EuGH — 5/73

Mit Beschluß vom 19. Januar 1973, in der Kanzlei des Gerichtshofes eingegangen am 5. Februar 1973, ersucht das Finanzgericht Berlin den Gerichtshof um Vorabentscheidung über die Auslegung und die Gültigkeit mehrerer Bestimmungen der Verordnung Nr. 974/71 des Rates vom 12. Mai 1971„über bestimmte konjunkturpolitische Maßnahmen, die in der Landwirtschaft im Anschluß an die vorübergehende Erweiterung der Bandbreiten der Währungen einiger Mitgliedstaaten zu treffen sind“ (ABl. L 106 vom 12. Mai 1971, S. 1), sowie gegebenenfalls gewisser Bestimmungen der von der Kommission zur Durchführung der Verordnung Nr. 974/71 erlassenen Verordnungen Nr. 1013/71 und 1014/71 (ABl. L 110 vom 18. Mai 1971, S. 8 und 10) und 548/72 (ABl. L 66 vom 18. März 1972, S. 1).

Die Klägerin des Ausgangsverfahrens, die am 24. März 1972 die Abfertigung von ihr aus Bulgarien in die Bundesrepublik Deutschland eingeführten Schafskäses beantragt hatte, wurde in Durchführung der Verordnung Nr. 974/71 entsprechend den für Erzeugnisse der Tarifstelle 04.04 des Gemeinsamen Zolltarifs geltenden Anhängen zu der Verordnung Nr. 548/72 vom 16. März 1972, in denen die im Zeitpunkt der streitigen Abfertigung zum freien Verkehr anwendbaren Ausgleichsbeträge festgesetzt waren, zur Zahlung eines Angleichungszolles in Höhe von 45,50 DM je 100 kg herangezogen. Da sie die Vereinbarkeit des durch die Verordnung Nr. 974/71 eingeführten Ausgleichsbetragssystems mit dem Vertrag bestreitet, hat sie den Abgabenbescheid vor dem Finanzgericht mit einer Klage angefochten.

Der ständig zunehmende Zufluß von Devisen sowie kurzfristigem Spekulationskapital und die sich daraus in einigen Mitgliedstaaten, namentlich der Bundesrepublik Deutschland und den Niederlanden, ergebenden Folgen veranlaßten den Rat, in seiner Entschließung vom 9. Mai 1971 (ABl. C 58 vom 10. Juni 1971, S. 1) seinem Verständnis dafür Ausdruck zu geben, „daß in gewissen Fällen die betreffenden Länder für eine begrenzte Zeit die Schwankungsbreiten der Wechselkurse ihrer Währungen im Vergleich zu ihren augenblicklichen Paritäten erweitern können“. In derselben Entschließung unterstrich der Rat, daß bei normalen Verhältnissen ein solches System flexibler Kurse mit dem guten Funktionieren des Gemeinsamen Marktes grundsätzlich unvereinbar ist, und betonte, „in dem Bestreben, die Anwendung einseitiger Maßnahmen zu vermeiden“, die Notwendigkeit, „gemäß Artikel 103 des Vertrages unverzüglich“ geeignete Maßnahmen im Agrarbereich zu ergreifen.

Die Agrarmarktorganisationen bezwecken u. a., der landwirtschaftlichen Bevölkerung eine angemessene Lebenshaltung zu gewährleisten und die Märkte zu stabilisieren, und zwar namendich durch ein System fester Preise unter Einschluß der Festsetzung von Richt-, Schwellen- und Interventionspreisen, die feste Paritäten der Währungen der einzelnen Mitgliedstaaten im Verhältnis zu einer Rechnungseinheit voraussetzen. Da die Bestimmung neuer Paritäten unmöglich war, solange die DM und der Gulden frei schwankten, erfolgte für Erzeugnisse, für die Interventionspreise festgesetzt werden, und für diejenigen, deren Preis von den ersteren abgeleitet wird, die Fesdegung und die Berechnung der als erstrebenswert angesehenen Preishöhe auch in den Niederlanden und der Bundesrepublik weiterhin anhand der früher beim IWF angemeldeten Paritäten. Auf diese Weise blieben diese Preise dem Grundsatz nach zwar unverändert, sie sanken jedoch, insbesondere in DM ausgedrückt, in dem Maße der Inzidenz der faktischen Aufwertung dieser Währung und verursachten dadurch zum Schaden der Erzeuger Störungen im Handelsverkehr mit land wirtschaftlichen Erzeugnissen, die überdies geeignet waren, in dem betreffenden Mitgliedstaat das in der Gemeinschaftsregelung vorgesehene Interventionssystem zu zerrütten.

