EuGH — 72/72

Die Firma Baer-Getreide macht geltend, die. Entscheidung der Kommission vom 8. Mai 1969 sei aus folgenden Gründen ungültig:

Die Kommission bemerkt unter Hinweis auf das Urteil vom 11. Februar 1971 in der Rechtssache 37/70 (Rewe-Zentrale — Slg. 1971, 23), die Anwendbarkeit von Artikel 226 als Rechtsgrundlage für Schutzmaßnahmen im Rahmen einer Agrarmarktorganisation stehe außer Zweifel. Die im Ausgangsverfahren von der Firma Baer-Getreide vorgebrachte These, daß Artikel 8 der Verordnung Nr. 120/67 eine lex specialis darstelle, die in diesem Bereich an die Stelle der lex generalis des Artikels 225 trete, sei verfehlt, weil sie den Grundsatz verkenne, daß eine Bestimmung des sekundären Gemeinschaftsrechts eine Vorschrift des primären Gemeinschaftsrechts nicht außer Kraft setzen könne.Die Kommission bemerkt ferner, die Entscheidung sei auf Antrag der deutschen Regierung während der Übergangszeit erlassen und vor dem Ende dieser Zeit aufgehoben worden, so daß die formellen Tatbestandsvoraussetzungen des Artikels 226 erfüllt gewesen seien.Was die materiellen Tatbestandsvoraussetzungen für die Anwendung von Artikel 226 betrifft, macht die Kommission in erster Linie geltend, sie verfüge in diesem Bereich über einen nicht unbeträchtlichen Beurteilungsspielraum. Die auf die Beurteilung der wirtschaftlichen Fakten einerseits, der wirtschaftspolitischen Notwendigkeiten andererseits gestützte Anwendung dieses Artikels zwinge zu dieser Schlußfolgerung, die im übrigen durch Absatz 2 des Artikels 226 bestätigt werde, wonach die Kommission „die ihres Erachtens erforderlichen Schutzmaßnahmen [bestimmt]“. Die Rechtmäßigkeitskontrolle der strittigen Entscheidung durch den Gerichtshof müsse sich also auf eine äußere Nachprüfung der von der Kommission vorgenommenen Tatsachenwürdigung beschränken, wobei namentlich auf folgende drei Punkte einzugehen sei:a)Ist die Kommission von sachlich zutreffenden Tatsachen ausgegangen?b)Hat sie diese Tatsachen nicht offensichtlich unrichtig beurteilt?c)War eine von den Vertragsvorschriften weniger stark abweichende Maßnahme ausgeschlossen?Nach Ansicht der Kommission bestätigt die Nachprüfung dieser drei Punkte die Rechtmäßigkeit ihrer Entscheidung vom 8. Mai 1969.

Die Firma Baer-Getreide macht geltend, die streitige Entscheidung sei an die Regierung der Bundesrepublik Deutschland gerichtet gewesen. Sie enthalte nur die Ermächtigung an die Bundesregierung, die Intervention auf das einheimische Getreide zu beschränken. Die Entscheidung über die Zweckmäßigkeit, von der Ermächtigung Gebrauch zu machen, sei dieser Regierung überlassen worden. Infolgedessen habe die Entscheidung nicht unmittelbar eine Verpflichtung der EVSt begründen können, den Ankauf französischen Getreides zur Intervention abzulehnen.

Die Kommission bemerkt, die angefochtene Entscheidung ermächtige die Regierung der Bundesrepublik, die Interventionskäufe auf deutsches Getreide zu beschränken. Der Gerichtshof dürfe sich nicht dazu äußern, welche Stelle in welcher Form handeln müsse, um die erteilte Ermächtigung in die Tat umzusetzen, da dies eine Frage des innerstaatlichen Rechts sei.

Das Bundesverwaltungsgericht hat durch Beschluß vom 18. August 1972, in der Kanzlei des Gerichtshofes eingegangen am 3. Oktober 1972, gemäß Artikel 177 EWG-Vertrag zwei Fragen nach Gültigkeit und Auslegung der Entscheidung der Kommission vom 8. Mai 1969„zur Ermächtigung der Bundesrepublik Deutschland, die Intervention auf bestimmtes Getreide zu beschränken“, (ABl. 112/1) zur Vorabentscheidung vorgelegt.

