglichkeiten ist zu bemerken, daß die Rechtmäßigkeit einer Gemeinschaftshandlung nicht von rückschauenden Betrachtungen über ihren Wirkungsgrad abhängen kann. Da es sich im vorliegenden Fall um komplexe wirtschaftliche Maßnahmen handelt, die hinsichtlich ihrer Zweckmäßigkeit zwangsläufig einen weiten Beurteilungsspielraum erfordern und im übrigen hinsichtlich ihrer Wirkungen sehr häufig einen Unsicherheitsfaktor aufweisen, genügt die Feststellung, daß diese Maßnahmen bei ihrem Erlaß nicht als offensichtlich ungeeignet zur Verwirklichung des angestrebten Zieles erscheinen. Diese Feststellung durfte vorliegend sowohl mit Rücksicht auf die Kosten der angesprochenen Umgehungsmöglichkeiten als auch im Hinblick auf die ungewisse Dauer der Schutzmaßnahme getroffen werden. Im übrigen bestätigt der erhebliche Rückgang der Einfuhren nach dem Inkrafttreten der streitigen Maßnahme, daß diese nicht in dem behaupteten Maße wirkungslos war.

Dem Gerichtshof wird weiter die Frage gestellt, ob die Gültigkeit der streitigen Bestimmung dadurch berührt sein könne, daß sie gegen allgemeine Rechtsgrundsätze, insbesondere gegen den Grundsatz der Rechtssicherheit und den der Verhältnismäßigkeit, verstoße, weil sie nutzlos den Einfuhrhandel behindere, keine zeitliche Begrenzung enthalte und sich auf den gesamten Gemeinsamen Markt erstrecke.

Für die Frage der Vereinbarkeit der streitigen Bestimmung mit dem Gemeinschaftsrecht ist jede dieser Rügen getrennt zu untersuchen.

Das nationale Gericht gibt zu bedenken, ob ein Ungültigkeitsgrund nicht darin zu sehen sei, daß „wegen der Umgehungsmöglichkeiten… die Gefahr [besteht], daß zwar der Einfuhrhandel einerseits für die gesetzestreuen Importeure erschwert wird, daß dem aber auf der anderen Seite nicht der erstrebte Erfolg der Marktstabilisierung gegenübersteht“.

Da die Kommission nach dem Assoziierungsabkommen verpflichtet war, für Einfuhren aus Griechenland Einfuhrbeschränkungen einzuführen, die in jedem Falle Mindestpreise enthielten, geht es nicht an, ihr deshalb rechtswidriges Handeln vorzuwerfen, weil sie dieser Verpflichtung nachgekommen ist. Andererseits wäre es ihr unmöglich gewesen, ein System zur Einfuhrbeschränkung gegenüber Drittländern zu errichten und für eines dieser Länder eine Ausnahme zu machen. Die Kommission hat also, indem sie im Hinblick auf die verschiedenen Ziele des Artikels 39 die Nachteile des Mindestpreissystems für die Importeure und die Bedeutung der gesamten gegenüber den Drittländern getroffenen Maßnahmen gegeneinander abwog und sich für das dann angewandte System entschied, die Grenzen ihres Beurteilungsspielraums nicht überschritten.

Das Verwaltungsgericht gibt auch zu bedenken, ob Voraussetzung für die Rechtmäßigkeit der streitigen Vorschrift nicht eine zeitliche Begrenzung gewesen wäre. Dies gelte um so mehr, als nach Artikel 41 des Assoziierungsabkommens mit Griechenland bei der Anwendung eines Mindestpreissystems als Schutzmaßnahme „die in Artikel 44 Absätze 2 und 3 des Vertrages … genannten Grundsätze berücksichtigt werden [müssen]“ und der Rat, als er in seiner Entscheidung vom 4. April 1962 (ABl. Nr. 30 vom 20. 4. 1962, S. 995) Artikel 44 während der Übergangszeit angewandt habe, eine zeitliche Begrenzung vorgesehen habe.

Die Schutzmaßnahmen, zu denen die Ratsverordnungen Nr. 1427/71 und 1428/71 ermächtigen, dürfen nach Artikel 2 Absatz 2 der letztgenannten Verordnung „nur in dem Umfang und für die Zeit getroffen werden, die unbedingt notwendig sind“. Diese Vorschrift begründet jedoch nicht notwendig die Verpflichtung, im voraus festzulegen, wie lange die Maßnahmen in Kraft bleiben. Es kann dem mit ihnen angestrebten Zweck entsprechen, sie für unbestimmte Dauer anzuordnen. Auch die in Artikel 41 des Assoziierungsabkommens enthaltene Verweisung auf Artikel 44 des Vertrages gibt für die gegenteilige Auffassung nichts her; denn eine zeitliche Begrenzung der vorgesehenen Maßnahmen gehört nicht zu den in dieser Vertragsbestimmung genannten Grundsätzen. Wenn der Rat bei einer anderen Sachlage in einer Durchführungsvorschrift eine solche Begrenzung angeordnet hat, so läßt sich daraus nicht herleiten, daß diese Fristbestimmung durch Artikel 44 des Vertrages, folglich auch nicht, daß sie aufgrund der in Artikel 41 des Assoziierungsabkommens enthaltenen Verweisung auf diesen Vertragsartikel geboten war.

