EuGH — 10/73

Das Finanzgericht Baden-Württemberg ersucht den Gerichtshof mit Beschluß vom 8. November 1972, bei der Kanzlei des Gerichtshofes eingegangen am 19. Februar 1973, um Vorabentscheidung über die Auslegung und die Gültigkeit verschiedener Bestimmungen der Verordnung Nr. 974/71 des Rates vom 12. Mai 1971„über bestimmte konjunkturpolitische Maßnahmen, die in der Landwirtschaft im Anschluß an die vorübergehende Erweiterung der Bandbreiten der Währungen einiger Mitgliedstaaten zu treffen sind“ (ABl. L 106 vom 12. Mai 1971, S. 1), sowie über die Auslegung der Artikel 5 und 107 des EWG-Vertrags und die Entschließung des Rates und der Vertreter der Regierungen der Mitgliedstaaten vom 22. März 1971„über die stufenweise Verwirklichung der Wirtschafts- und Währungsunion in der Gemeinschaft“ (ABl. C 28 vom 27. März 1971, S. 1).

Als die Klägerin des Ausgangsverfahrens am 16. Mai 197219200 kg Pfirsichkonserven aus Frankreich in die Bundesrepublik Deutschland einführte, wurde sie in Durchführung der Verordnung Nr. 974/71 zur Zahlung eines Angleichungszolles von 0,32 DM je 100 kg herangezogen, der sich für Erzeugnisse der Tarifnummer 20.06 aus den Anhängen zur Verordnung Nr. 979/72 vom 12. Mai 1972 (ABl. L 113 vom 15. Mai 1972, S. 2) in Verbindung mit der Verordnung Nr. 980/72 der Kommission (ABl. L 113 vom 15. Mai 1972, S. 64) ergibt. Da sie die durch die Verordnung Nr. 974/71 eingeführte Ausgleichsregelung für unvereinbar mit dem Vertrag hält, hat sie den Abgabenbescheid vor dem Finanzgericht mit einer Klage angefochten.

Der ständig zunehmende Zufluß von Devisen sowie kurzfristigem Spekulationskapital und die sich daraus in einigen Mitgliedstaaten, namentlich der Bundesrepublik Deutschland und den Niederlanden, ergebenden Folgen veranlaßten den Rat, in seiner Entschließung vom 9. Mai 1971 (ABl. C 58 vom 10. Juni 1971, S. 1) seinem Verständnis dafür Ausdruck zu geben, „daß in gewissen Fällen die betreffenden Länder für eine begrenzte Zeit die Schwankungsbreiten der Wechselkurse ihrer Währungen im Vergleich zu ihren augenblicklichen Paritäten erweitern können“. In derselben Entschließung unterstrich der Rat, daß bei normalen Verhältnissen ein solches System flexibler Kurse mit dem guten Funktionieren des Gemeinsamen Marktes grundsätzlich unvereinbar ist, und betonte, „in dem Bestreben, die Anwendung einseitiger Maßnahmen zu vermeiden“, die Notwendigkeit, „gemäß Artikel 103 des Vertrages unverzüglich“ geeignete Maßnahmen im Agrarbereich zu ergreifen.

Die Agrarmarktorganisationen bezwecken u. a., der landwirtschaftlichen Bevölkerung eine angemessene Lebenshaltung zu gewährleisten und die Märkte zu stabilisieren, und zwar namentlich durch ein System fester Preise unter Einschluß der Festsetzung von Richt-, Schwellen- und Interventionspreisen, die feste Paritäten der Währungen der einzelnen Mitgliedstaaten im Verhältnis zu einer Rechnungseinheit voraussetzen. Da die Bestimmung neuer Paritäten unmöglich war, solange die DM und der Gulden frei schwankten, erfolgte für Erzeugnisse, für die Interventionspreise festgesetzt werden, und für diejenigen, deren Preis von den ersteren abgeleitet wird, die Festlegung und die Berechnung der als erstrebenswert angesehenen Preishöhe auch in den Niederlanden und der Bundesrepublik weiterhin anhand der früher beim IWF angemeldeten Paritäten. Auf diese Weise blieben diese Preise dem Grundsatz nach zwar unverändert, sie sanken jedoch, insbesondere in DM ausgedrückt, in dem Maße der Inzidenz der faktischen Aufwertung dieser Währung und verursachten dadurch zum Schaden der Erzeuger Störungen im Handelsverkehr mit landwirtschaftlichen Erzeugnissen, die überdies geeignet waren, in dem betreffenden Mitgliedstaat das in der Gemeinschaftsregelung vorgesehene Interventionssystem zu zerrütten.

