EuGH — C-63/72

Die Klagen betreffen den gleichen Gegenstand; über sie kann daher durch gemeinsames Urteil entschieden werden.

Ausweislich der Klageschriften sind sie auf die gesamtschuldnerische Verurteilung des Rates und der Kommission, ausweislich der Erwiderung auf die Verurteilung der Gemeinschaft zur Zahlung eines Betrages von 9487281 DM zuzüglich Zinsen zur Wiedergutmachung des Schadens gerichtet, den die Klägerinnen angeblich im Getreidewirtschaftsjahr 1971/72 infolge der bei Hartweizen unvernünftigen und rechtswidrigen Regelung der gemeinsamen Organisation des Getreidemarktes erlitten haben. Es geht insbesondere um die Ratsverordnungen Nr. 120/67 vom 13. Juni 1967 über die gemeinsame Marktorganisation für Getreide (ABl. L 117 vom 19. Juni 1967, S. 2269), 1054/71 vom 25. Mai 1971 (ABl. L 115 vom 27. Mai 1971, S. 8), 1120/71 vom 28. Mai 1971 (ABl. L 118 vom 31. Mai 1971, S. 3) und 1530/71 vom 12. Juli 1971 (ABl. L 162 vom 20. Juli 1971, S. 16), wonach für das Getreidewirtschaftsjahr 1971/72 der Richtpreis für Hartweizen 127,50 RE, der Schwellenpreis 125,25 RE, der Grundinterventionspreis 119,85 RE, der einzige abgeleitete Interventionspreis 112,44 RE und der garantierte Mindestpreis 147,90 RE betrugen.

Das Beihilfesystem für die in Frankreich und Italien angesiedelte Hartweizenerzeugung der Gemeinschaft habe — so behaupten die Klägerinnen — in der Form, in der es in den genannten Verordnungen geregelt sei, den französischen und italienischen Grießmühlen die Möglichkeit gegeben, sich einheimischen Hartweizen zum Interventionspreis (112,44 RE) oder zu diesem nahekommenden Preisen zu verschaffen, während die deutschen Grießmühlen gezwungen gewesen seien, aus Drittländern eingeführten Hartweizen zum Schwellenpreis (125,25 RE) zu beziehen. Nach Artikel 10 der Verordnung Nr. 120/67 ist die den Hartweizenerzeugern gewährte Beihilfe gleich dem Unterschied zwischen dem garantierten Mindestpreis (147,90 RE) und dem für den Handelsplatz der Zone mit dem größten Zuschußbedarf gültigen Interventionspreis, im vorliegenden Fall dem einzigen abgeleiteten Interventionspreis von 112,44 RE. Diese Bestimmung verschaffte in Verbindung mit der Struktur des französischen Hartweizenmarktes nach Meinung der Klägerinnen den französischen Mühlen einen künstlichen Vorteil bei den Produktionskosten, der auf dem deutschen Hartgrießmarkt Wettbewerbsverzerrungen zum Nachteil der deutschen Mühlen herbeigeführt habe.

Die Klägerinnen stützen ihren Schadensersatzanspruch in erster Linie auf den Vorwurf, die Gemeinschaftsorgane hätten die Beihilfe für die Hartweizenerzeugung mangelhaft geregelt, insbesondere hätten sie den Interventionspreis für einheimischen Hartweizen zu niedrig oder den Schwellenpreis für eingeführten Hartweizen zu hoch festgesetzt; zumindest gelte dies für Einfuhren in andere Mitgliedstaaten als Frankreich und Italien. Wäre der Interventionspreis höher festgesetzt worden, so hätten die französischen Hartweizenerzeuger trotzdem die Gewißheit gehabt, den ihnen durch das Beihilfesystem garantierten Mindestpreis (147,90 RE) zu erhalten, doch hätten in diesem Falle die französischen Grießmühlen ihr Ausgangserzeugnis zu Preisen einkaufen müssen, die denen ihrer Wettbewerber, die darauf angewiesen seien, sich in Drittländern einzudecken, stärker angenähert gewesen wären. Abgesehen von einer solchen Maßnahme hätte die behauptete Diskriminierung nach Meinung der Klägerinnen auch durch eine Senkung des Schwellenpreises vermieden werden können, die den Grießmühlen, für die der französische und italienische Hartweizenmarkt praktisch verschlossen gewesen sei, die Möglichkeit eröffnet härte, ihr Ausgangserzeugnis zu einem Preis einzukaufen, der sich dem von ihren — zumindest indirekt durch die Beihilfemaßnahme begünstigten — Konkurrenten gezahlten Preis angenähert hätte.