Der Rat war infolgedessen der Auffassung, daß die unverzüglich zu treffenden geeigneten Maßnahmen darin bestehen mußten, ein System von Ausgleichsbeträgen zu schaffen, die bei der Einfuhr zu erheben und bei der Ausfuhr zu gewähren die betreffenden Mitgliedstaaten sowohl im Handelsverkehr mit den übrigen Mitgliedstaaten als auch mit Drittländern ermächtigt würden und die darauf abzielen sollten, die Inzidenz der Währungsmaßnahmen auf die Preise der Grunderzeugnisse, für die Interventionsmaßnahmen vorgesehen sind, sowie der landwirtschaftlichen Erzeugnisse, deren Preis vom Preis der ersteren abhängt, auszugleichen.

Nach Artikel 2 der Verordnung Nr. 974/71 errechnen sich diese Ausgleichsbeträge bei landwirtschaftlichen Erzeugnissen, für die Interventionsmaßnahmen vorgesehen sind, aus dem Prozentsatz des Unterschieds zwischen der amtlichen Parität der Landeswährung und deren tatsächlichem Wechselkurs gegenüber dem Dollar der Vereinigten Staaten. Bei den übrigen von der Verordnung Nr. 974/71 erfaßten Erzeugnissen sind die Ausgleichsbeträge gleich der Inzidenz auf die Preise des betreffenden Erzeugnisses bei Anwendung des Ausgleichsbetrags auf die Preise, nach denen sich die Preise des Erzeugnisses richten. Dem letzten Satz des Artikels 1 dieser Verordnung zufolge können Ausgleichsbeträge außerdem nur erhoben werden, sofern die Währungsmaßnahmen zu Störungen des Warenverkehrs mit Agrarerzeugnissen führen würden. Es obliegt der Kommission, nach Stellungnahme des Verwaltungsausschusses das Vorliegen eines solchen Sachverhalts festzustellen. Schließlich wird die genannte Verordnung ihrem Artikel 8 zufolge nicht mehr angewandt, sobald die betreffenden Mitgliedstaaten die internationale Regelung betreffend die Bandbreiten der Wechselkurse gegenüber der offiziellen Parität erneut anwenden.

Wegen der ungünstigen Entwicklung der Währungslage, insbesondere der Aussetzung der Konvertierbarkeit des Dollars am 15. August 1971 und der nachfolgenden Freigabe der Währungen der Belgisch-Luxemburgischen Wirtschaftsunion vom 23. August 1971 an, wurde das System der Ausgleichsbeträge auf eine größere Anzahl von Erzeugnissen und auch auf die Ein- und Ausfuhren der letztgenannten Mitgliedstaaten ausgedehnt. Auf der Washingtoner Konferenz wurden am 18. Dezember 1971 neue, feste Wechselkursbeziehungen in Form von Leitkursen gegenüber dem Dollar mit allerdings im Vergleich zu den nach den Abkommen von Bretton Woods zulässigen Bandbreiten erweiterten Schwankungsbreiten beschlossen. Da diese Beschlüsse jedoch zu keiner offiziellen Änderung der Paritäten führten und der ungeordnete Zustand des Währungssystems fortbestand, wurde die Regelung der Ausgleichsbeträge auf Frankreich und Italien sowie auf sämtliche in Artikel 1 der Verordnung Nr. 974/71 genannten landwirtschaftlichen Erzeugnisse erstreckt.

Nach den den Rechtsstreit auslösenden Vorgängen stattete der Rat das System der Ausgleichsbeträge durch die Verordnung Nr. 2746/72 vom 19. Dezember 1972 mit Verbindlichkeitsanspruch aus und „gliederte“ es dadurch, daß er es auf die Grundlage der Artikel 28, 43 und 235 des Vertrages stellte, in den Rahmen der gemeinsamen Agrarpolitik „ein“.

Die Interventionsmaßnahmen des Rates und der Kommission sind im Hinblick auf die solcherart gekennzeichnete, in ständigem Fluß befindliche Lage zu würdigen.

Die erste Frage geht dahin, ob die Verordnung Nr. 974/71 gültig ist, soweit sie zur Erhebung und Berechnung von Ausgleichsbeträgen für Einfuhren von Milcherzeugnissen aus Bulgarien ermächtigt.

Diese Frage bezieht sich in erster Linie darauf, ob die Rechtsgültigkeit der genannten Verordnung dadurch beeinträchtigt sein könnte, daß sie auf Artikel 103 des Vertrages gestützt ist, obwohl diese Bestimmung nicht das den Sondervorschriften der Artikel 38 bis 47 des Vertrages vorbehaltene Feld der gemeinsamen Agrarpolitik betreffe, oder doch jedenfalls dadurch, daß Artikel 103 nur konjunkturpolitische Maßnahmen zu treffen gestatte, als welche die streitigen Maßnahmen nicht angesehen werden könnten.