Der Rat war infolgedessen der Auffassung, daß die unverzüglich zu treffenden geeigneten Maßnahmen darin bestehen mußten, ein System von Ausgleichsbeträgen zu schaffen, die bei der Einfuhr zu erheben und bei der Ausfuhr zu gewähren die betreffenden Mitgliedstaaten sowohl im Handelsverkehr mit den übrigen Mitgliedstaaten als auch mit Drittländern ermächtigt würden und die darauf abzielen sollten, die Inzidenz der Währungsmaßnahmen auf die Preise der Grunderzeugnisse, für die Interventionsmaßnahmen vorgesehen sind, sowie der landwirtschaftlichen Erzeugnisse, deren Preis vom Preis der ersteren abhängt, auszugleichen.

Nach Artikel 2 der Verordnung Nr. 974/71 errechnen sich diese Ausgleichsbeträge bei landwirtschaftlichen Erzeugnissen, für die Interventionsmaßnahmen vorgesehen sind, aus dem Prozentsatz des Unterschieds zwischen der amtlichen Parität der Landeswährung und deren tatsächlichem Wechselkurs gegenüber dem Dollar der Vereinigten Staaten. Bei den übrigen von der Verordnung Nr. 974/71 erfaßten Erzeugnissen sind die Ausgleichsbeträge gleich der Inzidenz auf die Preise des betreffenden Erzeugnisses bei Anwendung des Ausgleichsbetrags auf die Preise, nach denen sich die Preise des Erzeugnisses richten. Dem letzten Satz des Artikels 1 dieser Verordnung zufolge können Ausgleichsbeträge außerdem nur erhoben werden, sofern die Währungsmaßnahmen zu Störungen des Warenverkehrs mit Agrarerzeugnissen führen würden. Es obliegt der Kommission, nach Stellungnahme des Verwaltungsausschusses das Vorliegen eines solchen Sachverhalts festzustellen. Schließlich wird die genannte Verordnung ihrem Artikel 8 zufolge nicht mehr angewandt, sobald die betreffenden Mitgliedstaaten die internationale Regelung betreffend die Bandbreiten der Wechselkurse gegenüber der offiziellen Parität erneut anwenden.

Wegen der ungünstigen Entwicklung der Währungslage, insbesondere der Aussetzung der Konvertierbarkeit des Dollars am 15. August 1971 und der nachfolgenden Freigabe der Währungen der Belgisch-Luxemburgischen Wirtschaftsunion vom 23. August 1971 an, wurde das System der Ausgleichsbeträge auf eine größere Anzahl von Erzeugnissen und auch auf die Ein- und Ausfuhren der letztgenannten Mitgliedstaaten ausgedehnt. Auf der Washingtoner Konferenz wurden am 18. Dezember 1971 neue, feste Wechselkursbeziehungen in Form von Leitkursen gegenüber dem Dollar mit allerdings im Vergleich zu den nach den Abkommen von Bretton Woods zulässigen Bandbreiten erweiterten Schwankungsbreiten beschlossen. Da diese Beschlüsse jedoch zu keiner offiziellen Änderung der Paritäten führten und der ungeordnete Zustand des Währungssystems fortbestand, wurde die Regelung der Ausgleichsbeträge auf Frankreich und Italien sowie auf sämtliche in Artikel 1 der Verordnung Nr. 974/71 genannten landwirtschaftlichen Erzeugnisse erstreckt.

Nach den den Rechtsstreit auslösenden Vorgängen stattete der Rat das System der Ausgleichsbeträge durch die Verordnung Nr. 2746/72 vom 19. Dezember 1972 mit Verbindlichkeitsanspruch aus und „gliederte“ es dadurch, daß er es auf die Grundlage der Artikel 28, 43 und 235 des Vertrages stellte, in den Rahmen der gemeinsamen Agrarpolitik „ein“.