In der Erwiderung haben sich die Klägerinnen ferner hilfsweise auf den Grundsatz der Entschädigung wegen enteignungsgleichen Eingriffs der Verwaltungsbehörde berufen.

Nach Meinung der Beklagten sind die Klagen unzulässig, soweit sie auf die gesamtschuldnerische Verurteilung von Rat und Kommission gerichtet sind, denn nach Artikel 215 des Vertrages hafte die Gemeinschaft für den durch ihre Organe verursachten Schaden. Der Rat ist der Auffassung, daß die Gemeinschaft in diesen Rechtsstreitigkeiten von dem Organ vertreten werde, dem das schädigende Verhalten vorgeworfen werde. Der Kommission zufolge ist dagegen in Analogie zu Artikel 211 des Vertrages davon auszugehen, daß es der Kommission obliegt, die Gemeinschaft vor dem Gerichtshof zu vertreten, ohne daß es darauf ankäme, welchem Organ das schädigende Verhalten zur Last falle.

Artikel 211 des Vertrages betrifft die Rechts- und Geschäftsfähigkeit sowie die Vertretung der Gemeinschaft in den Rechtsordnungen der verschiedenen Mitgliedstaaten. Wegen der in diesen Rechtsordnungen insoweit möglicherweise bestehenden Unterschiede erschien es angezeigt, eine in allen Fällen anwendbare Regelung zu treffen. Innerhalb der Gemeinschaftsrechtsordnung liegt es dagegen im Interesse einer guten Rechtspflege, daß die Gemeinschaft, wenn durch das Verhalten eines ihrer Organe ihre Haftung ausgelöst wird, vor dem Gerichtshof durch das oder die Organe vertreten wird, denen das die Haftung auslösende Verhalten zur Last fällt.

Die Klägerinnen haben vorgetragen, das schädigende Verhalten sei sowohl der Kommission, welche die streitigen Maßnahmen vorgeschlagen, als auch dem Rat, der diese Maßnahmen erlassen habe, zuzurechnen. Die Klägerinnen haben daher ihre Klagen zu Recht gegen die Gemeinschaft, vertreten durch diese beiden Organe, gerichtet. Im übrigen vermag die Tatsache, daß die gesamtschuldnerische Verurteilung der beiden Organe und nicht ausdrücklich die Verurteilung der Gemeinschaft beantragt wurde, nicht die Unzulässigkeit der Klage zu begründen, denn hierdurch wurden die Verteidigungsrechte nicht eingeschränkt.

Die Klage ist daher zulässig.

Da es sich um einen Rechtsetzungsakt handelt, der wirtschaftspolitische Entscheidungen voraussetzt, kann die Haftung der Gemeinschaft für den Schaden, den einzelne etwa durch Auswirkungen dieses Aktes erlitten haben, nach den Vorschriften von Artikel 215 Absatz 2 des Vertrages nur durch eine hinreichend qualifizierte Verletzung einer höherrangigen, die Einzelnen schützenden Rechtsnorm ausgelöst werden.

Die Klägerinnen werfen den beklagten Organen eine Verletzung von Artikel 39 Absatz 1 Buchstabe c vor, wonach es unter anderem Ziel der gemeinsamen Agrarpolitik ist, die Märkte zu stabilisieren.

Mit der Einführung einer Beihilferegelung zur Förderung der Hartweizenerzeugung in der Gemeinschaft verfolgten die beklagten Organe mehrere der Ziele des Artikels 39, namentlich die Sicherstellung der Versorgung im Gemeinsamen Markt und die Stabilisierung des Marktes, indem sie den defizitären Hartweizenanbau im Verhältnis zu der Überschußproduktion an Weichweizen förderten. Der Begriff der Stabilisierung der Märkte besagt nicht, daß unter früheren Marktbedingungen erlangte Stellungen unter allen Umständen erhalten bleiben müssen. Im übrigen geht aus den Akten hervor, daß die Hartweizenproduktion, die vor 1966 nur örtliche wirtschaftliche Bedeutung hatte, in solchem Maße zugenommen hat, daß sie zur Zeit der Klageerhebung den Bedarf der Gemeinschaft zu mehr als 80 % deckte. Eine Produktionssteigerung von diesem Ausmaß muß unter normalen Umständen neue Handelsströme zwischen den Mitgliedstaaten hervorrufen.

