EuGH — 81/72

Die Klage ist auf die Nichtigerklärung der Artikel 1 bis 4 der Verordnung Nr. 2647/72 des Rates vom 12. Dezember 1972„zur Angleichung der Dienst- und Versorgungsbezüge der Beamten der Europäischen Gemeinschaften und der sonstigen Bediensteten dieser Gemeinschaften“ (ABl. L 283 vom 20. Dezember 1972, S. 1) insoweit gerichtet, als diese Artikel Gehaltstabellen und andere Zuschläge unter Zugrundelegung eines Kaufkraftzuschlages von nur 2,5 % fesdegen.

Nach Artikel 65 Absatz 1 des Beamtenstatuts überprüft der Rat jährlich das Besoldungsniveau der Beamten und sonstigen Bediensteten „anhand eines gemeinsamen Berichtes der Kommission, dem ein vom Gemeinsamen Statistischen Amt im Einvernehmen mit den statistischen Ämtern der einzelnen Mitgliedstaaten aufgestellter gemeinsamer Index zugrunde liegt“; nach der gleichen Vorschrift ist „für diesen Index … für jedes Land der Gemeinschaften der Stand am 1. Juli maßgebend“. Diese Prüfung soll erweisen, ob im Rahmen der Wirtschafts- und Sozialpolitik der Gemeinschaften eine Angleichung der Bezüge angebracht ist. Seit mehreren Jahren haben Rat und Kommission im Zusammenwirken mit den für das Personal auftretenden Organisationen die für erforderlich erachteten Angleichungen vorgenommen. Dabei wurde davon ausgegangen, daß diese Angleichungen nicht nur der Anpassung der Gehälter an die Steigerung der Lebenshaltungskosten dienen, sondern die Beamten und Bediensteten auch an der Erhöhung des Einkommensniveaus beteiligen sollten, die in der Gemeinschaft festzustellen war. Da die Berechnung dieser Einkommenserhöhung jedes Jahr zu Schwierigkeiten zwischen den für das Personal auftretenden Organisationen und den beteiligten Organen führte, forderte der Rat die Kommission durch Beschluß vom 14. Dezember 1970 auf, ihm „ein Dokument vorzulegen, das als Ausgangsbasis für eine gemeinsame eingehende Studie über die zur Durchführung von Artikel 65 des Statuts anzuwendenden Arbeitsmethoden dienen könnte“.

In Ausführung dieses Beschlusses unterbreitete die Kommission im Zusammenwirken mit den für das Personal auftretenden Organisationen dem Rat Vorschläge, in denen sie für die Ermittlung der realen Steigerung der Kaufkraft den „gemeinsamen Index“ im Sinne des Artikels 65 Absatz 1 Unterabsatz 1 und den spezifischen Indikator der Bezüge im öffentlichen Dienst, von denen bislang ausgegangen worden war, durch einen einzigen Indikator, das „Bruttoinlandsprodukt zu konstanten Preisen je Erwerbstätigen“, ersetzte. Abschließend bemerkte die Kommission, diese Vorschläge könnten Änderungen der Artikel 64 und 65 des Statuts erforderlich machen. Nachdem der Rat diese Vorschläge abgelehnt hatte — und zwar namentlich, weil sie nicht im Rahmen des Artikels 65 blieben —, schlug die Kommission am 20. März 1972 eine neue Angleichungsmethode vor, die vom arithmetischen Mittel zweier Indikatoren ausging; die beiden Indikatoren waren die Entwicklung der Gehälter im öffentlichen Dienst der Mitgliedstaaten während des vergangenen Jahres und die Lohn- und Gehaltsmasse pro Kopf im öffentlichen Dienst dieser Staaten.