Die Interventionsmaßnahmen des Rates und der Kommission sind im Hinblick auf die solcherart gekennzeichnete, in ständigem Fluß befindliche Lage zu würdigen.

Die erste Frage geht dahin, ob die Verordnung Nr. 974/71 insoweit gültig ist, als sie zur Erhebung von Ausgleichsbeträgen im innergemeinschaftlichen Handel ermächtigt.

Diese Frage bezieht sich in erster Linie darauf, ob die Rechtsgültigkeit der genannten Verordnung dadurch beeinträchtigt sein könnte, daß sie auf Artikel 103 des Vertrages gestützt ist, obwohl diese Bestimmung nicht das den Sondervorschriften der Artikel 38 bis 47 des Vertrages vorbehaltene Feld der gemeinsamen Agrarpolitik betreffe, oder doch jedenfalls dadurch, daß Artikel 103 nur konjunkturpolitische Maßnahmen zu treffen gestatte, als welche die streitigen Maßnahmen nicht angesehen werden könnten.

Nach Artikel 40 des Vertrages legen die Mitgliedstaaten noch vor dem Ende der Übergangszeit eine gemeinsame Agrarpolitik fest und schaffen, um die Ziele des Artikels 39 zu erreichen, eine gemeinsame Organisation der Agrarmärkte. Die Vorschrift bestimmt ferner, daß diese gemeinsame Organisation alle erforderlichen Maßnahmen einschließen kann, inbesondere Preisregelungen, Beihilfen für die Erzeugung und die Verteilung der verschiedenen Erzeugnisse, Einlagerungs- und Ausgleichsmaßnahmen sowie gemeinsame Einrichtungen zur Stabilisierung der Ein- oder Ausfuhr. Nach Artikel 43 Absatz 2 Unterabsatz 3 erläßt der Rat auf diesen Gebieten seit Ende der zweiten Stufe der Übergangszeit mit qualifizierter Mehrheit auf Vorschlag der Kommission und nach Anhörung der Versammlung Verordnungen, Richtlinien oder Entscheidungen. Aus diesen Bestimmungen ergibt sich, daß die zur Verwirklichung der gemeinsamen Agrarpolitik eingeräumten Befugnisse nicht bloß etwaige strukturelle Maßnahmen betreffen, sondern auch auf diesen Produktionszweig zugeschnittene Eingriffe konjunktureller Art umfassen, auf die zurückzugreifen der Rat ermächtigt ist, sofern er das dafür vorgesehene Verfahren bei der Beschlußfassung beachtet.

Artikel 103 befaßt sich demgegenüber mit der Konjunkturpolitik, welche die Mitgliedstaaten als eine Angelegenheit von gemeinsamem Interesse zu betrachten haben. Er betrifft also nicht bereits vergemeinschaftete Bereiche, wie dies für die Organisation der Agrarmärkte zutrifft. Artikel 103 bezweckt, die Konjunkturpolitik der Mitgliedstaaten zu koordinieren oder, so Absatz 2 dieser Bestimmung, geeignete gemeinsame Maßnahmen zu ermöglichen.

Die Freigabe der Wechselkurse der deutschen und der niederländischen Währung, die für notwendig erachtet wurde, um den Zustrom von Spekulationskapital in die Bundesrepublik und die Niederlande einzudämmen, brachte die Einheit des Gemeinsamen Marktes in Gefahr und machte Maßnahmen mit der Zweckbestimmung, die Mechanismen und die Zielsetzung der gemeinsamen Agrarpolitik zu schützen, unerläßlich. Die Einführung von Ausgleichsbeträgen zielte nicht auf einen zusätzlichen Schutz ab, sondern — trotz der vorläufigen Aufgabe fester Paritäten — auf die Beibehaltung einheitlicher Preise als der Grundlage der gegenwärtigen Marktorganisation; dadurch wurden Auflösungserscheinungen im Interventionspreissystem vermieden und die herkömmlichen Handelsströme landwirtschaftlicher Erzeugnisse zwischen den Mitgliedstaaten ebenso wie von und nach Drittländern erhalten. Da sie dazu bestimmt waren, die schädlichen Folgen der nationalen Währungsmaßnahmen vorübergehend auszugleichen, um gleichzeitig eine wesentliche Errungenschaft der wirtschaftlichen Integration zu bewahren, hätten diese Maßnahmen durchaus vorläufigen Charakters normalerweise im Rahmen der dem Rat in den Artikeln 40 und 43 übertragenen Zuständigkeiten und in dem dort vorgesehenen Verfahrensgang, namentlich nach Anhörung der Versammlung getroffen werden müssen.