Indem die Gemeinschaftsorgane vorübergehend einigen der Ziele des Artikels 39 den Vorzug gegenüber der Erhaltung erlangter Stellungen gaben, haben sie nicht gegen Absatz 1 Buchstabe c dieser Bestimmung verstoßen.

Die Klägerinnen rügen, die Beklagten hätten gegen das Diskriminierungsverbot und den Verhältnismäßigkeitsgrundsatz, die in Artikel 40 Absatz 3 des Vertrages verankert seien, verstoßen, da sie nicht dafür Sorge getragen hätten, daß das Beihilfesystem für die Hartweizenerzeugung von Maßnahmen begleitet wurde, welche den Mühlen in den Mitgliedstaaten ohne Hartweizenanbau die Gewähr boten, aus Drittländern eingeführten Hartweizen zu einem Preis kaufen zu können, der dem von ihren französischen und italienischen Konkurrenten gezahlten Preis entsprach.

Die Beklagten bestreiten nicht, daß das umstrittene Beihilfesystem den französischen Grießmühlen einen Vorteil bei den Produktionskosten für Grieß verschafft habe; sie sind jedoch der Auffassung, dieser Vorteil habe 30 DM je Tonne nicht überschreiten können, während er nach Meinung der Klägerinnen zwischen 38 und 58 DM je Tonne betragen hat. Die Klägerinnen machen geltend, dieser Vorteil beruhe — zumindest zu einem großen Teil — auf dem im Vergleich zu den Preisen anderer Getreidearten ungewöhnlich großen Unterschied zwischen dem Schwellenpreis und dem einzigen abgeleiteten Interventionspreis für Hartweizen.

Zwar hatten die Verfasser der Verordnung, wie die Beklagten in der Sitzung ausgeführt haben, Grund zu der Annahme, daß die von den französischen landwirtschaftlichen Erzeugern verlangten Preise trotz der Beihilfe höher als der Interventionspreis sein würden, doch entsprach die Wirklichkeit später nicht diesen Erwartungen, vielmehr hielten sich die von den Grießmühlen gezahlten Preise im Bereich des Interventionspreises. Alles schien jedoch diesen Erzeugern einen Anreiz zu bieten, einen höheren Preis zu verlangen, denn die ihnen über den erzielten Preis hinaus gewährte Hilfe bestand nicht darin, ihre Einnahmen auf das Niveau des garantierten Mindestpreises anzuheben, vielmehr wurde sie für das Wirtschaftsjahr 1971/72 ein für allemal auf 35,46 RE (dem Unterschied zwischen dem Interventionspreis und dem garantierten Mindestpreis) festgesetzt, und zwar ohne Rücksicht auf den Marktpreis, den die Erzeuger bei den Grießmühlen erzielen würden. Die für die Grießmühlen günstige Preissituation hat ihren Grund daher offensichtlich in der geschlossenen Struktur des französischen Hartweizenmarktes und namentlich in den besonders engen Bindungen, die auf diesem Markt zwischen den Mühlen und den landwirtschaftlichen Erzeugern bestehen. Anscheinend hatten die Klägerinnen nicht ernsthaft den Wunsch, diese Verhältnisse durch den Versuch, in den französischen Markt einzudringen, zu ändern, vielmehr scheinen sie in einer Preisfestsetzung durch die Gemeinschaft das geeignete Mittel gesehen zu haben, die Nachteile dieser Marktverhältnisse auszugleichen. Im übrigen machen sie geltend, daß die französischen Grießmühlen auch bei einer Öffnung des Marktes wegen ihres günstigeren Standorts in der Nähe der Erzeugergebiete eine Vorzugsstellung behalten hätten.

Dieser Umstand würde für sich allein keine unerlaubte Diskriminierung, sondern die — den Vertragsvorschriften nicht zuwiderlaufende — Folge des günstigeren Standorts der französischen Unternehmen darstellen. Der Unterschied in den Preisen auf dem deutschen und dem französischen Hartweizenmarkt übersteigt jedoch diesen Vorteil, der sich im Unterschied der Beförderungskosten für Grieß oder Hartweizen zwischen dem Pariser Becken und den deutschen Handelsplätzen niederschlägt. Zwar hat er seine Ursache nicht in der Verordnung Nr. 120/67 selbst, doch haben die Ausführungsbestimmungen zu dieser Verordnung, indem sie der besonderen Lage auf dem französischen Markt nicht Rechnung trugen, mit dazu beigetragen, daß dieser Unterschied bestehen blieb.

