EuGH — 43/72

Die Klägerin behauptet, die zeitweilige Nichteinbeziehung der Verarbeitungserzeugnisse aus Gerste in die Ausgleichsregelung sei mit Artikel 40 Absatz 3 EWG-Vertrag unvereinbar, weil sie die deutschen Exporteure dieser Erzeugnisse diskriminiere, und zwar sowohl gegenüber den Exporteuren anderer Mitgliedstaaten, die keine Währungsmaßnahmen der in der Verordnung Nr. 974/71 bezeichneten Art getroffen hatten, als auch gegenüber denjenigen deutschen Unternehmen, die sich mit der Ausfuhr von bereits durch die Verordnung Nr. 1014/71 in die Ausgleichsregelung einbezogenen Erzeugnissen befassen.Die Kommission trägt allgemein vor, nach den mehrfach erwähnten Urteilen des Gerichtshofes in den Rechtssachen 5/71 und 9 und 11/71 könne ein etwaige „Diskriminierung“ nur dann einen Amtshaftungsanspruch auslösen, wenn sie sich — was vorliegend nicht zutreffe — als „hinreichend qualifizierte Verletzung einer höherrangigen, den einzelnen schützenden Rechtsnorm“ darstelle.

Die Klägerin macht geltend, die Nichteinbeziehung der Verarbeitungserzeugnisse aus Gerste in die Ausgleichsregelung habe die deutschen Exporteure gegenüber denjenigen anderer Mitgliedstaaten benachteiligt, die den Wechselkurs nicht freigegeben hätten. Die deutschen Exporteure hätten für ihre Waren einen höheren Preis fordern müssen als ihre ausländischen Mitbewerber und seien daher nicht mehr konkurrenzfähig gewesen. Eine derartige Diskriminierung führe zwangsläufig — entgegen dem Sinn der Verordnung Nr. 974/71 — zu Störungen und Verlagerungen des Warenverkehrs.Die Kommission erwidert, die beanstandete Benachteiligung habe die Gesamtheit der deutschen Exporteure betroffen und ergebe sich letztlich aus den — nicht von der Gemeinschaft zu verantwortenden — währungspolitischen Maßnahmen der Bundesrepublik Deutschland.Abgesehen hiervon lasse sich die Nicht gewährung der Ausgleichsbeträge auch damit rechtfertigen, daß die Wettbewerbsstellung des betroffenen deutschen Ausfuhrhandels erheblich günstiger gewesen sei als diejenige des Ausfuhrhandels der anderen Mitgliedstaaten.Die Klägerin meint, diese Erwägung der Kommission sei sachfremd und deshalb diskriminierend.