Die zeitraubende Durchführung der in den Artikel 40 und 43 vorgesehenen Verfahren konnte jedoch die betroffenen gemeinsamen Marktorganisationen in Gefahr bringen, weil sie noch eine unbestimmte Anzahl jeglicher Kontrolle entzogener Geschäfte ermöglicht hätte. Da es im Rahmen der Vorschriften über die gemeinsame Agrarpolitik keine angemessenen Vorkehrungen gibt, die den Erlaß der notwendigen Dringlichkeitsmaßnahmen erlaubt hätten, um die oben beschriebene Währungslage zu meisten, darf davon ausgegangen werden, daß der Rat berechtigt war, vorübergehend von den Befugnissen Gebrauch zu machen, die Artikel 103 des Vertrages ihm einräumt. Wenn demnach der plötzliche Eintritt der Ereignisse, derer der Rat Herr werden mußte, die Dringlichkeit der zu treffenden Maßnahmen, der Ernst der Lage und der Umstand, daß diese Maßnahmen in einem mit der Währungspolitik der Mitgliedstaaten — deren Folgen sie teilweise korrigieren sollten — eng verbundenen Bereich ergriffen wurden, zur Anwendung von Artikel 103 führen konnten, so zeigt doch die Verordnung Nr. 2746/72, daß es sich dabei lediglich um einen vorläufigen Zustand handelte, denn die rechtliche Grundlage für diese Maßnahme wurde schließlich in anderen Vertragsbestimmungen gefunden.

Ferner wird die Frage vorgelegt, ob die Rechtsgültigkeit der Verordnung Nr. 974/71 beeinträchtigt sein könnte, weil Artikel 103 des Vertrages insbesondere in seinem Absatz 3 die dort vorgesehenen Maßnahmen nur in der Form einer Richtlinie oder Entscheidung unter Ausschluß von Verordnungen zu treffen gestatte. Diese Auslegung folge aus dem Wortlaut des Artikels 103 und finde ihre Rechtfertigung in dem Umstand, daß den Organen im Bereich der Konjunkturpolitik lediglich eine koordinierende Rolle zukomme.

Zwar sind die Mitgliedstaaten nach Artikel 103 Absatz 1 gehalten, ihre Konjunkturpolitik als eine Angelegenheit von gemeinsamem Interesse zu betrachten, doch schließt diese Fassung nicht die Befugnis der Gemeinschaftsorgane aus, unbeschadet der sonstigen im Vertrag vorgesehenen Verfahren ihrerseits auch Maßnahmen konjunktureller Natur auf ihrem Zuständigkeitsbereich unterliegenden Gebieten zu erlassen. Artikel 103 Absatz 2, wonach der Rat „einstimmig über die der Lage entsprechenden Maßnahmen entscheiden“ kann, räumt diesem Organ vielmehr unter der oben dargelegten Einschränkung die Befugnisse ein, derer es bedarf, um diejenigen konjunkturellen Grundsatzmaßnahmen zu ergreifen, die sich als erforderlich für die Wahrung der Zielsetzungen des Vertrages erweisen können. Ohne eine derartige jeglicher Wirtschaftslenkung ganz natürliche Möglichkeit wären die Organe nicht imstande, die ihnen auf diesen Gebieten übertragenen Aufgaben zu erfüllen.