Nach Meinung der Klägerin des Ausgangsverfahrens hätte die Schutzmaßnahme auf für Italien und Frankreich bestimmte Einfuhren beschränkt werden müssen, weil die Störungen hauptsächlich auf diesen beiden Märkten festgestellt worden seien.

Eine solche Beschränkung hätte jedoch wegen des nach dem Vertrag bestehenden freien Warenverkehrs die Wirksamkeit der Maßnahme in Frage gestellt. Die italienische Erzeugung an Tomatenkonzentraten ist nämlich zu einem wesentlichen Teil für den Absatz in den anderen Ländern des Gemeinsamen Marktes bestimmt, wo sie auf den Wettbewerb der billigen Importe aus dritten Ländern gestoßen wäre. Diese Rüge greift also nicht durch.

Die dritte Frage geht dahin, ob die Gültigkeit der streitigen Vorschrift nicht dadurch beeinträchtigt wird, daß sie prohibitiv wirkt.

Nach der achten Begründungserwägung der Verordnung Nr. 1643/71 müssen die Schutzmaßnahmen so beschaffen sein, daß sie die Einfuhren nicht beeinträchtigen, die zu Bedingungen getätigt werden, durch die sich die Marktlage aufgrund ihrer Aufnahme nicht verschlechtert. Angeblich hat die Kommission im Anhang zur Verordnung Nr. 1643/71 die Mindestpreise zu hoch festgesetzt, da sie einen ihr von der italienischen Regierung mitgeteilten und ungeprüft übernommenen Selbstkostenpreis von 36 Rechnungseinheiten je 100 kg ab Werk zugrunde gelegt habe.

Die Höhe der Mindestpreise muß sich, wie das vorlegende Gericht zu Recht ausführt, an dem angestrebten Preisniveau innerhalb der Gemeinschaft orientieren. Die Kommission macht geltend, ihr seien die Berechnungsfaktoren des Selbstkostenpreises von 36 Rechnungseinheiten, die sie in ihrem Schriftsatz mitteilt, bekannt gewesen, und sie habe keinen Grund gesehen, an deren Richtigkeit zu zweifeln. Die Klägerin hat nichts Konkretes vorgetragen, was Schlüsse auf die Unrichtigkeit der Angaben der italienischen Regierung zuließe. Da dieser Selbstkostenpreis geringfügig über dem Interventionspreis lag, durfte er trotz des Unsicherheitsfaktors, der solchen an der zukünftigen Entwicklung ausgerichteten Vorausfestsetzungen anhaftet, übernommen werden.

Die Kommission ist auch zu Recht vom italienischen Selbstkostenpreis ausgegangen, denn Italien ist das bei weitem wichtigste Herstellerland in der Gemeinschaft. Unter Berücksichtigung einerseits dieses Selbstkostenpreises und andererseits des Angebotspreises auf dem Weltmarkt in Höhe von 25 Rechnungseinheiten je 100 kg hat sie die Mindestpreise gegenüber Griechenland auf 34 Rechnungseinheiten und gegenüber den anderen Drittländern auf 30 Rechnungseinheiten festgesetzt, was einschließlich der Zölle einem Preis von 35,4 Rechnungseinheiten entsprach. Damit hat sie zugunsten Griechenlands eine im Assoziierungsabkommen vorgesehene Präferenz gewahrt. Daß die Angebotspreise für Tomatenkonzentrate nach Erlaß der beanstandeten Maßnahme angeblich beständig unter dem Mindestpreis von 34 Rechnungseinheiten gelegen haben, der nur im Juni 1970 erreicht worden sei, läßt für sich allein keinen Schluß auf die Rechtswidrigkeit der Mindestpreisfestsetzung zu. Zwar lagen die Binnenmarktpreise während des zweiten Halbjahrs 1971 mit geringen Schwankungen bei etwa 30 Rechnungseinheiten, doch zeigten sie in der Folgezeit eine gleichbleibende Tendenz, sich dem Mindestpreis anzunähern.