Nach Ansicht der Klägerin enthält die von der Kornmission ursprünglich getroffene Regelung weiterhin eine Diskriminierung gegenüber anderen deutschen Exporteuren. Das gelte zunächst im Verhältnis zu denjenigen Finnen, die Verarbeitungserzeugnisse aus anderen Getreideanen ausführen, z. B. Grütze und Grieß von Weichweizen sowie andere Rückstände von Getreide, welche von vornherein in die Ausgleichsregelung einbezogen worden seien.Darüber hinaus seien Verarbeitungsprodukte aus Gerste auch gegenüber der Rohgerste diskriminiert worden. Da die Verordnung Nr. 1014/71 Ausgleichsbeträge für die Ausfuhr von Rohgerste vorgesehen habe, sei es möglich geworden, dieses Erzeugnis verhältnismäßig billiger anzubieten als die auf seiner Basis hergestellten Verarbeitungserzeugnisse, woraus sich Verzerrungen der normalen Preisrelation zwischen den beiden Warengruppen ergeben hätten. Dieser Nachteil habe sich noch dadurch verstärkt, daß die Verordnung Nr. 974/71 die Einfuhr von Rohgerste mit Ausgleichsbeträgen belastet habe.Die Kommission entgegnet, sie habe für bestimmte Verarbeitungserzeugnisse aus anderen Getreideanen Ausgleichsbeträge bereits in der Verordnung Nr. 1014/71 festgesetzt, weil diese Erzeugnisse mit dem Rohprodukt in gewissem Umfang austauschbar seien und weil für sie die Inzidenz des Ausgleichsbetrages relativ hoch sei.Eine Diskriminierung sei nicht gegeben, weil — wie ein Vergleich zwischen der jener Verordnung als Anhang beigefügten Liste von Verarbeitungserzeugnissen aus Getreide mit der entsprechenden Liste der Verordnung Nr. 1687/71 zeige — Verarbeitungserzeugnisse in die frühere Regelung nur ausnahmsweise einbezogen worden seien. Außerdem könnten die von der Klägerin genannten Warengruppen nicht miteinander verglichen werden, da Markt und Zweckbestimmung dieser Waren völlig verschieden seien.Gleiches gelte für das Verhältnis der Regelungen für Rohgerste und Verarbeitungserzeugnissen aus Gerste, wie die Kommission im einzelnen darlegt. Da der Ausgleichsbetrag nur eine geringfügige Inzidenz gehabt habe, könne nicht angenommen werden, daß sich die Stellung der Verarbeitungserzeugnisse im Wettbewerb mit Rohgerste fühlbar verschlechtert habe.Die Ansicht, Verarbeitungserzeugnisse aus Gerste hätten bereits im Mai 1971 einbezogen werden müssen, lasse sich auch nicht mit dem Hinweis darauf rechtfertigen, daß bei der Einfuhr von Rohgerste Ausgleichsbeträge zu entrichten waren, da diese Beträge lediglich den Preis des eingeführten Erzeugnisses auf das Niveau der einheimischen Waren heraufschleusten, so daß eine zusätzliche Belastung nicht eintrete.Die Klägerin erwidert, der Hinweis auf die „relativ hohe“ Inzidenz des Ausgleichsbetrages bei den von vornherein begünstigten Verarbeitungserzeugnissen sei zu unbestimmt. Abgesehen hiervon habe sich die Kommission durch die Festlegung der oberen Grenze einer unbedeutenden Inzidenz auf 1 % selbst gebunden und sei schon deshalb verpflichtet gewesen, die Verarbeitungserzeugnisse aus Gerste mit Wirkung von Mai 1971 in die Ausgleichsregelung einzubeziehen. Schließlich gehe es an der wirtschaftlichen Wirklichkeit vorbei, die Auswirkungen der Ausgleichsbeträge nur relativ zu sehen. Ab August 1971 hätten sich für Gerstenverarbeitungsprodukte immerhin Ausgleichsbeträge von 10,80 DM und 15,12 DM pro Tonne ergeben. Der Umstand, daß Ausgleichsbeträge für diese Produkte zunächst nicht gegeben worden seien, habe die Preisrelation zwischen ihnen und der Rohgerste zwangsläufig verschoben und damit zu Verlagerungen der Handelsströme geführt, wie der Rückgang der Exportverträge der Klägerin beweise.Die Kommission betont erneut, sie sei in der ersten Phase der Durchführung der Verordnung Nr. 974/71 allgemein davon ausgegangen, daß bei Getreideverarbeitungserzeugnissen die Voraussetzungen von Artikel 1 Absatz 2 letzter Sau der Verordnung in der Regel nicht vorlägen. Sie sei seinerzeit von einer globalen Betrachtungsweise ausgegangen. Die zunächst getroffene Regelung lasse sich jedenfalls auf sachlich vertretbare Gründe stützen. Der Gesetzgeber verfüge bei der Gewährung von Vergünstigungen über einen größeren Ermessensspielraum als bei der Auferlegung von Lasten. Ferner sei der Rechtsprechung des Gerichtshofes zum Amtshaftungsrecht mittelbar zu entnehmen, daß nur ein flagranter Verstoß gegen den Gleichheitsgrundsatz Schadenersatzansprüche auslöse.Bei Kleie und anderen Rückständen aus Getreide sei die Inzidenz des Ausgleichsbetrages deswegen „relativ hoch“, weil sie im wesentlichen die gleiche sei wie beim Ausgangserzeugnis. Es handle sich um Nebenprodukte, für die — im Gegensatz zu Veredelungserzeugnissen — Verarbeitungskosten entweder nicht entstünden oder nicht ins Gewicht fielen.Selbst wenn die Kommission im Mai 1971 im Einzelfall Ausgleichsbeträge festgesetzt haben sollte, ohne daß dies erforderlich gewesen wäre, könnte die Klägerin hieraus keine Rechte herleiten, da „die Sachbezogenheit und Systemgerechtigkeit der Gesamtregelung“ hierdurch nicht in Frage gestellt würden.