Die Schwäche des französischen Franken im Frühjahr 1969, die den Händlern die Möglichkeit eröffnete, in Deutschland französisches Getreide mit einem beachtlichen Kursgewinn zu verkaufen, löste umfangreiche Angebote dieses Getreides zu Preisen aus, die unter dem in Deutscher Mark ausgedrückten Interventionspreis lagen; die Folge war, daß einheimisches Getreide weitgehend vom deutschen Markt verdrängt und alsdann in großen Mengen zur Intervention angeboten wurde. In den Monaten April und Mai boten die Händler in erheblichem Umfang französisches Getreide sogar direkt zur Intervention in Deutschland an, um aus dem Unterschied zwischen dem in französischen Franken und dem in Deutscher Mark ausgedrückten Interventionspreis Vorteil zu ziehen. Die Kommission ermächtigte mit der streitigen Entscheidung die Bundesrepublik Deutschland unter anderem, Schutzmaßnahmen im Sinne des damals noch anwendbaren Artikels 226 des Vertrages zu ergreifen und insbesondere die Interventionskäufe von 'Weichweizen und Gerste auf in diesem Mitgliedstaat geerntetes Getreide zu beschränken. Nachdem die deutsche Interventionsstelle daraufhin einen von der Klägerin des Ausgangsverfahrens gestellten Antrag auf Übernahme einer Partie französischen Weichweizens zur Intervention abgelehnt hatte, brachte dieses Unternehmen die Frage der Rechtmäßigkeit dieser Ablehnung vor das nationale Verwaltungsgericht.

Mit der ersten Frage wird der Gerichtshof um Entscheidung darüber ersucht, ob die Entscheidung vom 8. Mai 1969 gültig war. Aus den Akten geht hervor, daß die Frage in erster Linie dahin geht, ob die Verordnung Nr. 120/67/EWG (ABL Nr. 117, S. 2269) und insbesondere ihr Artikel 8 die Anwendung von Artikel 226 des Vertrages auf den vorliegenden Fall ausschließt, und ferner, ob die Tatbestandsvoraussetzungen des Artikels 226 im vorliegenden Fall gegeben waren.

Die Klägerin des Ausgangsverfahrens meint, da die Verordnung Nr. 120/67/ EWG in Artikel 8 Absatz 1 den Rat ermächtige, „die Bedingungen fest [zulegen], unter denen die Interventionsstellen besondere lnterventionsmaßnahmen ergreifen können, um zu vermeiden, daß in bestimmten Gebieten der Gemeinschaft in Anwendung des Artikels 7 Absatz 1 umfangreiche Aufkäufe getätigt werden“, könne Artikel 226 des Vertrages auf einen solchen Sachverhalt nicht mehr angewandt werden.

Nach Artikel 226 des Vertrages konnten während der in Artikel 8 des Vertrages vorgesehenen Übergangszeit bei Schwierigkeiten, welche einen Wirtschaftszweig erheblich und voraussichtlich anhaltend trafen, Schutzmaßnahmen ergriffen werden. Dem Grundsatz des Artikels 38 Absatz 2 des Vertrages zufolge finden die Bestimmungen des Artikels 226 auf die landwirtschaftlichen Erzeugnisse Anwendung. Der Umstand, daß die Verordnung Nr. 120/67/EWG die gemeinsame Marktorganisation für Getreide endgültig geregelt hat, vermag die Anwendbarkeit einer allgemeinen Vertragsbestimmung wie der des Artikels 226 nicht einzuschränken. Selbst wenn diese Verordnung — wie zu Unrecht behauptet worden ist — Maßnahmen für einen Sachverhalt der Art vorgesehen hätte, wie er die Kommission zur Anwendung von Artikel 226 des Vertrages veranlaßt hat, hätte dieses Organ dadurch nicht die Befugnis verloren, die Schutzmaßnahmen zu genehmigen, die zur Behebung der sich aus dem außergewöhnlichen Zufluß französischen Getreides in deutsches Hoheitsgebiet ergebenden wirtschaftlichen Schwierigkeiten erforderlich waren. Da Artikel 226 bis zum Ablauf der in Artikel 8 des Vertrages vorgesehenen Übergangszeit anwendbar geblieben ist, kann somit der Umstand, daß die Verordnung Nr. 120/67/EWG eine in anderen Verordnungen für den Getreidesektor vorgesehene Übergangsregelung beendet hat, den Anwendungszeitraum für Artikel 226 nicht beschränken.