Es ist daher zu prüfen, ob der Rat angesichts dieser Sachlage nicht hätte reagieren und — sei es auch nur vorübergehend — Maßnahmen hätte treffen müssen, die gleiche Wettbewerbsbedingungen zwischen den Grießmühlen der verschiedenen Mitgliedstaaten gewährleistet hätten. Die Klägerinnen sind der Auffassung, daß die mit der Beihilferegelung angestrebten Ziele ohne die von ihnen gerügte 'Wettbewerbsverzerrung namentlich durch eine Senkung des Schwellenpreises für Hartweizen hätten erreicht werden können. Die Verletzung des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes ergebe sich daraus, daß der Schwellenpreis überhöht gewesen sei und damit die Grenzen seiner Schutzfunktion im Gemeinsamen Markt unter Verstoß gegen Artikel 40 Absatz 3 des Vertrages überschritten habe, wonach die gemeinsame Organisation alle zur Durchführung des Artikels 39 „erforderlichen“ Maßnahmen einschließen kann, sich jedoch auf die Verfolgung seiner Ziele „zu beschränken hat“. Der danach zulässige Schutz habe keinen Schwellenpreis von 125,25 RE erfordert.

Die Selbstkosten für Hartweizen und Weichweizen stehen in einem bestimmten Verhältnis zueinander: Bei Hartweizen liegen sie um etwa 20 % über denen für Weichweizen. Bei der Festsetzung der jeweiligen Schwellenpreise ist diesem Verhältnis Rechnung zu tragen, da sonst die Gefahr besteht, daß sich auf dem Markt für diese Getreidearten unerwünschte Wechselwirkungen ergeben. Die für das Getreidewirtschaftsjahr 1971/72 auf 125,25 RE für Hartweizen und auf 107,25 RE für Weichweizen festgesetzten Schwellenpreise werden dieser Notwendigkeit gerecht. Im übrigen war der Schutz für in der Gemeinschaft erzeugten Hartweizen, der sich in einem Unterschied von 12,81 RE zwischen dem einzigen abgeleiteten Interventionspreis und dem Schwellenpreis niederschlug, sogar niedriger als der Schutz für Weichweizen, der 14,01 RE ausmachte, und nicht etwa 6,53 RE, wie die Klägerinnen behaupten. Denn, um den Grad des Schutzes, den diese beiden Getreidearten genossen, zu bemessen, ist von denselben Begriffen auszugehen, und zwar vom Schwellenpreis und vom abgeleiteten Interventionspreis, nicht aber, wie es die Klägerinnen tun, im einen Falle vom Schwellenpreis und vom Grundinterventionspreis, im andern dagegen vom Schwellenpreis und vom abgeleiteten Interventionspreis.

Sonach ist nicht ersichtlich, daß der Rat bei seiner Entscheidung über die Höhe des Schwellenpreises weiter gegangen wäre, als es zur Verwirklichung der mit dem Beihilfesystem für Hartweizen angestrebten Ziele als erforderlich angesehen werden konnte.

Die Klägerinnen machen geltend: Wenn die Gemeinschaftsorgane schon nicht den Schwellenpreis herabsetzten, hätten sie jedenfalls für die Mitgliedstaaten ohne Hartweizenanbau einen niedrigeren Schwellenpreis festsetzen und den für die beiden Erzeugerstaaten Frankreich und Italien bestehenden beibehalten können.

Eine solche Differenzierung liefe nicht nur der Verwirklichung eines einzigen Marktes zuwider, wie er mit der Verordnung Nr. 120/67 vom 13. Juni 1967 über die gemeinsame Marktorganisation für Getreide angestrebt wird, sondern würde auch den Grundsatz des freien Warenverkehrs in Frage stellen.

Es ist weiterhin zu prüfen, ob die mit der Beihilferegelung für die Hartweizenerzeugung verfolgten Ziele nicht unter Wahrung gleicher Wettbewerbsbedingungen zwischen den deutschen und französischen Grießmühlen durch die Festsetzung eines höheren Interventionspreises hätten verwirklicht werden müssen.