Nach Artikel 40 des Vertrages legen die Mitgliedstaaten noch vor dem Ende der Übergangszeit eine gemeinsame Agrarpolitik fest und schaffen, um die Ziele des Artikels 39 zu erreichen, eine gemeinsame Organisation der Agrarmärkte. Die Vorschrift bestimmt ferner, daß diese gemeinsame Organisation alle erforderlichen Maßnahmen einschließen kann, insbesondere Preisregelungen, Beihilfen für die Erzeugung und die Verteilung der verschiedenen Erzeugnisse, Einlagerungs- und Ausgleichsmaßnahmen sowie gemeinsame Einrichtungen zur Stabilisierung der Ein- oder Ausfuhr. Nach Artikel 43 Absatz 2 Unterabsatz 3 erläßt der Rat auf diesen Gebieten seit Ende der zweiten Stufe der Übergangszeit mit qualifizierter Mehrheit auf Vorschlag der Kommission und nach Anhörung der Versammlung Verordnungen, Richtlinien oder Entscheidungen. Aus diesen Bestimmungen ergibt sich, daß die zur Verwirklichung der gemeinsamen Agrarpolitik eingeräumten Befugnisse nicht bloß etwaige strukturelle Maßnahmen betreffen, sondern auch auf diesen Produktionszweig zugeschnittene Eingriffe konjunktureller Art umfassen, auf die zurückzugreifen der Rat ermächtigt ist, sofern er das dafür vorgesehene Verfahren bei der Beschlußfassung beachtet.

Artikel 103 befaßt sich demgegenüber mit der Konjunkturpolitik, welche die Mitgliedstaaten als eine Angelegenheit von gemeinsamem Interesse zu betrachten haben. Er betrifft also nicht bereits vergemeinschaftete Bereiche wie dies für die Organisation der Agrarmärkte zutrifft. Artikel 103 bezweckt, die Konjunkturpolitik der Mitgliedstaaten zu koordinieren oder, so Absatz 2 dieser Bestimmung, geeignete gemeinsame Maßnahmen zu ermöglichen.

Die Freigabe der Wechselkurse der deutschen und der niederländischen Währung, die für notwendig erachtet wurde, um den Zustrom von Spekulationskapital in die Bundesrepublik und die Niederlande einzudämmen, brachte die Einheit des Gemeinsamen Marktes in Gefahr und machte Maßnahmen mit der Zweckbestimmung, die Mechanismen und die Zielsetzung der gemeinsamen Agrarpolitik zu schätzen, unerläßlich. Die Einführung von Ausgleichsbeträgen zielte nicht auf einen zusätzlichen Schutz ab, sondern — trotz der vorläufigen Aufgabe fester Paritäten — auf die Beibehaltung einheitlicher Preise als der Grundlage der gegenwärtigen Marktorganisation; dadurch wurden Auflösungserscheinungen im Interventionspreissystem vermieden und die herkömmlichen Handelsströme landwirtschaftlicher Erzeugnisse zwischen den Mitgliedstaaten ebenso wie von und nach Drittländern erhalten. Da sie dazu bestimmt waren, die schädlichen Folgen der nationalen Währungsmaßnahmen vorübergehend auszugleichen, um gleichzeitig eine wesentliche Errungenschaft der wirtschaftlichen Integration zu bewahren, hätten diese Maßnahmen durchaus vorläufigen Charakters normalerweise im Rahmen der dem Rat in den Artikeln 40 und 43 übertragenen Zuständigkeiten und in dem dort vorgesehenen Verfahrensgang, namentlich nach Anhörung der Versammlung, getroffen werden müssen.

Die zeitraubende Durchführung der in den Artikeln 40 und 43 vorgesehenen Verfahren konnte jedoch die betroffenen gemeinsamen Marktorganisationen in Gefahr bringen, weil sie noch eine unbestimmte Anzahl jeglicher Kontrolle entzogener Geschäfte ermöglicht hätte. Da es im Rahmen der Vorschriften über die gemeinsame Agrarpolitik keine angemessenen Vorkehrungen gibt, die den Erlaß der notwendigen Dringlichkeitsmaßnahmen erlaubt hätten, um die oben beschriebene Währungslage zu meistern, darf davon ausgegangen werden, daß der Rat berechtigt war, vorübergehend von den Befugnissen Gebrauch zu machen, die Artikel 103 des Vertrages ihm einräumt. Wenn demnach der plötzliche Eintritt der Ereignisse, derer der Rat Herr werden mußte, die Dringlichkeit der zu treffenden Maßnahmen, der Ernst der Lage und der Umstand, daß diese Maßnahmen in einem mit der Währungspolitik der Mitgliedstaaten — deren Folgen sie teilweise korrigieren sollten — eng verbundenen Bereich ergriffen wurden, zur Anwendung von Artikel 103 führen konnten, so zeigt doch die Verordnung Nr. 2746/72, daß es sich dabei lediglich um einen vorläufigen Zustand handelte, denn die rechtliche Grundlage für diese Maßnahme wurde schließlich in anderen Vertragsbestimmungen gefunden.

