EuGH — 57/72

Der Hessische Verwaltungsgerichtshof stellt mit Beschluß vom 21. Juli 1972 gemäß Artikel 177 EWG-Vertrag mehrere Fragen nach der Gültigkeit einiger Bestimmungen der Kommissionsverordnungen Nr. 833/68 vom 28. Juni 1968„über Durchführungsbestimmungen betreffend die Denaturierung von Zucker zu Furterzwecken“ (ABl. L 151, S. 29) und Nr. 354/69 vom 26. Februar 1969„zur Änderung der durch die Verordnung (EWG) Nr. 840/68 für Zucker festgesetzten Denaturierungsprämien“ (ABl. L 49, S. 14); der Beschluß ist am 4. August 1972 bei der Kanzlei des Gerichtshofes eingegangen.

Mit der ersten Frage wird der Gerichtshof gebeten, über die Gültigkeit von Artikel 1 Absatz 1 der Verordnung Nr. 354/69 zu entscheiden, der die Denaturierungsprämie für Weißzucker auf 0 Rechnungseinheiten je 100 kg festsetzt. Hierzu fragt der Verwaltungsgerichtshof, ob die Kommission für eine Maßnahme zuständig war, welche die Aussetzung der Prämienzahlung zur Folge hat, oder ob eine solche Maßnahme nur vom Rat hätte getroffen werden können. Ferner begehrt er zu wissen, ob die Rechtmäßigkeit dieser Maßnahme vom Vorhandensein von Zuckerüberschüssen in der Gemeinschaft abhängt und, wenn ja, ob zur fraglichen Zeit solche Uberschüsse vorhanden waren.

Die Klägerin des Ausgangsverfahrens macht ihrerseits der Kommission den Vorwurf, mit der Aussetzung der Prämienzahlung ihre Befugnisse überschritten zu haben, den Vorrang der Zahlung von Denaturierungsprämien vor den Ausfuhrerstattungen nicht beachtet zu haben, von einer unzutreffenden Beurteilung der Marktlage ausgegangen zu sein und endlich sich bestimmten nationalen Interessen gegenüber zum Schaden der Zuckerdenaturierungs- Industrie in mißbräuchlicher Weise nachgiebig gezeigt zu haben.

Die Grundsätze der gemeinsamen Marktorganisation für Zucker sind in der Ratsverordnung Nr. 1009/67 vom 18. Dezember 1967 (ABl. 308, S. 1) festgelegt. Diese sieht eine Reihe von Maßnahmen vor, die den Zuckermarkt stabilisieren und die vom Rat festgesetzten Preise gewährleisten sollen. Zu diesen Maßnahmen gehören die Ankaufspflicht der Interventionsstellen, Abschöpfungen bei der Einfuhr und Erstattungen bei der Ausfuhr nach dritten Ländern, Einlagerungsaktionen und Denaturierungsprämien. Artikel 9 Absatz 2 der Verordnung Nr. 1009/67 bestimmt hierzu, daß „[die Interventionsstellen] für Zucker, der zur menschlichen Ernährung ungeeignet gemacht wurde, … Denaturierungsprämien gewähren [können]“. In Absatz 7 des gleichen Artikels hat sich der Rat das Recht vorbehalten, „die Grundregeln für die Anwendung der Vorschriften der Absätze 1 — 6“, und damit auch für die Anwendung der Vorschriften über die Denaturierungsregelung, später zu erlassen. Laut Absatz 8 werden nach dem Verfahren des Artikels 40, das heißt von der Kommission im sogenannten Verwaltungsausschußverfahren, „die Durchführungsbestimmungen zu diesem Artikel [festgelegt], und zwar insbesondere … die Bedingungen für die Gewährung der Denaturierungsprämien sowie die Höhe dieser Prämien“.