Die Wendung „die der Lage entsprechenden Maßnahmen“ in Artikel 103 Absatz 2 deutet darauf hin, daß der Rat auch mit Bezug auf die Form der Maßnahmen je nach Fallage diejenige wählen darf, die ihm als die geeignetste erscheint. Vorbehaltlich des Erfordernisses einstimmiger Beschlußfassung nimmt Artikel 103 Absatz 2 demnach Bezug auf die allgemeine Verfahrensweise des Rates bei der Wahrnehmung seiner Zuständigkeiten, wie sie in den Artikeln 145, 155 und 189 beschrieben ist, unter Einschluß seiner Befugnis also, der Kommission die Durchführung der von ihm getroffenen Regelungen zu übertragen. Absatz 3 des Artikels 103 unterscheidet sich von Absatz 2, wie sich aus dem Gebrauch des Ausdrucks „gegebenenfalls“ schließen läßt, insofern, als er den Fall ins Auge faßt, daß es dem Rat für die Verwirklichung von Durchführungsmodalitäten der beschlossenen Konjunkturmaßnahmen nicht gelingt, Einstimmigkeit zu erreichen. Nur in einem solchen Falle wären die entsprechenden Modalitäten für die Mitgliedstaaten hinsichtlich des zu erreichenden Ziels verbindlich, überließen jedoch den innerstaatlichen Stellen die Wahl der Form und der Mitte.

Ferner geht es um die Frage, ob die streitige Verordnung unvereinbar mit dem seit Ende der Übergangszeit aus den Artikeln 8, 9, 12 und 13 des Vertrages folgenden Verbot der Erhebung von Ein- und Ausfuhrzöllen oder von Abgaben gleicher Wirkung im innergemeinschaftlichen Handel ist.

Die Ausgleichsbeträge, an sich Merkmale einer Marktabschottung, hatten vorliegend den Charakter eines Korrektivs gegenüber den Schwankungen unbeständiger Wechselkurse, die in einem auf gemeinsame Preise gegründeten System von Marktorganisationen für Agrarerzeugnisse geeignet waren, Störungen im Verkehr mit diesen Erzeugnissen hervorzurufen. Allein auf Währungsursachen zurückzuführende Verkehrsverzerrungen konnten mit Rücksicht auf die Ziele der gemeinsamen Agrarpolitik durchaus als dem gemeinsamen Interesse stärker entgegengesetzt erachtet werden als die mit den streitigen Maßnahmen verbundenen Unzuträglichkeiten. Die Ausgleichsbeträge dienten dazu, die Erhaltung der herkömmlichen Warenströme auch unter den durch die Währungslage bedingten außergewöhnlichen und wechselhaften Verhältnissen sicherzustellen. Sie dienten ferner dem Zweck, in dem betreffenden Mitgliedstaat eine Desorganisation des in der Gemeinschaft vorgesehenen Interventionssystems zu verhindern. Im übrigen handelte es sich bei ihnen nicht um einseitig von den Mitgliedstaaten beschlossene Abgaben, sondern um gemeinschaftsrechtliche Maßnahmen, die mit Rücksicht auf die seinerzeitigen außergewöhnlichen Verhältnisse im Rahmen der gemeinsamen Agrarpolitik zulässig waren.

Durch ihren Erlaß hat der Rat demnach die vom nationalen Richter angeführten Bestimmungen nicht verletzt.

Die zweite Frage geht dahin, ob die Ermächtigung zur Erhebung von Ausgleichsabgaben am 16. Mai 1972, dem Tag der streitigen Einfuhr, gemäß Artikel 8 Absatz 2 der Verordnung Nr. 974/71 außer Kraft getreten war. Die Frage läuft darauf hinaus, ob die Voraussetzungen, die Artikel 8 der Verordnung Nr. 974/71 für deren Außerkrafttreten aufstellt, zu diesem Zeitpunkt etwa deshalb vorlagen, weil die Mitgliedstaaten seit den Washingtoner Beschlüssen vom 18. Dezember 1971 übereingekommen waren, ihre Währungen nicht weiter flottieren zu lassen, sondern eine im Vergleich zu der durch die Abkommen von Bretton Woods genehmigten Bandbreite erweiterte Schwankungsbreite der Wechselkurse gegenüber einem sogenannten Leitkurs anzuerkennen.

Artikel 8 bestimmt, daß die Verordnung Nr. 974/71 nicht mehr angewandt wird, sobald die betreffenden Mitgliedstaaten die internationale Regelung betreffend die Bandbreiten der Wechselkurse gegenüber der offiziellen Parität erneut anwenden. Diese Bestimmung sieht also die Abschaffung der Ausgleichsbeträge vor, sobald sämtliche Mitgliedstaaten beschließen, sich wieder an die alten Paritäten oder an neue, beim IWF angemeldete Paritäten zu halten.