Ferner wird die Frage vorgelegt, ob die Rechtsgültigkeit der Verordnung Nr. 974/71 beeinträchtigt sein könnte, weil Artikel 103 des Vertrages insbesondere in seinem Absatz 3 die dort vorgesehenen Maßnahmen nur in der Form einer Richtlinie oder Entscheidung unter Ausschluß von Verordnungen zu treffen gestatte. Diese Auslegung folge aus dem Wortlaut des Artikels 103 und finde ihre Rechtfertigung in dem Umstand, daß den Organen im Bereich der Konjunkturpolitik lediglich eine koordinierende Rolle zukomme.

Zwar sind die Mitgliedstaaten nach Artikel 103 Absatz 1 gehalten, ihre Konjunkturpolitik als eine Angelegenheit von gemeinsamem Interesse zu betrachten, doch schließt diese Fassung nicht die Befugnis der Gemeinschaftsorgane aus, unbeschadet der sonstigen im Vertrag vorgesehenen Verfahren ihrerseits auch Maßnahmen konjunktureller Natur auf ihrem Zuständigkeitsbereich unterliegenden Gebieten zu erlassen. Artikel 103 Absatz 2, wonach der Rat „einstimmig über die der Lage entsprechenden Maßnahmen entscheiden“ kann, räumt diesem Organ vielmehr unter der oben dargelegten Einschränkung die Befugnisse ein, derer es bedarf, um diejenigen konjunkturellen Grundsatzmaßnahmen zu ergreifen, die sich als erforderlich für die Wahrung der Zielsetzungen des Vertrages erweisen können. Ohne eine derartige jeglicher Wirtschaftslenkung ganz natürliche Möglichkeit wären die Organe nicht imstande, die ihnen auf diesen Gebieten übertragenen Aufgaben zu erfüllen.

Die Wendung „die der Lage entsprechenden Maßnahmen“ in Artikel 103 Absatz 2 deutet darauf hin, daß der Rat auch mit Bezug auf die Form der Maßnahmen je nach Fallage diejenige wählen darf, die ihm als die geeignetste erscheint. Vorbehaltlich des Erfordernisses einstimmiger Beschlußfassung nimmt Artikel 103 Absatz 2 demnach Bezug auf die allgemeine Verfahrensweise des Rates bei der Wahrnehmung seiner Zuständigkeiten, wie sie in den Artikeln 145, 155 und 189 beschrieben ist, unter Einschluß seiner Befugnis also, der Kommission die Durchführung der von ihm getroffenen Regelungen zu übertragen. Absatz 3 des Artikels 103 unterscheidet sich von Absatz 2, wie sich aus dem Gebrauch des Ausdrucks „gegebenenfalls“ schließen läßt, insofern als er den Fall ins Auge faßt, daß es dem Rat für die Verwirklichung von Durchführungsmodalitäten der beschlossenen Konjunkturmaßnahmen nicht gelingt, Einstimmigkeit zu erreichen. Nur in einem solchen Fall wären die entsprechenden Modalitäten für die Mitgliedstaaten hinsichtlich des zu erreichenden Ziels verbindlich, überließen jedoch den innerstaatlichen Stellen die Wahl der Form und der Mittel.

Des weiteren wird die Frage aufgeworfen, ob die Verordnung Nr. 974/71 dadurch, daß sie bei der Erhebung von Ausgleichsbeträgen nicht auf einen etwaigen Kursgewinn des Importeurs, sondern allein auf das Verhältnis der amtlichen Parität der DM zu ihrem tatsächlichen Wechselkurs gegenüber dem Dollar abstellt, gegen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit sowie die Artikel 39, 40 und 110 des Vertrages und Artikel 19 der Verordnung Nr. 804/68 des Rates vom 27. Juni 1968 über die gemeinsame Marktorganisation für Milch und Milcherzeugnisse (ABl. L 148 vom 28. Juni 1968, S. 13) verstößt.