Mit der vorliegenden, am 10. Juli 1972 erhobenen Klage erstrebt die Klägerin die Verurteilung der Kommission zur Zahlung von 50000 DM zum Ersatz des Schadens, den sie angeblich dadurch erlitten hat, daß die Kommission für die Zeit vom 12. Mai bis zum 2. August 1971 für die Ausfuhr von Verarbeitungserzeugnissen aus Gerste keine Ausgleichsbeträge festgesetzt hat, wie sie in Artikel 1 der Verordnung Nr. 974/71 des Rates vom 12. Mai 1971 (ABl. L 106, S. 1) vorgesehen sind.

Die Kommission habe damit sowohl gegen die Verordnung als auch gegen das in Artikel 40 EWG-Vertrag niedergelegte Diskriminierungsverbot verstoßen, so daß die Haftung der Gemeinschaft nach Artikel 215 Absatz 2 des Vertrages ausgelöst werde. Diese Rechtsverletzungen seien entweder darin zu sehen, daß die während des erwähnten Zeitraums anwendbare Verordnung Nr. 1014/71 vom 17. Mai 1971 (ABl. L 110, S. 10) keine Ausgleichsbeträge für die Ausfuhr von Verarbeitungserzeugnissen aus Gerste vorgesehen habe, oder darin, daß die Kommission der Verordnung Nr. 1687/71 vom 30. Juli 1971 (ABl. L 173, S. 1), die am 2. August 1971 in Kraft getreten ist und Ausgleichsbeträge für diese Erzeugnisse vorsieht, keine Rückwirkung beigelegt habe.

Ohne insoweit eine förmliche Einrede zu erheben, äußert die Kommission Zweifel, ob eine Schadensersatzklage — wie der Gerichtshof entschieden habe — zulässig sein könne, wenn mit ihr die Rechtmäßigkeit einer Gemeinschaftsverordnung angefochten werde und sie auf denselben oder einen vergleichbaren finanziellen Erfolg gerichtet sei wie er sich aus der Aufhebung der genannten Verordnung ergäbe, welche die Klägerin mangels Zulässigkeit nicht erstreiten könne.

Die Schadensersatzklage der Artikel 178 und 215 des Vertrages ist indessen als ein selbständiger Rechtsbehelf mit eigener Funktion im System der Klagemöglichkeiten geschaffen und von Voraussetzungen abhängig gemacht worden, die ihrem besonderen Zweck angepaßt sind. Sie unterscheidet sich dadurch von der Anfechtungsklage, daß sie nicht die Beseitigung einer bestimmten Maßnahme zum Ziel hat, sondern den Ersatz des von einem Organ bei seiner Tätigkeit verursachten Schadens. Die vorliegende Schadensersatzklage ist nur auf die Zuerkennung des Ersatzanspruchs und damit auf eine Leistung gerichtet, die ihre Wirkungen allein gegenüber der Klägerin entfalten soll.

Die Kommission macht weiterhin geltend, die Klägerin müsse an die Verwaltungsbehörden und Gerichte der Bundesrepublik Deutschland verwiesen werden, denn der Rechtsstreit sei auf die Weigerung der zuständigen Zollbehörde dieses Mitgliedstaats zurückzuführen, der Klägerin für ihre Ausfuhren nach Drittländern Ausgleichsbeträge zu gewähren. Bei dieser Verfahrensweise würden die deutschen Gerichte veranlaßt, dem Gerichtshof gemäß Artikel 177 des Vertrages die Frage der Gültigkeit der Verordnungen Nr. 1014/71 und 1687/71 vorzulegen.