Der Rat beschloß am 20. und 21. März 1972, versuchsweise während eines Zeitraumes von drei Jahren eine „Regelung zur Anpassung der Dienstbezüge“ anzuwenden, die für die Kaufkraftentwicklung der Bezüge auf die beiden genannten Indikatoren abstellte. Laut dem Protokoll über diese Beschlußfassung lehnte der Rat die automatische Anwendung eines arithmetischen Mittels der beiden zugrunde gelegten Indikatoren ab und bestimmte zum Verfahren folgendes: „Der Rat faßt alljährlich anhand dieser beiden Indikatoren einen Beschluß. Im Laufe des dritten Jahres wird dieses Berechnungsverfahren im Wege einer eingehenden Prüfung der einzelstaatlichen und gemeinschaftlichen Lohn- und Gehaltsmassen kontrolliert, um die Brauchbarkeit der Regelung zu überprüfen und um gegebenenfalls die sich als erforderlich erweisenden strukturellen Änderungen vorzunehmen.“

Die Kommission legte dem Rat am 27. September 1972 gemäß Artikel 65 des Statuts einen Bericht vor; darin stellte sie fest, daß die beiden Indikatoren zum 1. Juli 1972 einen Kaufkraftzuwachs der Gehälter in den Mitgliedstaaten um 3,6 % beziehungsweise 3,9 % ergaben, und schlug eine reale Erhöhung der Bruttobezüge in der Gemeinschaft um das arithmetische Mittel der beiden Indikatoren, also um 3,75 % vor. Der Rat setzte jedoch in der angefochtenen Verordnung die auf den Kaufkraftzuwachs entfallende Besoldungserhöhung auf 2,5 % fest, also unterhalb des niedrigeren Indikators. Die Klägerin macht nun geltend, der Rat habe dadurch, daß er insoweit die Gehälter nicht mindestens um den niedrigeren Indikator von 3,6 % angehoben habe, gegen Artikel 65 des Statuts in Verbindung mit dem Beschluß vom 28. März 1972 verstoßen. Der Rat erklärt zwar, er habe sich bei der Annahme der angefochtenen Verordnung an diese „am 21. März 1972 getroffene Regelung“ gebunden gefühlt, regt aber gleichwohl an — ohne hierauf einen förmlichen Einwand zu stützen —, von Amts wegen zu prüfen, „ob es sich bei dieser Regelung um eine … Rechtsnorm … handelt“.

Für die Beurteilung von Rechtsnatur und Wirkungen des Beschlusses vom 21. März 1972 ist darauf abzustellen, wie der Rat die ihm in Artikel 65 des Statuts übertragene Aufgabe wahrzunehmen hat. Nach dieser Bestimmung überprüft der Rat jährlich anhand eines Berichtes der Kommission das Besoldungsniveau in den Gemeinschaften. Aufgrund dieses Berichtes hat er „zu prüfen“, ob im Rahmen der Wirtschafts- und Sozialpolitik der Gemeinschaften, zu der auch die Besoldungspolitik der Gemeinschaftsbehörden gehört, eine Angleichung der Bezüge angebracht ist. Nach Artikel 65 Absatz 3 „beschließt“ der Rat im Anschluß an diese Prüfung auf Vorschlag der Kommission.

Diese Vorschrift überläßt somit dem Rat die Wahl der Mittel und Formen, die ihm zur Durchführung einer den Kriterien des Artikels 65 entsprechenden Besoldungspolitik am besten geeignet erscheinen. Dem für das Dienstrecht verantwortlichen Rat steht es frei, unter die Methoden zur Durchführung des Artikels 65 Verfahren sozialer Abstimmung aufzunehmen, wie sie in verschiedener Form in den Mitgliedstaaten gehandhabt werden. Er ist befugt, nach einer in der Gemeinschaft verbreiteten Übung seine Beschlußfassung in mehrere aufeinanderfolgende Abschnitte zu gliedern, also einige grundsätzliche Fragen vorweg zu klären, um die späteren Durchführungsmaßnahmen zu erleichtern.