Der letzten Begründungserwägung der Verordnung Nr. 974/71 zufolge dürfen die festzulegenden Beträge nicht höher sein als die Beträge, die unbedingt erforderlich sind, um die Inzidenz der Währungsmaßnahmen auszugleichen. Es ist unbestritten, daß wegen der Wahl eines einheitlichen und pauschalierenden Kriteriums Einfuhren nach Deutschland aus Staaten, deren Währung im Verhältnis zur DM in anderer Weise flottierte als der Dollar, Ausgleichsbeträgen unterworfen wurden, die nicht in jedem Fall genau der währungsmäßigen Inzidenz der DM-Aufwertung entsprachen. Nach Ansicht der Klägerin des Ausgangsverfahrens hätte der Rat die Ausgleichsbeträge entweder entsprechend den Wechselkursen der verschiedenen Währungen der nach der Bundesrepublik und den Niederlanden exportierenden und von dort importierenden Länder gegenüber dem Dollar abstufen oder sie anhand eines nach Maßgabe des Umfanges aller Warenbewegungen ermittelten gewogenen Mittels berechnen müssen.

In einer in ständiger Entwicklung begriffenen und nahezu unvorausberechenbaren Situation vor die Notwendigkeit gestellt, sofort wirkende Maßnahmen zu ergreifen, die zudem sämdiche Ein- und Ausfuhren der betreffenden Erzeugnisse erfassen mußten, durfte der Rat zu einer Globalabwägung der Vorteile und der Unzuträglichkeiten des zu errichtenden Systems schreiten. Er konnte davon ausgehen, daß eine Abstufung der Ausgleichsbeträge nach der geographischen Herkunft der Erzeugnisse die Praktikabilität des Systems, insbesondere wegen der Vielfalt besonders gearteter Verhältnise, wie sie sich aus den in bestimmten Ländern angewandten Systemen gespalteter Wechselkurse und den Eigenarten der Staatshandelsländer ergaben, in Gefahr gebracht hätte. Eine solche Regelung wäre zudem angetan gewesen, einen Anreiz für Verkehrsverlagerungen zu schaffen, die schwer unter Kontrolle zu bringen gewesen wären, es sei denn durch ein System von Ursprungszeugnissen oder eine Überwachung der Warenbewegungen, die geeignet gewesen wäre, den freien Verkehr zu behindern. Außerdem hätte sie, je nachdem, auf welcher Währungsbasis die beteiligten Parteien ihren Vertrag abschlossen, unterlaufen werden können. Dadurch, daß er für die Mitgliedstaaten, die zur Einführung von Ausgleichsbeträgen ermächtigt waren, die Höhe dieser Beträge entsprechend dem Verhältnis zwischen der amtlichen Parität und dem tatsächlichen Wechselkurs der Landeswährung gegenüber dem Dollar festlegte, wollte der Rat dem Umstand Rechnung tragen, daß bei der Einfuhr in diese Staaten ein beträchtlicher Teil der Abschlüsse in Dollars ausgedrückt wird und daß, jedenfalls zu der hier in Betracht kommenden Zeit, bei der Mehrzahl der Ausfuhren, namtlich nach Drittländern, der Fall ebenso lag.

Außerdem würde ein auf ein gewogenes Mittel abstellendes System wegen seines ebenfalls pauschalierenden Charakters dieselben Unzuträglichkeiten wie das hier kritisierte mit sich bringen, ohne indessen gegenüber dem weltgrößten Exporteur von landwirtschaftlichen Erzeugnissen den für notwendig erachteten umfassenden Schutz zu gewährleisten. Die ins Auge gefaßten Konjunkturmaßnahmen dienten u.a. dem Ziel, kurzfristig die Folgen der DM-Aufwertung auszugleichen, waren diese doch geeignet, das gesetzte Ziel einer angemessenen Lebenshaltung der landwirtschaftlichen Bevölkerung zu gefährden; dabei durfte das Bedürfnis nach größtmöglicher Korrektur berücksichtigt werden. Zwar haben die Organe bei der Wahrnehmung ihrer Befugnisse darüber zu wachen, daß die den Wirtschaftsteilnehmern auferlegten Belastungen nicht das Maß übersteigen, das erforderlich ist, damit die Verwaltung die ihr gesteckten Ziele zu erreichen vermag, doch folgt daraus nicht, daß der Umfang dieser Verpflichtung an den besonderen Verhältnissen eines bestimmten Wirtschaftskreises zu messen ist. Eine solche Abwägung wäre angesichts der Vielfalt und Komplexität der wirtschaftlichen Verhältnisse nicht bloß undurchführbar, sondern würde darüber hinaus eine ständige Quelle der Rechtsunsicherheit darstellen. Das besonders zwingende Erfordernis der Praktikabilität wirtschaftlicher Maßnahmen, die sofortige Korrektivwirkungen zu äußern bestimmt sind — ein Erfordernis, dem bei der Wichrung der einander gegenüberstehenden Interessen Rechnung zu tragen ist —, rechtfertigte vorliegend eine Globalabwägung zwischen den Vorteilen und den Unzuträglichkeiten der beabsichtigten Maßnahmen.