Die Grundregeln für die Denaturierung von Zucker zu Funerzwecken hat der Rat gemäß Artikel 9 Absatz 7 mit seiner Verordnung Nr. 768/68 vom 18. Juni 1968 (ABl. L 143, S. 12) festgelegt. Die Kommission hat ihrerseits mit ihrer Verordnung Nr. 833/68, die unter Berücksichtigung der vom Rat in der Durchführungsverordnung Nr. 768/68 getroffenen Bestimmungen aufgrund von Artikel 9 Absatz 8 der Grundverordnung ergangen ist, die Durchführung der Zuckerdenaturierung im einzelnen geregelt. Im Vollzug dieser Bestimmungen hat sie mit Verordnung Nr. 840/68 vom 28. Juni 1968 (ABl. L 151, S. 50) die Denaturierungsprämie zunächst auf 14,03 Rechnungseinheiten je 100 kg Weißzucker festgesetzt. Mit der umstrittenen Verordnung Nr. 354/69, in deren Präambel sie ausführt, daß „die Situation bei Zucker bereinigt“ ist, hat sie dann die Prämie auf 0 Rechnungseinheiten herabgesetzt, also praktisch die Prämienzahlung ausgesetzt.

Nach der ausdrücklichen Bestimmung von Artikel 9 Absatz 2 der Verordnung Nr. 1009/67 ist die Zahlung der Denaturierungsprämien im Gegensatz zu anderen in der gleichen Verordnung vorgesehenen Maßnahmen, die zwingend und für die Dauer vorgeschrieben sind, nur fakultativ. Nach dieser Verordnung besteht also keine Verpflichtung, das System der Denaturierungsprämien ständig beizubehalten. Hieraus folgt, daß diese Prämien je nach der Produktionsentwicklung und den Marktschwankungen verringert oder sogar vollständig ausgesetzt werden können. Die einzige Frage, welche die Grundverordnung in diesem Zusammenhang noch offen läßt, ist somit die, welche Behörde für den Erlaß entsprechender Vorschriften zuständig ist.

Die in Artikel 9 Absatz 2 der Verordnung Nr. 1009/67 den „Interventionsstellen“ verliehene Befugnis, Denaturierungsprämien zu gewähren, kann nur unter den Bedingungen ausgeübt werden, die gemäß den Absätzen 7 und 8 des gleichen Artikels zu regeln sind, das heißt unter Beachtung der vom Rat festgelegten Grundregeln und der im Verwaltungsausschußverfahren ergangenen Durchführungsbestimmungen der Kommission. Daraus, daß der Rat die Grundregeln, von denen in Artikel 9 Absatz 7 die Rede ist, in der Verordnung Nr. 768/68 festgelegt hat, geht hervor, daß er den Erlaß aller anderen Durchführungsbestimmungen der Kommission überlassen wollte. Diese Auslegung entspricht sowohl dem Geist des Artikels 155 EWG-Vertrag, der es der Kommission zur Aufgabe macht, „die Befugnisse auszuüben, die ihr der Rat zur Durchführung der von ihm erlassenen Vorschriften überträgt“, als auch dem Wortlaut von Artikel 9 Absatz 8 der Verordnung Nr. 1009/67, dessen Fassung durch die Verwendung des Wortes „insbesondere“ erkennen läßt, daß der Begriff der „Durchführungsbestimmungen“ weit auszulegen ist. Soweit nicht der Rat selbst in der Durchführungsverordnung Nr. 768/68 Bestimmungen getroffen hat, ist somit die Kommission nach Artikel 9 Absatz 8 der Verordnung Nr. 1009/67 zuständig, die Befugnisse auszuüben, die erforderlich sind, um das Funktionieren des Systems der Denaturierungsprämien sicherzustellen.

Folglich ist die Kommission unbeschadet der vom Rat festgelegten Grundregeln berechtigt, über die Gewährung und die Höhe der Denaturierungsprämien und damit auch über deren Aussetzung zu entscheiden. Hierbei ist es ebenfalls ihre Sache, das angemessene technische Verfahren zu bestimmen; die getroffene Maßnahme kann nicht deswegen beanstandet werden, weil die Kommission die Prämie nach einem im Abgabenrecht gebräuchlichen und ins Gemeinschaftsrecht übernommenen Verfahren auf Null festgesetzt hat, anstatt sie auszusetzen.

Die Klägerin des Ausgangsverfahrens macht geltend, die Kommission hätte den Denaturierungsprämien den Vorrang vor den Ausfuhrerstattungen einräumen müssen, der ihnen gebühre. Die Kommission habe sich jedoch nicht im Entferntesten an diese Rangordnung der Eingriffe gehalten, sondern während der Zeit der Aussetzung der Denaturierungsprämien weiterhin Ausfuhrerstattungen gewährt.