Es unterliegt keinem Zweifel, daß der Rat mit dem Erlaß des Aktes vom 21. März 1972 das Stadium der vorbereitenden Prüfungen verlassen hatte und in den Abschnitt der Beschlußfassung eingetreten war. Er hat auf einen Vorschlag der Kommission, den diese nach vorheriger Abstimmung mit den für das Personal auftretenden Organisationen gemacht hatte, einen Beschluß gefaßt. Vorgeschichte und Wortlaut dieses Beschlusses lassen den Willen des Rates erkennen, sich für die weiteren Maßnahmen, die im Zuge der periodisch wiederkehrenden Neufestsetzung der Bezüge zu treffen waren, zur Beachtung bestimmter Kriterien zu verpflichten. Dieser Wille ist insbesondere aus der Bestimmung ersichtlich, daß die in dem Beschluß getroffene Regelung versuchsweise während eines Zeitraumes von drei Jahren „angewandt [wird]“, ferner aus der Feststellung, diese Regelung stehe „im Einklang mit dem derzeitigen Artikel 65 des Statuts der Beamten“, aus der Angabe eines „Zeitpunkts des Wirksamwerdens“ und schließlich aus der Aufnahme eines ausdrücklichen Vorbehalts, wonach die Anwendung der neuen Methode während eines Versuchszeitraumes „nicht zu einem Besitzstand wohlerworbener Rechte [führt]“. Der Rat hat im übrigen in der mündlichen Verhandlung wiederholt erklärt, daß er sich an diesen Akt gebunden fühle und ihn auch weiter zu respektieren gedenke; die Meinungsverschiedenheit betreffe nur die Auslegung des Beschlusses.

Somit hat der Rat durch seinen Beschluß vom 21. März 1972, der im Rahmen der ihm in Artikel 65 des Statuts auf dem Gebiet der Besoldung übertragenen Befugnisse ergangen ist, Verpflichtungen übernommen, an deren Einhaltung er sich für den von ihm selbst festgelegten Zeitraum gebunden hat.

Im Hinblick auf die Besonderheit der Dienstverhältnisse, denen der Vollzug des Artikels 65 des Statuts Rechnung zu tragen hat, und auf die Elemente der Abstimmung, die sich bei seiner Durchführung ergeben haben, folgt aus dem Rechtssatz, daß das berechtigte Vertrauen der Betroffenen in die Einhaltung derartiger Verpflichtungen durch den Hoheitsträger zu schützen ist, die Verbindlichkeit des Beschlusses vom 21. März 1972 für das künftige Handeln des Rates. Wenn dieser Rechtssatz auch in erster Linie bei Einzelentscheidungen Anwendung findet, ist es doch nicht ausgeschlossen, daß er gegebenenfalls auch bei der Ausübung allgemeinerer Befugnisse zu beachten ist. Im übrigen stellt die in Artikel 65 vorgesehene jährliche Angleichung der Bezüge nur eine mehr administrative als normative Durchführungsmaßnahme dar, die zur Anwendung dieser Bestimmung durch den Rat gehört.

Artikel 65 räumt dem Rat zwar einen weiten, die Wirtschafts- und Sozialpolitik der Gemeinschaften betreffenden Ermessensspielraum ein und verpflichtet ihn damit, alle in Betracht kommenden Faktoren zu berücksichtigen. Dies hindert den Rat jedoch nicht, in bestimmten Fällen und unter bestimmten Voraussetzungen im voraus als ersten Schritt für begrenzte Zeit Rahmenbestimmungen und Kriterien für seinen Beschluß festzulegen. Der Rat sucht die Änderung seiner Haltung mit den Inflationsgefahren zu rechtfertigen, die sich in der Zeit zwischen seiner Beschlußfassung und dem Erlaß der angegriffenen Verordnung erhöht hätten. Sowohl während der vorbereitenden Prüfungen als auch bei den Beratungen, die dem Beschluß vom 21. März 1972 vorausgingen, sind jedoch alle in Betracht kommenden Faktoren schon berücksichtigt worden. Außerdem lassen weder die Protokolle der Beratungen des Rates vom 5., 6. und 8. Dezember 1972 noch die Begründungserwägungen der angefochtenen Verordnung Umstände erkennen, die es bereits nach neun Monaten hätten rechtfertigen können, die Regelung aufzugeben, zu deren Einhaltung der Rat sich verpflichtet hatte. Schließlich ist noch zu beachten, daß diese Regelung ihrem Wesen nach eine verzögernde Wirkung hat, da sie die Angleichung der Bezüge der Beamten und sonstigen Bediensteten der Gemeinschaften erst nach der Feststellung einer bereits eingetretenen Erhöhung der inländischen Bezüge vorsieht und da diese Angleichung im Rahmen des Artikels 65 nur einmal jährlich zu einer bestimmten Zeit erfolgt Nach allem hat der Rat die angefochtene Verordnung nicht auf Gründe gestützt, die eine Abweichung von seinen früher eingegangenen Verpflichtungen rechtfertigen könnten.