In einer solchen Verfahrensweise könnte eine Gefährdung des Zieles, die Hartweizenproduktion in der Gemeinschaft zu schützen, gesehen werden. Sie konnte vor allem in den von den Produktionszentren entfernt liegenden Verbrauchszonen die Gefahr einer Substitution des in der Gemeinschaft erzeugten Hartweizens durch Weichweizen aus der Gemeinschaft oder aus Drittländern heraufbeschwören. Bei der seinerzeit geltenden Regelung lag der Schwellenpreis für Weichweizen (107,25 RE) nämlich bereits unter dem Interventionspreis für einheimischen Hartweizen (112,44 RE). Mit einer weiteren Erhöhung dieses Interventionspreises wäre also möglicherweise ein Anreiz geschaffen worden, den in der Gemeinschaft erzeugten Hartweizen durch Weichweizen zu ersetzen.

Es ist vorgebracht worden, wenn schon der Interventionspreis nicht für die gesamte Gemeinschaft angehoben werden konnte, so hätte doch den behaupteten Nachteilen durch eine auf den Handelsplatz Rouen beschränkte Erhöhung des Interventionspreises abgeholfen werden können.

Für diesen Handelsplatz war der Interventionspreis im Jahre 1970/71 erheblich höher (117,50 RE) als im Jahre 1971/72 (112,44 RE), so daß der Unterschied zwischen dem Schwellenpreis (123,13 RE im Jahre 1970/71 und 125,25 RE im Jahre 1971/72) und dem Interventionspreis von einem Jahr zum andern von 5,63 RE auf 12,81 RE anstieg. Nach Meinung der Klägerinnen folgt daraus, daß der den Erzeugern in der Gemeinschaft gewährte Schutz für das Getreidewirtschaftsjahr 1971/72 das notwendige Maß überstieg.

Die Herabsetzung des Interventionspreises für die weniger wichtigen Handelsplätze hat ihren Grund darin, daß Artikel 4 der Verordnung Nr. 1528/71 des Rates vom 12. Juli 1971 (ABl. L 162 vom 20. Juli 1971, S. 1) das System mehrfacher abgeleiteter Interventionspreise durch ein System mit einem einzigen abgeleiteten Interventionspreis ersetzt hat. Ausweislich der sechsten Begründungserwägung dieser Verordnung wollte der Rat den Gebrauch, den er schon früher von der ihm in Artikel 32 der Verordnung Nr. 120/67 erteilten Ermächtigung zur Einführung eines einzigen abgeleiteten Interventionspreises gemacht hatte, für das Getreidewirtschaftsjahr 1971/72 ausdehnen. Da die Einführung eines einzigen abgeleiteten Interventionspreises wegen des Defizits in der Hartweizenerzeugung zulässig war, entsprach es der Logik des Systems, wie in Artikel 32 der Verordnung Nr. 120/67 vorgesehen, den niedrigsten abgeleiteten Interventionspreis, also den der Zone mit den höchsten Überschüssen, als einzigen abgeleiteten Interventionspreis zu verwenden.

Der Rat hat es so zwar unterlassen, einen Ausgleich für die Nachteile zu schaffen, die die deutschen Grießmühlen möglicherweise mittelbar dadurch erlitten, daß ihren französischen Konkurrenten aus der Anwendung des vorgeschriebenen Systems vielleicht Vorteile erwuchsen; durch dieses Versäumnis können die fraglichen Vorschriften jedoch nicht rechtswidrig werden; denn der Rat brauchte in der fraglichen Zeit und angesichts der konkreten Begleitumstände bei ihrem Erlaß nicht zu prüfen, ob Umstände so besonderer Art der Anwendung von Bestimmungen entgegenstanden, die sich unter normalen Umständen bewährt hatten.

In der Erwiderung haben sich die Klägerinnen hilfsweise auf einen Grundsatz berufen, der ihnen einen Anspruch auf Entschädigung wegen eines rechtswidrigen enteignungsgleichen Eingriffs der Verwaltungsbehörde einräume.

Es kann dahingestellt bleiben, ob Artikel 215 eine solche Haftung mitumfaßt, denn es genügt die Feststellung, daß die gerügten Eingriffe nicht rechtswidrig waren und dieses Vorbringen deshalb zurückzuweisen ist.

Nach Artikel 69 § 2 der Verfahrensordnung ist die unterhegende Partei zur Tragung der Kosten zu verurteilen. Die Klägerinnen sind mit ihrem Vorbringen unterlegen. Sie sind daher zu verurteilen, die Kosten des Rechtsstreits zu tragen.