Der Verordnung Nr. 1009/67 ist nicht zu entnehmen, daß der Gemeinschaftsgesetzgeber den Willen gehabt habe, eine Rangordnung zwischen den verschiedenen Formen von Eingriffen in den Zuckermarkt aufzustellen. Sie trifft nur insofern eine Unterscheidung auf diesem Gebiet, als von den vorgesehenen Maßnahmen manche, insbesondere diejenigen, welche die Ein- und Ausfuhren regeln sollen, von Dauer sind oder jedenfalls regelmäßig wiederkehren, während andere, wie die Denaturierung, im wesentlichen fakultativ sind. In der Tat hängt die Wahl der Eingriffe ab von den veränderlichen Marktlagen, von den sich aus der Durchführung der gewählten Maßnahmen ergebenden finanziellen Belastungen und von den Schwierigkeiten, die der Absatz von denaturiertem Zucker auf dem Futtermittelmarkt verursachen kann. Daher kann den Denaturierungsmaßnahmen kein Vorrang vor den übrigen in der Verordnung Nr. 1009/67 vorgesehenen Eingriffsmitteln zugestanden werden.

Nach Ansicht der Klägerin des Ausgangsverfahrens hat sich die Kommission auf eine Beurteilung der seinerzeitigen Wirtschaftslage gestützt, die hinsichtlich der angenommenen Marktdaten und der Einschätzung der künftigen Entwicklung irrig gewesen sei, da die Marktlage durch das Vorhandensein von Überschüssen gekennzeichnet gewesen sei, welche die Beibehaltung der Denaturierungsprämien erfordert hätten. Daher entspreche die Feststellung der Präambel zur Verordnung Nr. 354/69, daß „die Situation bei Zucker bereinigt“ sei, nicht der seinerzeitigen Sachlage.

Laut Absatz 6 der Präambel zur Verordnung Nr. 768/68 des Rates ist es angezeigt, für die Festsetzung der Denaturierungsprämie „objektive Kriterien in Betracht zu ziehen, die der zweckmäßigsten Verwendung nach Maßgabe der Lage auf dem Zuckermarkt und der Wettbewerbslage des Zuckers mit den anderen Futtermitteln, an deren Stelle er treten kann, Rechnung tragen“. Zu diesem Zweck hat Artikel 2 der gleichen Verordnung eine Reihe von Kriterien festgelegt, welche die Kommission bei der Entscheidung darüber zu berücksichtigen hat, ob und in welcher Höhe die Prämie zu zahlen sein soll; es handelt sich um die Höhe des Interventionspreises, die pauschalen Beträge für die technischen Kosten der Denaturierung und die Transportkosten, die zu erwartenden Marktpreise der Futtermittel, mit denen der denaturierte Zucker in Wettbewerb treten soll, das Verhältnis des Futterwerts des Zuckers zu dem der Futtermittel, die diesem Wettbewerb ausgesetzt sind, und endlich die Gesamtmenge der in der Gemeinschaft für die Denaturierung verfügbaren Zuckerüberschüsse.

Während sich ein Teil dieser Kriterien einigermaßen genau bestimmen läßt, können andere nur pauschal oder annähernd durch Schätzung ermittelt werden. Zudem müssen außer den Kriterien, die sich auf Tatsachen beziehen, nach Artikel 2 der Verordnung Nr. 768/68 auch Vorausschätzungen berücksichtigt werden. Zu ihnen gehört insbesondere die Beurteilung „der zur Denaturierung in der Gemeinschaft insgesamt verfügbaren Überschüsse an Zucker“ (Artikel 2 Buchstabe e), denn dieser Wert läßt sich auf keine andere Weise ermitteln als dadurch, daß die statistischen Daten über die erzeugten Zuckermengen in bezug gesetzt werden zum voraussichtlichen Verbraucherbedarf, zum Saldo der Einfuhren und Ausfuhren und endlich zu der Notwendigkeit, Übergangsbestände zu halten, um jederzeit die Versorgung zu gewährleisten. Schließlich hat die Kommission auch den Zeitpunkt ihrer Eingriffe und deren zeitliche Staffelung zu bestimmen und dabei sowohl die Entwicklung und die Tendenzen des Marktes als auch die Korrekturen zu berücksichtigen, die wegen der Ergebnisse der angewandten Maßnahmen notwendig werden können.