In diesem Zusammenhang ist auch die besondere Lage des betroffenen Marktes zu berücksichtigen, auf dem die Einfuhren die dort bereits bestehenden strukturellen Schwierigkeiten noch vergrößerten.

Trägt man dem komplexen Charakter der für den Erlaß der streitigen Maßnahme erforderlichen wirtschaftlichen Vorausschau Rechnung, so ist nicht ersichtlich, daß die Kommission bei der Ermittlung der zu berücksichtigenden Preise weiter gegangen wäre, als es zur Erreichung der Ziele der Marktstabilisierung und der Gewährleistung einer angemessenen Lebenshaltung der landwirtschaftlichen Erzeuger als erforderlich angesehen werden konnte.

Schließlich vermag auch der Umstand, daß die Einfuhren aus Griechenland aufgrund der Schutzmaßnahmen im Gemeinschaftsdurchschnitt um die Hälfte und in Italien noch weit stärker zurückgegangen sind, eine prohibitive Wirkung dieser Maßnahmen nicht darzutun. Der stärkere Rückgang in jenem Mitgliedstaat ist eine normale Entwicklung, die darauf zurückzuführen ist, daß die Produktion von Tomatenkonzentraten hauptsächlich in diesem Mitgliedstaat angesiedelt ist.

Dem Gerichtshof wird noch die Frage vorgelegt, ob Artikel 2 Absatz 1 der Verordnung Nr. 1428/71 des Rates und Artikel 41 des Assoziierungsabkommens zwischen der EWG und Griechenland so auszulegen seien, daß zwischen den darin genannten Maßnahmen eine Rangfolge bestehe.

Nach Artikel 2 der Verordnung Nr. 1428/71 kommen als Schutzmaßnahmen entweder die Aussetzung der Einfuhren oder ein System von Mindestpreisen in Betracht, bei deren Unterschreitung die Einfuhren davon abhängig gemacht werden können, daß sie zu einem höheren als dem festgesetzten Mindestpreis getätigt werden. Artikel 41 des Assoziierungsabkommens sieht demgegenüber als Schutzmaßnahme ein System von Mindestpreisen in zwei Formen vor, deren eine bei Unterschreitung der Mindestpreise die vorübergehende Einstellung oder Einschränkung der Einfuhren ermöglicht, während die Einfuhren nach der zweiten Alternative von der Bedingung abhängig gemacht werden können, daß sie zu einem höheren als dem Mindestpreis erfolgen. Da die Kommission verpflichtet war, bei der Anwendung der Schutzmaßnahmen die vertraglichen Verpflichtungen einzuhalten, die für die Gemeinschaft international verbindlich sind, mußte sie gegenüber Griechenland auf eine der beiden Formen des Mindestpreissystems zurückgreifen.

Weder Artikel 2 der Verordnung Nr. 1428/71 noch Artikel 41 des Assoziierungsabkommens geben mit der Aufzählung der dort vorgesehenen Maßnahmen eine Rangfolge zwischen diesen an. Es entspricht dem mit diesen Maßnahmen angestrebten Zweck, daß sich die Verwaltung je nach Sachlage für die ihr am besten geeignet erscheinende Maßnahme entscheiden kann. Somit hatte sie gegenüber Griechenland die Wahl zwischen den beiden Formen des im Assoziierungsabkommen vorgesehenen Mindestpreissystems, und das System, für das sie sich schließlich entschieden hat, erscheint sogar weniger einschneidend als das gleichfalls in diesem Abkommen vorgesehene Kontingentierungssystem bei Unterschreitung des Mindestpreises. Außerdem hätte dieses letztere System, wie bereits ausgeführt, Notierungen der Binnenmarktpreise vorausgesetzt, die es für die fraglichen Erzeugnisse zu der Zeit, als die Maßnahmen getroffen werden mußten, noch nicht gab.

Die gestellte Frage ist somit dahin zu beantworten, daß weder Artikel 2 Absatz 1 der Verordnung (EWG) Nr. 1428/71 des Rates vom 2. Juli 1971 noch Artikel 41 des Assoziierungsabkommens mit Griechenland eine Rangfolge zwischen den vorgesehenen Maßnahmen aufstellen.

Die Auslagen des Rates und der Kommission der Europäischen Gemeinschaften, die vor dem Gerichtshof Erklärungen abgegeben haben, sind nicht erstattungsfähig. Für die Parteien des Ausgangsverfahrens ist das vorliegende Verfahren ein Zwischenstreit in dem vor dem Verwaltungsgericht Frankfurt am Main anhängigen Rechtsstreit. Die Kostenentscheidung obliegt daher diesem Gericht.