Der Gerichtshof ist indessen im Rahmen seiner Zuständigkeit befaßt worden; er hat daher zu prüfen, ob diesen Verordnungen die behaupteten Fehler anhaften. Es würde im übrigen gegen die Grundsätze einer guten Rechtspflege sowie der Prozeßökonomie verstoßen, wollte man die Klägerin zwingen, nationale Rechtsbehelfe auszuschöpfen und so längere Zeit auf die endgültige Entscheidung über ihren Antrag zu warten.

Die Klage ist daher zulässig.

Da es sich bei den beanstandeten Handlungen um Rechtsetzungsakte handelt, die wirtschaftspolitische Maßnahmen enthalten, kann die Haftung der Gemeinschaft für den Schaden, den einzelne etwa durch die Auswirkungen dieser Akte erlitten haben, nach den Vorschriften von Artikel 215 Absatz 2 des Vertrages nur durch eine hinreichend qualifizierte Verletzung einer höherrangigen, die einzelnen schützenden Rechtsnorm ausgelöst werden. Somit hat der Gerichtshof als erstes zu prüfen, ob eine solche Verletzung vorliegt.

Die Verordnung Nr. 974/71 ist durch die rückwirkend ab 1. Juli 1972 in Kraft getretene Verordnung (EWG) Nr. 2746/72 des Rates vom 19. Dezember 1972 (ABl. L 291, S. 248) abgeändert worden. Da die umstrittenen Vorgänge vor diesem Zeitpunkt liegen, ist der Rechtsstreit aufgrund der ursprünglichen Fassung der Verordnung Nr. 974/17 zu entscheiden, die im folgenden allein herangezogen wird-

1.Die Klägerin macht geltend, die Kommission sei grundsätzlich verpflichtet gewesen, Ausgleichsbeträge für alle in Artikel 1 Absatz 2 der Verordnung Nr. 974/71 genannten Erzeugnisse festzusetzen; dies ergebe sich aus Artikel 7 der Verordnung, wonach „von der in dieser Verordnung vorgesehenen Ermächtigung … nicht teilweise… Gebrauch gemacht werden [darf]“. Diese Vorschrift sei nicht nur an die Mitgliedstaaten sondern auch an die Kommission gerichtet.

Nach Artikel 1 Absatz 1 der Verordnung Nr. 974/71 ist ein Mitgliedstaat, der bestimmte währungspolitische Maßnahmen getroffen hat, „ermächtigt“, „bei der Ausfuhr nach den Mitgliedstaaten und dritten Ländern Ausgleichsbeträge zu gewähren“. Da Artikel 7 den Ausdruck „Ermächtigung“ wiederholt, wendet er sich nur an die Mitgliedstaaten.

Gemäß Artikel 1 Absatz 2 letzter Satz der Verordnung Nr. 974/71 wird von der Möglichkeit, für Ausfuhren Ausgleichsbeträge zu gewähren, „nur Gebrauch gemacht, sofern die Anwendung der in Absatz 1 genannten Währungsmaßnahmen zu Störungen des Warenverkehrs mit Agrarerzeugnissen führen würde“. Die Gewährung von Ausgleichsbeträgen ist daher für ein bestimmtes Erzeugnis nur zulässig, wenn sonst der Warenverkehr mit diesem Erzeugnis gestört würde.

Aus Geist und Zielsetzung der Verordnung Nr. 974/71 geht hervor, daß die Entscheidung dieser Frage der Kommission und nicht den Mitgliedstaaten obliegt. So ist Artikel 6 zu entnehmen, daß es Sache der Kommission und nicht der Mitgliedstaaten ist, die Ausgleichsbeträge festzusetzen, also auch die Entscheidung zu treffen, daß nach den in dieser Verordnung aufgestellten Voraussetzungen für ein bestimmtes Erzeugnis kein Ausgleichsbetrag in Betracht kommt. Überdies erging die Verordnung Nr. 974/71 aufgrund der Nr. 4 der Entschließung des Rates vom 9. Mai 1971 zur monetären Situation (ABl. C 85, S. 1), wonach „in dem Bestreben, die Anwendung einseitiger Maßnahmen zu vermeiden, die eventuelle Störungen im Handelsverkehr mit landwirtschaftlichen Erzeugnissen abwehren sollen,… der Rat gemäß Artikel 103 des Vertrages unverzüglich die geeigneten Maßnahmen [erläßt]“. Da somit der Zweck der Verordnung darin besteht, „einseitige Maßnahmen“ auszuschließen, kann nicht davon ausgegangen werden, daß sie die Frage, ob für ein bestimmtes Erzeugnis die Gewährung der streitigen Ausgleichsbeträge zur Vermeidung von Störungen erforderlich ist oder nicht, der alleinigen Beurteilung der Mitgliedstaaten überlassen hätte.