So genießt die Kommission eine weitgehende Entscheidungsfreiheit, die jeden Automatismus ausschließt und im Lichte der wirtschaftspolitischen Ziele auszuüben ist, welche die Verordnung Nr. 1009/67 im Rahmen der gemeinsamen Agrarpolitik aufstellt. Bei der Kontrolle über die Rechtmäßigkeit der Ausübung einer solchen Freiheit dürfen die Gerichte nicht die Beurteilungen, zu denen die zuständige Behörde gelangt ist, durch ihre eigenen ersetzen. Sie müssen sich darauf beschränken, zu prüfen, ob jene Beurteilungen offensichtlich irrig oder mit einem Ermessensmißbrauch behaftet sind.

Aus dem Vorbringen der Klägerin ergibt sich kein Anhaltspunkt für einen solchen Irrtum oder Ermessensmißbrauch. Ihre Ausführungen laufen im wesentlichen auf die Behauptung hinaus, daß zur Zeit der umstrittenen Maßnahme der Zuckermarkt keineswegs bereinigt gewesen sei und daß in der Gemeinschaft noch Zuckerüberschüsse vorhanden gewesen seien, welche die Beibehaltung der Denaturierungsprämien geboten hätten. Selbst wenn jedoch das Vorhandensein solcher Überschüsse erwiesen wäre, würde dies die Entscheidungsfreiheit der Kommission dennoch in vollem Umfang bestehen lassen, was die zur Beseitigung dieser Überschüsse anzuwendenden Mittel und den günstigsten Zeitpunkt für einen Eingriff mit diesem Ziel anbelangt.

Schließlich trägt die Klägerin des Ausgangsverfahrens vor, die angefochtene Maßnahme sei deswegen fehlerhaft, weil die Kommission während der Vorberatungen über die Verordnung Nr. 354/69 im Verwaltungsausschuß einem rechtswidrigen Druck der französischen und der italienischen Regierung nachgegeben habe, gewisse Interessen dieser Staaten zum Schaden der an der Zuckerdenaturierung interessierten Industrie zu begünstigen.

Einer der Zwecke des Verwaltungsausschußverfahrens besteht darin, daß der Kommission die Möglichkeit gegeben werden soll, Eingriffsmaßnahmen in enger Fühlungnahme mit den nationalen Behörden auszuarbeiten, welche die betroffenen Marktsektoren zu verwalten haben. Es entspricht dem Begriff der Gemeinschaft, daß die Mitgliedstaaten im Rahmen der kollektiven Beratungsmechanismen, die zur Durchführung der gemeinsamen Agrarpolitik geschaffen worden sind, ihre Interessen geltend machen, während es Sache der Kommission ist, durch ihre Maßnahmen etwaige Interessenkonflikte im Hinblick auf das Allgemeininteresse auszugleichen. Angenommen, die Kommission habe tatsächlich Erwägungen angestellt, die einerseits bestimmte Ausfuhrverpflichtungen der italienischen Behörden und andererseits bestimmte Handelsinteressen der französischen Antillen betrafen, so durfte sie diesen rechtmäßigerweise Rechnung tragen. Die Gültigkeit der Verordnung Nr. 354/69 wird dadurch somit nicht berührt.

Die zweite Frage geht dahin, ob Artikel 2 der Verordnung Nr. 354/69 gültig ist, der für das Inkrafttreten einen mit der Verkündung im Amtsblatt der Gemeinschaften zusammenfallenden Zeitpunkt bestimmt. Ferner wird gefragt, ob diese Bestimmung etwa deswegen als ungültig anzusehen sei, weil sie nicht besonders begründet worden sei, und ob die Kommission verpflichtet war, zugunsten von Kaufverträgen, die vor der Verkündung der Verordnung abgeschlossen worden waren, Übergangsvorschriften in die Verordnung aufzunehmen.

Nach Artikel 191 EWG-Vertrag treten die Verordnungen „zu dem durch sie festgelegten Zeitpunkt oder andernfalls am zwanzigsten Tage nach ihrer Veröffentlichung“ in Kraft. Mit dieser Bestimmung hat es der Vertrag den zuständigen Organen vorbehalten, den Tag des Inkrafttretens der Rechtsakte mit Verordnungscharakter nach den jeweiligen Umständen zu bestimmen. Im vorliegenden Fall rechtfertigt sich die sofortige Inkraftsetzung der Verordnung Nr. 354/69 offensichtlich durch die Notwendigkeit, zu verhindern, daß während der Frist, die andernfalls zwischen der Verkündung und dem Inkrafttreten verstrichen wäre, Denaturierungsbescheide beantragt werden konnten, die wegen ihrer langen Geltungsdauer die Wirksamkeit der wirtschaftspolitischen Maßnahme der Kommission härten gefährden können. Diese Klausel bedurfte keiner besonderen Begründung, weil in ihr ein Wirksamkeitserfordernis zum Ausdruck kommt, das sich schon aus dem Wesen der mit der Verordnung getroffenen Maßnahme ergibt.