Die Gültigkeit der umstrittenen Entscheidung wird somit nicht dadurch berührt, daß sie nach dem Inkrafttreten der Verordnung Nr. 120/67/EWG auf Artikel 226 gestützt worden ist.

Die Klägerin des Ausgangsverfahrens bestreitet unter diesem Gesichtspunkt die Gültigkeit der Entscheidung vom 8. Mai 1969 in drei Punkten: Zunächst härten den Getreidesektor erheblich und voraussichtlich anhaltend treffende Schwierigkeiten, wie sie allein das Vorgehen der Kommission hätten rechtfertigen können, nicht vorgelegen, denn die deutsche Interventionsstelle habe bei Erlaß der Entscheidung noch über ausreichenden freien Lagerraum verfügt, um die zur Intervention angebotenen Mengen aufnehmen zu können. Ferner seien die genehmigten Schutzmaßnahmen nicht geeignet gewesen, die Lage wieder auszugleichen, da die Beschrānkung der Interventionskäufe auf deutsches Getreide keinen Rückgang der Interventionsangebote, sondern lediglich eine Verlagerung des Angebots bewirkt habe, denn das französische Getreide habe das einheimische Getreide vom Markt verdrängt, so daß dieses in noch größeren Mengen zur Intervention angeboten worden sei. Schließlich habe die Kommission nicht die Maßnahmen gewählt, die das Funktionieren des Gemeinsamen Marktes am wenigsten gestört härten; mit dem System dieses Marktes besser zu vereinbarende Maßnahmen, insbesondere die Gewährung von Denaturierungsprämien und Erstattungen für Ausfuhren in Drittländer, wären zur Behebung des Lagerraummangels besser geeignet gewesen als die genehmigten Maßnahmen, die durch die Einschränkung der Interventionspflicht gegen das Wesen der Marktorganisation verstoßen härten.

Nach dem Verständnis der Klägerin des Ausgangsverfahrens war Hauptmotiv für die Entscheidung die Knappheit an Lagerraum bei der deutschen Interventionsstelle; in dieser Knappheit sei daher die erhebliche und voraussichtlich anhaltende Störung zu sehen, der die Entscheidung habe abhelfen sollen.

Diese Betrachtungsweise ist indessen nicht sachgerecht. Die Entscheidung stellt in erster Linie auf die in ihren beiden ersten Begründungserwägungen beschriebene Sachlage ab, also auf die anormale Zunahme des Handels mit Getreide in der Gemeinschaft während des Wirtschaftsjahres 1968/69, die durch das auf den deutschen Markt drängende Angebot französischen Getreides zu einem unter dem Interventionspreis dieses Marktes liegenden Preis hervorgerufen worden war und „zu einer fast vollständigen Verdrängung des einheimischen Getreides aus dem normalen Handelsstrom und zu einem beachtlichen Anstieg der Intervention“ geführt hatte. Wenn der Lagerraummangel, von dem in der dritten Begründungserwägung die Rede ist, den Antrag der Bundesregierung auf Genehmigung von Schutzmaßnahmen sowie den Erlaß der streitigen Entscheidung veranlaßt hat, so wurde er dennoch nur als Folge der unnatürlichen Marktentwicklung geltend gemacht und berücksichtigt. Sonach ist die Rechtmäßigkeitskontrolle der genehmigten Schutzmaßnahmen nicht in erster Linie unter dem begrenzten Gesichtspunkt eines mehr oder weniger erheblichen Lagerraummangels vorzunehmen, sondern unter dem allgemeineren Gesichtspunkt einer infolge der Währungssituation eingetretenen anormalen Zunahme des Angebots an französischem Getreide im deutschen Handel.

Die Klägerin des Ausgangsverfahrens bleibt zwar dabei, daß die Zunahme der Einfuhren französischen Getreides in die Bundesrepublik Deutschland zum Teil durch das Inkrafttreten der Verordnung Nr. 120/67/EWG zu erklären gewesen sei, bestreitet jedoch nicht, daß die anormale Zunahme der Einfuhren im Frühjahr 1969 auf die Währungssituation zurückzuführen war und das einheimische Getreide nahezu vollständig zu verdrängen drohte, das daraufhin fast ausnahmslos zur Intervention angeboten wurde.