Die Kommission ist also nicht verpflichtet, für alle in der Verordnung Nr. 974/71 genannten Erzeugnisse Ausgleichsbeträge festzusetzen.

2.Die Klägerin ist der Auffassung, die Verpflichtung der Kommission, von Anfang an Ausgleichsbeträge für die Ausfuhr der fraglichen Erzeugnisse festzusetzen, ergebe sich auch aus ihrer Praxis in der Anwendung von Artikel 4 Absatz 2 der Verordnung, wonach „bei Erzeugnissen, für die der nach Artikel 2 berechnete Betrag — verglichen mit ihrem Durchschnittswert — unbedeutend ist, … kein Ausgleichsbetrag festgesetzt [wird]“. Die Kommission habe nämlich von der Festsetzung von Ausgleichsbeträgen nur abgesehen, wenn diese geringer als 1 % des Durchschnittswerts des Erzeugnisses gewesen seien. Da die Kommission somit ihren Beurteilungsspielraum freiwillig eingeschränkt habe, sei sie verpflichtet gewesen, Ausgleichsbeträge immer dann festzusetzen, wenn diese Grenze überschritten wurde, was nach dem eigenen Eingeständnis der Kommission hinsichtlich der Verarbeitungserzeugnisse aus Gerste der Fall gewesen sei.

Dem Vorbringen der Kommission ist jedoch zu entnehmen, daß sie sich nicht streng an dieses Kriterium gehalten, sondern es von Anfang an als Orientierungsmarke angesehen und sich vorbehalten hat, hiervon abzuweichen, wenn sie im Rahmen ihres Beurteilungsspielraums zu der Auffassung gelangen sollte, daß die Besonderheiten eines bestimmten Falles dies erforderten. Darüber hinaus war die Kommission nach Artikel 1 Absatz 2 letzter Satz der Verordnung Nr. 974/71 auch verpflichtet, von der Festsetzung eines Ausgleichsbetrages immer dann abzusehen, wenn dieser nicht erforderlich erschien, um Störungen zu vermeiden, und zwar unabhängig von der Höhe des Ausgleichsbetrags im Verhältnis zum Durchschnittswert des betroffenen Erzeugnisses.

Die auf die Verletzung der Verordnung Nr. 974/71 gestützte Rüge ist daher unbegründet.

Die Klägerin macht ferner geltend, die Kommission habe durch die Nichteinbeziehung der Verarbeitungserzeugnisse aus Gerste in die Ausgleichsregelung eine Diskriminierung begangen, denn sie habe die deutschen Exporteure dieser Erzeugnisse sowohl gegenüber den Exporteuren der anderen Mitgliedstaaten, die keine Währungsmaßnahmen der in der Verordnung Nr. 974/71 bezeichneten Art getroffen hatten, als auch gegenüber denjenigen deutschen Unternehmen schlechter gestellt, denen die mit dieser Verordnung eingeführte Regelung von Anfang an zustatten gekommen sei.

1.Was den Vergleich mit den Exporteuren anderer Mitgliedstaaten anbelangt, so ist die nach Artikel 103 EWG-Vertrag erlassene Verordnung Nr. 974/71, auf der die Verordnungen Nr. 1014/71 und 1687/71 beruhen, aufgrund der Tatsache ergangen, daß einige Mitgliedstaaten, darunter die Bundesrepublik Deutschland, die Bandbreiten der Wechselkurse ihrer Währungen im Verhältnis zur amtlichen Parität erweitert hatten.