Die Kommission war auch nicht verpflichtet, Übergangsbestimmungen vorzusehen. Die Denaturierungsbescheide, die auf einfachen Antrag der Interessenten erteilt werden, haben eine derart lange Geltungsdauer, daß die Empfänger sie sich bei Abschluß ihrer Kaufverträge ausstellen lassen und dabei sicher sein können, daß diese Verträge während der Geltungsdauer des Bescheids mit der darin festgesetzten Denaturierungsprämie abgewickelt werden können. Bei dieser Sachlage hat die sofortige Inkraftsetzung der Verordnung keine berechtigten Interessen verletzen können, wenn davon ausgegangen wird, daß die Betroffenen beim Abschluß ihrer Verträge die erforderliche Sorgfalt beobachtet haben. Im übrigen ist zu bemerken, daß das Ziel der mit der Verordnung Nr. 1009/67 eingeführten Marktorganisation nicht darin besteht, den betroffenen Unternehmen eine Garantie dafür zu geben, daß sie die Denaturierung zu den günstigsten finanziellen Bedingungen vornehmen können, sondern darin, auf der Grundlage der vom Rat vorgezeichneten Preispolitik das normale Funktionieren des Zuckermarktes zu gewährleisten.

Schließlich wird noch nach der Gültigkeit von Artikel 2 Absatz 2 Satz 2 der Verordnung Nr. 833/68 der Kommission gefragt, der den Mitgliedstaaten erlaubt zu verlangen, daß in den Anträgen auf Denaturierungsprämien außer den im Satz 1 der Vorschrift geforderten noch zusätzliche Angaben gemacht werden.

Die Klägerin des Ausgangsverfahrens behauptet, die deutschen Behörden hätten durch den Gebrauch, den sie von dieser Ermächtigung gemacht haben, eine Diskriminierung zu Lasten ihrer eigenen Staatsangehörigen geschaffen, indem sie den Abschluß von Verträgen erschwert härten, die zu einem Anspruch auf eine Denaturierungsprämie härten führen können.

Artikel 2 der Verordnung Nr. 833/68 nennt die Angaben, die für jeden Antrag auf eine Denaturierungsprämie zwingend vorgeschrieben sind — nämlich: Name und Adresse des Antragstellers; Art und Menge des zu denaturierenden Zuckers; der Mitgliedstaat, in dem die Denaturierung stattfinden wird — und fügt hinzu: „Die Mitgliedstaaten können zusätzliche Angaben verlangen.“ Die deutsche Verwaltung hat von dieser Möglichkeit Gebrauch gemacht, indem sie zusätzlich die Angabe des Lieferanten des Zuckers und des mit der Denaturierung beauftragten Unternehmens verlangt hat.

Die beanstandete Bestimmung erlaubt den nationalen Behörden nicht, den in der fraglichen Verordnung festgelegten Voraussetzungen weitere hinzuzufügen. Sie ermächtigt die Mitgliedstaaten lediglich, von den Empfängern vollständigere Angaben zu verlangen als die allzu summarischen, die in der Verordnung vorgeschrieben sind. So verstanden ist diese Bestimmung, die es gestatten soll, die Verwaltungsformalitäten den nationalen Bedürfnissen anzupassen und so die Kontrolle der Denaturierung zu erleichtern, nicht dazu angetan, zur Ungleichbehandlung von Interessenten bei der Anwendung der in Rede stehenden Verordnungen zu führen.

Die Gültigkeit dieser Ermächtigungsvorschrift steht daher außer Zweifel.

Die Auslagen der Kommission der Europäischen Gemeinschaften, die vor dem Gerichtshof Erklärungen abgegeben hat, sind nicht erstattungsfähig. Für die Parteien des Ausgangsverfahrens ist das Verfahren vor dem Gerichtshof ein Zwischenstreit in dem vor dem Hessischen Verwaltungsgericht anhängigen Rechtsstreit. Die Kostenentscheidung obliegt daher diesem Gericht.