Nach allem ist nicht dargetan, daß der Rat bei der Gegenüberstellung der Vorteile und der Unzuträglichkeiten eines Systems, in dem die Ausgleichsbeträge an das Verhältnis zwischen der Landeswährung der betreffenden Mitgliedstaaten und dem Dollar geknüpft waren, und bei seiner Entscheidung für das angewandte System den Wirtschaftsteilnehmern offensichtlich Belastungen auferlegte, die außer Verhältnis zu dem angestrebten Zweck standen.

Artikel 39 des Vertrages zählt verschiedene Ziele der gemeinsamen Agrarpolitik auf. Bei der Verfolgung dieser Ziele müssen die Gemeinschaftsorgane ständig jenen Ausgleich sicherstellen, den etwaige Widersprüche zwischen diesen Zielen, wenn sie isoliert betrachtet werden, erforderlich machen können, und gegebenenfalls dem einen oder anderen unter ihnen zeitweiligen Vorrang einräumen, sofern die wirtschaftlichen Gegebenheiten und Umstände, die den Gegenstand ihrer Beschlußfassung bilden, dies gebieten. Der Rat verletzte Artikel 39 nicht schon dadurch, daß er wegen der Entwicklung der Währungslage den Interessen der landwirtschaftlichen Erzeuger möglicherweise den Vorzug gab. Außerdem ist nicht erwiesen, daß die kritisierten Maßnahmen zu offenbar unangemessenen Preisen bei der Belieferung der Verbraucher geführt haben.

Nach Artikel 40 Absatz 3 Unterabsatz 3 des Vertrages hat die gemeinsame Marktorganisation sich auf die Verfolgung der Ziele des Artikels 39 zu beschränken und jede Diskriminierung zwischen Erzeugern oder Verbrauchern innerhalb der Gemeinschaft auszuschließen. Das nationale Gericht scheint bei der Bezugnahme auf diese Bestimmung eine denkbare Diskriminierung der Verbraucher gegenüber den Erzeugern im Auge zu haben.

Artikel 40 befaßt sich lediglich mit der Diskriminierung zwischen Erzeugern oder zwischen Verbrauchern, während die Frage des Gleichgewichts, das zwischen den entgegengesetzten Interessen dieser beiden Gruppen von Wirtschaftsteilnehmern erhalten bleiben muß, Gegenstand der Regelung des Artikels 39 ist. Demnach hat der Rat, als er die streitigen Maßnahmen erließ, Artikel 40 nicht verletzt.

Schließlich enthalten die besagten Maßnahmen auch keinen Verstoß gegen Artikel 110, denn es ist weder erwiesen, noch unter Beweis gestellt worden, daß der Rat beim Erlaß dieser Maßnahmen die Grenzen der weiten Ermessensbefugnis überschritten hat, die diese Bestimmung ihm auf dem Gebiet der Handelspolitik einräumt.

Nach Artikel 19 der Verordnung Nr. 804/68 ist die Erhebung von Zöllen oder Abgaben gleicher Wirkung auf Erzeugnisse, die der gemeinsamen Marktorganisation für Milch und Milcherzeugnisse unterliegen, im Verkehr mit Drittländern untersagt.

Die Ausgleichsbeträge, an sich Merkmale einer Marktabschottung, hatten vorliegend den Charakter eines Korrektivs gegenüber den Schwankungen unbeständiger Wechselkurse, die in einem auf gemeinsame Preise gegründeten System von Marktorganisationen für Agrarerzeugnisse geeignet waren, Störungen im Verkehr mit diesen Erzeugnissen hervorzurufen. Allein auf Währungsursachen zurückzuführende Verkehrsverzerrungen konnten mit Rücksicht auf die Ziele der gemeinsamen Agrarpolitik durchaus als dem gemeinsamen Interesse stärker entgegengesetzt erachtet werden als die mit den streitigen Maßnahmen verbundenen Unzuträglichkeiten. Die Ausgleichsbeträge dienten dazu, die Erhaltung der herkömmlichen Warenströme auch unter den durch die Währungslage bedingten außergewöhnlichen und wechselhaften Verhältnissen sicherzustellen. Sie dienten ferner dem Zweck, in dem betreffenden Mitgliedstaat eine Desorganisation des in der Gemeinschaft vorgesehenen Interventionssystems zu verhindern. Im übrigen handelte es sich bei ihnen nicht um einseitig von den Mitgliedstaaten beschlossene Abgaben, sondern um gemeinschaftsrechtliche Maßnahmen, die mit Rücksicht auf die seinerzeitigen außergewöhnlichen Verhältnisse im Rahmen der gemeinsamen Agrarpolitik zulässig waren.