Geraten durch eine solche Erweiterung die Importeure und Exporteure des Staates, der sie vornimmt, in eine Lage, die sich von der der entsprechenden Gewerbetreibenden der anderen Mitgliedstaaten unterscheidet, so ist dieser Unterschied nicht auf ein Eingreifen der Gemeinschaft, sondern auf die Entscheidung jenes Mitgliedstaats zurückzuführen. Gewiß können die Gemeinschaftsorgane aufgrund ihrer Befugnisse aus dem Vertrag, namentlich aus Artikel 103 Absatz 2, im — wie es im ersten Absatz desselben Artikels heißt — „gemeinsamen Interesse“ bestimmte Wirkungen einer solchen nationalen Maßnahme mildern; hieraus folgt aber nicht, daß die Organe verpflichtet wären, diese Wirkungen vollständig auszugleichen, soweit sie den Importeuren oder Exporteuren des betroffenen Mitgliedstaats nachteilig sind. Denn Artikel 103 ermächtigt den Rat, ohne ihn dazu zu verpflichten, „… über die der Lage entsprechenden Maßnahmen [zu] entscheiden“, und verleiht damit diesem Organ eine weitgehende Ermessensbefugnis, die es im „gemeinsamen Interesse“ und nicht im Einzelinteresse einer bestimmten Gruppe von Marktteilnehmern auszuüben hat.

Die behauptete Diskriminierung liegt also nicht vor.

2.Was den Vergleich mit den deutschen Exporteuren von Erzeugnissen anbelangt, denen die Ausgleichsregelung von Anfang an zustatten kam, so läge in der von der Klägerin gerügten Ungleichbehandlung nur dann ein Verstoß gegen das Diskriminierungsverbot, wenn sie willkürlich erschiene.

Zunächst ist darauf hinzuweisen, daß die Kommission in der Anwendung von Artikel 1 Absatz 2 letzter Satz der Verordnung Nr. 974/71 bei der Entscheidung der Frage, ob die in der Verordnung genannten Währungsmaßnahmen zu Störungen des Warenverkehrs mit Agrarerzeugnissen führen können, über einen weiten Beurteilungsspielraum verfugt. Im Hinblick auf den Ausnahmecharakter der Ausgleichsbeträge ist nicht ersichtlich, daß die Kommission von dieser Befugnis einen willkürlichen Gebrauch gemacht hätte.

Da sich die Verordnung Nr. 974/71 — berücksichtigt man die Vorgänge, die zu ihrem Erlaß führten — als eine Dringlichkeitsmaßnahme darstellt, mußte die Kommission innerhalb kürzester Frist Durchführungsbestimmungen erlassen und hierbei getrennt für jedes einzelne der zahlreichen in Betracht kommenden Erzeugnisse entscheiden, ob seine Nichteinbeziehung in die Ausgleichsregelung zu Störungen im Warenverkehr mit diesem Erzeugnis führen würde. Die Kommission mußte somit notwendig globale Urteile abgeben, deshalb reicht die Möglichkeit, daß einige ihrer Entscheidungen später vielleicht in wirtschaftlicher Hinsicht fragwürdig oder revisionsbedürftig erschienen, für sich allein nicht aus, einen Verstoß gegen das Diskriminierungsverbot anzunehmen, sofern die Kommission sich nachweislich von Erwägungen leiten ließ, die nicht offensichtlich irrig waren. Das war aber ausweislich der Akten in der Tat der Fall bei der Beurteilung der Lage für die fraglichen Erzeugnisse, und zwar im Hinblick sowohl auf die anderen Erzeugnisse aus Gerste als auch auf die Gerste selbst.

Das auf eine angebliche Diskriminierung gestützte Klagevorbringen ist daher unbegründet.

Nach allem haften den Verordnungen Nr. 1014/71 und 1687/71 die behaupteten Fehler nicht an. Die Klage ist somit abzuweisen, ohne daß auf die anderen Voraussetzungen der außervertraglichen Haftung nach Artikel 215 Absatz 2 des Vertrages eingegangen zu werden brauchte.

Nach Artikel 69 § 2 der Verfahrensordnung ist die unterliegende Partei zur Tragung der Kosten zu verurteilen. Die Klägerin ist mit ihrem Vorbringen unterlegen.