Der Beklagte macht geltend, der Beschluß vom 21. März 1972 habe hinsichtlich der Grenzen, die er der Ausübung der dem Rat in Artikel 65 eingeräumten Ermessensbefugnis setzt, nicht die ihm von der Klägerin beigelegte Tragweite. Der Rat führt hierzu aus, der jährliche Beschluß über das Besoldungsniveau müsse laut dem Beschluß vom 21. März 1972„anhand“ der beiden Indikatoren getroffen werden; dies bedeute aber, daß diese Indikatoren nur Bezugsgrößen seien. Sie seien also zwar wichtige Beurteilungsfaktoren, doch könne ihr Wert durch die Berücksichtigung anderer in Artikel 65 genannter Faktoren relativiert werden.

Die Verwendung des Ausdrucks „anhand“ erklärt sich im wesentlichen dadurch, daß — um im Rahmen von Artikel 65 zu bleiben — der einzige Indikator, der von der Kommission vorgeschlagen worden war, durch zwei Indikatoren ersetzt wurde und daß ferner entgegen dem Vorschlag der Kommission, von dem arithmetischen Mittel dieser beiden Indikatoren auszugehen, der Beschluß gefaßt wurde, von einem solchen Automatismus abzusehen und daran festzuhalten, daß der Rat innerhalb der Spanne zwischen diesen beiden Indikatoren frei sein sollte zu entscheiden, wie hoch die Besoldungserhöhung anzusetzen sei. Die Verwendung des Ausdrucks „anhand“ beweist in Verbindung mit der Aussage, daß die beiden Indikatoren zu berücksichtigen sind, den Willen des Rates, sich zwischen diesen beiden Werten einen Ermessensspielraum zu erhalten; der Ausdruck hat jedoch nicht die weite Bedeutung, die der Rat ihm beimißt und die im übrigen die festgestellte Verbindlichkeit aushöhlen würde. Nach alledem hat der Rat bei der Anwendung des Artikels 65 des Statuts gegen den Rechtssatz, daß das berechtigte Vertrauen zu schützen ist, verstoßen, indem er die in den Artikeln 1 bis 4 der angefochtenen Verordnung vorgesehenen Erhöhungen unterhalb des Niveaus festgesetzt hat, das sich aus dem nach dem Beschluß vom 21. März 1972 errechneten niedrigeren Indikator von 3,6 % ergeben hätte.

Die Artikel 1 bis 4 sind daher für nichtig zu erklären.

Um jedoch die Kontinuität in der Besoldungsregelung zu wahren, ist Artikel 174 Absatz 2 des Vertrages dahin anzuwenden, daß die für nichtig erklärten Artikel weiterhin ihre Wirkungen erzeugen, bis der Rat aufgrund dieses Urteils eine neue Verordnung erlassen hat.

Nach Artikel 69 § 2 der Verfahrensordnung ist die unterliegende Partei auf Antrag zur Tragung der Kosten zu verurteilen. Da keine der Parteien einen Kostenantrag gestellt hat, sind die Kosten gegeneinander aufzuheben.