Durch ihren Erlaß hat der Rat Artikel 19 der Verordnung Nr. 804/68 nicht verletzt. Die Prüfung der ersten Frage hat somit nichts ergeben, was die Gültigkeit der streitigen Verordnung in Frage stellen könnte.

Die zweite Frage geht dahin, ob der Beklagte des Ausgangsverfahrens bei richtiger Anwendung des Gemeinschaftsrechts auch noch am 24. März 1972, dem Tag der Antragstellung zur Abfertigung zum freien Verkehr, im Drittlandshandel Angleichungszoll erheben durfte. Die Frage läuft darauf hinaus, ob die Voraussetzungen, die Artikel 8 der Verordnung Nr. 974/71 für deren Außerkrafttreten aufstellt, zu diesem Zeitpunkt etwa deshalb vorlagen, weil die Mitgliedstaaten seit den Washingtoner Beschlüssen vom 18. Dezember 1971 übereingekommen waren, ihre Währungen nicht weiter flottieren zu lassen, sondern eine im Vergleich zu der durch die Abkommen von Bretton Woods genehmigten Bandbreite erweiterte Schwankungsbreite der Wechselkurse gegenüber einem sogenannten Leitkurs anzuerkennen.

Artikel 8 bestimmt, daß die Verordnung Nr. 974/71 nicht mehr angewandt wird, sobald die betreffenden Mitgliedstaaten die internationale Regelung betreffend die Bandbreiten der Wechselkurse gegenüber der offiziellen Parität erneut anwenden. Diese Bestimmung sieht also die Abschaffung der Ausgleichsbeträge vor, sobald sämtliche Mitgliedstaaten beschließen, sich wieder an die alten Paritäten oder an neue, beim IWF angemeldete Paritäten zu halten.

Die Vereinbarungen vom 18. Dezember 1971 erfüllten diese Voraussetzungen nicht. Weit davon entfernt, zu festen Paritäten zurückzukehren, gingen die betreffenden Staaten lediglich darauf ein, im Rahmen des ihnen Möglichen an abänderbaren Leitkursen festzuhalten; zudem ermächtigten diese Vereinbarungen gegenüber diesen Kursen zu Bandbreiten von 2,25 % nach oben und unten, die gelegentlich zu Wechselkursschwankungen gleichen Umfanges führten wie diejenigen, die die Einführung der Ausgleichsbeträge veranlaßt hatten. Im übrigen setzte sich auch nach den besagten Vereinbarungen im Rahmen der erweiterten Bandbreiten die Aufwertungstendenz gewisser Gemeinschaftswährungen fort; so erreichte die Abweichung der DM gegenüber ihrer alten amtlichen Parität im Zeitpunkt der streitigen Einfuhr 13 % und hielt sich auf diesem Niveau bis zur Dollarabwertung am 8. Mai 1972. Der Umstand, daß die betreffenden Staaten sicherlich nicht zu den alten Paritäten gegenüber dem Dollar zurückkehren würden, war unerheblich, denn die internationale Regelung, von der in Artikel 8 die Rede ist, zielt nicht auf eine bestimmte Parität, sondern ganz allgemein auf ein System fester Paritäten ab.

Die dritte Frage geht dahin, ob Artikel 2 Absatz 2 der Verordnung Nr. 974/71 eine hinreichend bestimmte Grundlage für die Berechnung der Ausgleichsbeträge darstellt und ob der die streitige Einfuhr aufgrund der Verordnung Nr. 548/72 der Kommission betreffende Satz von 45,50 DM den Grundsätzen dieses Artikels entspricht.

Nach Artikel 2 Absatz 2 der Verordnung Nr. 974/71 sind die Ausgleichsbeträge bei Erzeugnissen, deren Preis abhängig ist von demjenigen der Erzeugnisse, die einer Interventionsregelung unterliegen, gleich „der Inzidenz“ auf die Preise des betreffenden Erzeugnisses bei Anwendung des Ausgleichsbetrags auf die Preise des einer Intervention unterworfenen Erzeugnisses. Diese Grundnorm für die Berechnung der Ausgleichsbeträge ist nach Ansicht der Klägerin des Ausgangsverfahrens zu unbestimmt und widerspricht dem allgemeinen Rechtsprinzip, wonach zur Erhebung von Abgaben ermächtigende Rechtsvorschriften hinreichend genau umschrieben sein müssen.