Das Außergewöhnliche der Lage wurde dadurch unterstrichen, daß erhebliche Mengen französischen Getreides gekauft und in die Bundesrepublik Deutschland verbracht wurden, um dort sogleich zur Intervention angeboten zu werden. Im Hinblick auf die Währungssituation ließ sich unmöglich voraussehen, wann sich diese Verhältnisse ändern würden; infolgedessen stand zu befürchten, daß sie während des Wirtschaftsjahres 1969/70 noch mit demselben das Gleichgewicht des innergemeinschaftlichen Handels störenden Einfluß fortbestehen würden. Eine solche Lage widersprach sowohl der Zielsetzung des Artikels 2 des Vertrages, wonach es Aufgabe der Gemeinschaft ist, „eine harmonische Entwicklung des Wirtschaftslebens innerhalb der Gemeinschaft … zu fördern“, als auch den in Artikel 39 des Vertrages umschriebenen Zielen der gemeinsamen Agrarpolitik, namentlich dem Ziel der Marktstabilisierung.Insoweit wurde die Marktorganisation für Getreide, wie sie in der Verordnung Nr. 120/67/EWG geregelt ist, diesen Zielen gerecht, denn in der sechsten Begründungserwägung dieser Verordnung heißt es, daß „der freie Getreidehandel innerhalb der Gemeinschaft… dazu beitragen [soll], daß die Überschüsse der Produktionsgebiete und der Bedarf der Zuschußgebiete ausgeglichen werden können“, und daß das Interventionspreissystem eingeführt worden ist, „um diesen Ausgleich nicht zu behindern“. Mit diesen Zielen wäre eine Lage unvereinbar gewesen, die dazu hätte führen können, daß die deutsche Interventionsstelle französisches Getreide hätte ankaufen müssen, um es zum Zwecke der Lagerung nach Frankreich zurückzutransportieren.

Bei dieser Sachlage konnte die Kommission davon ausgehen, daß die erheblichen und voraussichtlich anhaltenden Schwierigkeiten ausreichten, um Maßnahmen nach Artikel 226 zu rechtfertigen. Selbst wenn der der deutschen Interventionsstelle zur Verfügung stehende Lagerraum zur Aufnahme der Restbestände des Wirtschaftsjahres 1968/69 genügt hätte, war die teilweise künstliche Zunahme der Interventionsangebote nichtsdestoweniger geeignet, die Besorgnis der Kommission hinsichtlich der Vorausschätzungen für das Wirtschaftsjahr 1969/70 zu rechtfertigen, das bei Fortbestand der seinerzeitigen Währungssituation unter anormalen Bedingungen begonnen hätte.

Die Gültigkeit der umstrittenen Entscheidung kann also unter diesem Gesichtspunkt nicht in Frage gestellt werden.

Nach Artikel 226 des Vertrages müssen die genehmigten Maßnahmen die Möglichkeit geben, „die Lage wieder auszugleichen oder den betreffenden Wirtschaftszweig an die Wirtschaft des Gemeinsamen Marktes anzupassen“. Die Klägerin des Ausgangsverfahrens behauptet, die von der Bundesrepublik Deutschland angeordnete Beschränkung der Interventionskäufe auf in diesem Lande geerntetes Getreide sei keineswegs geeignet gewesen, der Zunahme des Angebots an französischem Getreide ein Ende zu setzen, denn Ursache dieser Zunahme sei die Störung des monetären Gleichgewichts gewesen, so daß geeignete währungspolitische Maßnahmen härten ergriffen werden müssen. Ferner habe die Beschränkung der Interventionskäufe auf einheimisches Getreide zu einer bloßen Verlagerung der Interventionsangebote geführt; im Handel sei das eingeführte Getreide lediglich an die Stelle des zur Intervention angebotenen einheimischen Getreides getreten.

Wegen ihrer begrenzten Zuständigkeit in Währungsfragen wäre es den Gemeinschaftsorganen jedoch unmöglich gewesen, die Ursache der angezeigten Schwierigkeiten durch angemessene monetäre Maßnahmen zu bekämpfen. Im übrigen kann Artikel 226 nicht so ausgelegt werden, als fordere er vorzugsweise Schutzmaßnahmen zur Behebung der tiefer liegenden Ursachen der Schwierigkeiten, auf die sich die beantragte Genehmigung bezieht. Die Kommission durfte es deshalb angesichts der Unmöglichkeit, der Währungssituation Herr zu werden, für notwendig erachten, das Funktionieren der gemeinsamen Marktorganisation für Getreide gegen die Folgen dieser Situation abzuschirmen und Maßnahmen zu genehmigen, die den Zufluß französischen Getreides in andere Mitgliedstaaten einschränken konnten.

Das Vorbringen, wonach die deutschen Händler künftig nur noch französisches Getreide gekauft und ihre Lagerbestände an deutschem Getreide zur Intervention angeboten hätten, verkennt, daß das von der Intervention ausgeschlossene französische Getreide, um solche Transaktionen zu erlauben, zu Preisen hätte angeboten werden müssen, die niedrig genug waren, um diese Geschäfte noch rentabel zu machen. Es besteht daher Grund zu der Annahme, daß der Ausschluß dieses Getreides von der Intervention in seinen Folgen hinreichendes Gewicht hatte, um den Handel zur Einschränkung seiner Transaktionen zu veranlassen.

Sonach kann auch unter diesem Gesichtspunkt die Gültigkeit der umstrittenen Entscheidung nicht in Frage gestellt werden.

Im Hinblick auf die Art der Schwierigkeiten, um die es ging, sowie auf das Ziel der Entscheidung kann für die Beurteilung der Frage, ob die Kommission die Maßnahmen gewählt hat, die das Funktionieren des Gemeinsamen Marktes am wenigsten störten, nicht nur auf einen Vergleich der verschiedenen Maßnahmen abgestellt werden, die bei der deutschen Interventionsstelle Lagerraum hätten freisetzen können.

Da es sich im wesentlichen darum handelte, den Zufluß an französischem Getreide zu beschränken, konnten Maßnahmen wie die Gewährung von Denaturierungsprämien oder Erstattungen für die Ausfuhr nach Drittländern sowie die Anwendung der in Artikel 8 der Verordnung Nr. 120/67/EWG vorgesehenen Maßnahmen als unzureichend angesehen werden. Diese Maßnahmen härten finanzielle Aufwendungen erfordert, die um so beträchtlicher gewesen wären, als sie zu einer beschleunigten Freisetzung von Lagerraum härten führen müssen, dabei aber keineswegs zur Behebung der wesentlichen Schwierigkeiten beigetragen härten. Im übrigen war das französische Getreide von der Interventionsregelung nicht ausgeschlossen, denn die Möglichkeit, es der französischen Interventionsstelle anzubieten, bestand weiterhin. Unter diesen Umständen durfte die Kommission davon ausgehen, daß die genehmigten Maßnahmen das Funktionieren des Gemeinsamen Marktes am wenigsten stören würden, so daß die Gültigkeit ihrer Entscheidung auch unter diesem Gesichtspunkt nicht fraglich erscheint.

Nach alledem haben sich keinerlei Gründe ergeben, die die Gültigkeit der Entscheidung vom 8. Mai 1969 in Frage stellen könnten.

Ausweichlich des Vorlagebeschlusses geht die zweite Frage dahin, ob die Entscheidung durch die Ermächtigung der Bundesrepublik Deutschland, ihre Verpflichtungen aus Artikel 7 Absatz 1 der Verordnung Nr. 120/67/EWG einzuschränken, die Verwaltungsbehörden unmittelbar von der Verpflichtung entbunden hat, französisches Getreide anzukaufen.

Nach Artikel 226 können die Mitgliedstaaten die Genehmigung zur Anwendung von Schutzmaßnahmen beantragen; die Kommission bestimmt dann gegebenenfalls die ihres Erachtens erforderlichen Maßnahmen und legt gleichzeitig die Bedingungen und Einzelheiten ihrer Anwendung fest. Daraus folgt, daß die Entscheidung der Kommission lediglich eine Ermächtigung darstellt, die an den betroffenen Mitgliedstaat gerichtet ist und ihm die Möglichkeit gibt, die genehmigten Maßnahmen zu treffen. Die Einzelheiten ihres Vollzugs bestimmen sich daher nach nationalem Recht.

Es ist daher zu antworten, daß die Entscheidung vom 8. Mai 1969 keine andere Wirkung hatte als diejenige, den Mitgliedstaat, an den sie gerichtet war, zu ermächtigen, durch seine zuständigen Behörden die genehmigten Maßnahmen treffen zu lassen.

Die Auslagen der Kommission der Europäischen Gemeinschaften, die Erklärungen vor dem Gerichtshof abgegeben hat, sind nicht erstattungsfähig. Für die Parteien des Ausgangsverfahrens ist das vorliegende Verfahren ein Zwischenstreit in dem vor dem nationalen Gericht anhängigen Rechtsstreit. Die Kostenentscheidung obliegt daher diesem Gericht.