Mit dem Ausdruck „Inzidenz“ verpflichtet Artikel 2 die Kommission, die Auswirkungen der Anwendung von Ausgleichsbeträgen bei Erzeugnisbestandteilen, die sowohl in einem interventionsunterworfenen als auch in einem preislich davon abhängigen interventionsfreien Erzeugnis enthalten sind, auf den Preis des letzteren zu berücksichtigen.

Artikel 5 der Verordnung Nr. 804/68 des Rates vom 27. Juni 1968 über die gemeinsame Marktorganisation für Milch und Milcherzeugnisse sieht die jährliche Festsetzung eines Interventionspreises für Butter und für Magermilchpulver vor. Deshalb richten sich die Preise der übrigen Milcherzeugnisse, darunter von Käse, in Ermangelung eines Interventionspreises für Frischmilch, nach den Preisen für Butter und Magermilchpulver. Folglich ermittelte die Kommission in Anwendung des Artikels 2 Absatz 2 der Verordnung Nr. 974/71 auf Käse zunächst die Inzidenz der bei den Preisen für Butter und Magermilchpulver angewandten Ausgleichsbeträge auf Fett und Magermilch, die Komponenten dieser Erzeugnisse sind. Nachdem sie auf diese Weise die Auswirkungen der Ausgleichsabgabe auf den Einheitspreis für Fett und Magermilch errechnet hatte, war die Kommission imstande, deren Folgewirkungen auf Frischmilch zu ermitteln, die die Grundlage für die Käseherstellung bildet. Diese Ableitungsmethode läßt der Kommission, wie sich den von ihr vorgelegten Berechnungen, die zu einem Betrag von 45,50 DM führen, entnehmen läßt, nur einen beschränkten Ermessensspielraum.

Die Klägerin des Ausgangsverfahrens wendet des weiteren ein, das streitige Erzeugnis habe einem Ausgleichsbetrag nicht unterworfen werden dürfen, weil der Käsepreis im Gegensatz zu dem in Artikel 1 Absatz 2 Buchstabe b der Verordnung Nr. 974/71 aufgestellten Erfordernis nicht abhängig vom Preis eines interventionsunterworfenen Erzeugnisses sei, sondern weitgehend vom Markt bestimmt werde.

Ein Zusammenhang zwischen dem Käsepreis einerseits und dem Preis für Butter und Magermilchpulver andererseits wird, namentlich was den Schwellenpreis betrifft, durch die Verordnungen Nr. 804/68 des Rates vom 27. Juni 1968 und Nr. 823/68 des Rates vom 28. Juni 1968 zur Festlegung der Erzeugnisgruppen und der besonderen Vorschriften für die Berechnung der Abschöpfungen für Milch und Milcherzeugnisse hergestellt. Zwar werden gemäß Verordnung Nr. 804/68 die Frei-Grenze-Preise für Käse auf der Grundlage der günstigsten Einkaufsmöglichkeiten auf dem Weltmarkt ermittelt, doch schließt dies für die Berechnung der Ausgleichsbeträge nicht aus, daß der Rat berechtigt war, in Anbetracht des vorläufigen Charakters, den das System haben sollte, eine weniger ausgefeilte Methode vorzuziehen.

Die Klägerin des Ausgangsverfahrens macht schließlich geltend, die Erhebung von Ausgleichsbeträgen bei der Einfuhr von Schafskäse aus Bulgarien verstoße gegen den letzten Satz des Artikels 1 der Verordnung Nr. 974/71, denn die Freigabe der deutschen und der niederländischen Währung habe keine Störungen im Käsehandel nach sich gezogen.

Der dem System der Ausgleichsbeträge eigene pauschalierende und verallgemeinernde Charakter sowie die Notwendigkeit rascher Anpassung an die unaufhörlichen Schwankungen lassen es zulässig erscheinen, daß die Kommission Störungen lediglich nach Warengruppen ohne Rücksicht auf deren Ursprung Rechnung trug. Eine auf den Ursprung gegründete Differenzierung hätte zudem das Risiko von Verkehrsverlagerungen heraufbeschworen.

Die Prüfung der dritten Frage hat somit nichts ergeben, was die Gültigkeit der Verordnung Nr. 974/71 und der Verordnung Nr. 548/72 der Kommission in Frage stellen könnte.

Die Auslagen der Regierung der Bundesrepublik Deutschland, des Rates und der Kommission der Europäischen Gemeinschaften, die Erklärungen vor dem Gerichtshof abgegeben haben, sind nicht erstattungsfähig. Für die Parteien des Ausgangsverfahrens ist das Verfahren ein Zwischenstreit in dem vor dem nationalen Gericht anhängigen Rechtsstreit. Die Kostenentscheidung obliegt daher diesem Gericht.