Die Vereinbarungen vom 18. Dezember 1971 erfüllten diese Voraussetzungen nicht. Weit davon entfernt, zu festen Paritäten zurückzukehren, gingen die betreffenden Staaten lediglich darauf ein, im Rahmen des ihnen Möglichen an abänderbaren Leitkursen festzuhalten; zudem ermächtigten diese Vereinbarungen gegenüber diesen Kursen zu Bandbreiten von 2,25 % nach oben und unten, die gelegentlich zu Wechselkursschwankungen gleichen Umfanges führten wie diejenigen, die die Einführung der Ausgleichsbeträge veranlaßt hatten. Im übrigen setzte sich auch nach den besagten Vereinbarungen im Rahmen der erweiterten Bandbreiten die Aufwertungstendenz gewisser Gemeinschaftswährungen fort; so erreichte die Abweichung der DM gegenüber ihrer alten amtlichen Parität im Zeitpunkt der streitigen Einfuhr 13 % und hielt sich auf diesem Niveau bis zur Dollarabwertung am 8. Mai 1972. Der Umstand, daß die betreffenden Staaten sicherlich nicht zu den alten Paritäten gegenüber dem Dollar zurückkehren würden, war unerheblich, denn die internationale Regelung, von der in Artikel 8 die Rede ist, zielt nicht auf eine bestimmte Parität, sondern ganz allgemein auf ein System fester Paritäten ab.

Die dritte Frage geht dahin, ob die Artikel 5 und 107 des Vertrages sowie die Entschließung des Rates und der Vertreter der Regierungen der Mitgliedstaaten vom 22. März 1971 über die stufenweise Verwirklichung der Wirtschafts- und Währungsunion in der Gemeinschaft dahin auszulegen sind, daß sie den Mitgliedstaaten zur Zeit der streitigen Einfuhr eine „Freigabe der Wechselkurse“, d.h. ein Floating, verboten.

Eines der Hauptziele des Vertrages ist die Schaffung eines von internen Behinderungen freien vereinigten Wirtschaftsraumes, in dem schrittweise die Zollunion und die Wirtschaftsunion verwirklicht werden sollen. Dieses Ziel erfordert feste Wechselkursbeziehungen zwischen den Währungen der einzelnen Mitgliedstaaten, denn die durch den Vertrag gewollte Integration wird verzögert oder gar gefährdet, falls diese Voraussetzung entfällt. Die Organe der Gemeinschaft und die Mitgliedstaaten sind deshalb verpflichtet, durch ihre Zusammenarbeit für die Schaffung und Erhaltung dieser Voraussetzung zu sorgen. Zu diesem Zweck sieht Artikel 3 Buchstabe g die Anwendung von Verfahren vor, welche die Koordinierung der Wirtschaftspolitik der Mitgliedstaaten und die Behebung von Störungen im Gleichgewicht ihrer Zahlungsbilanzen ermöglichen. Solange die in dieser Bestimmung vorgesehenen Verfahren jedoch noch nicht bestehen, lassen die Artikel 5 und 107 den Mitgliedstaaten mit Bezug auf die Verpflichtung, ihre Wechselkurspolitik als eine Angelegenheit von gemeinsamem Interesse zu betrachten, einen Entscheidungsspielraum, der es verhindert, daß die in diesen Artikeln enthaltene Verpflichtung Rechte für die Gemeinschaftsangehörigen begründet, welche die nationalen Gerichte zu wahren haben.

Die Entschließung des Rates vom 22. März 1971, die im wesentlichen die politische Willensbekundung des Rates und der Vertreter der Mitgliedstaaten darstellt, im Laufe der auf den 1. Januar 1971 folgenden zehn Jahre eine Wirtschafts- und Währungsunion zu errichten, vermag aufgrund ihres Inhalts ebenfalls keine Rechtswirkungen zu erzeugen, auf die sich die Gemeinschaftsangehörigen vor Gericht berufen könnten.

Die Auslagen der Regierung der Bundesrepublik Deutschland, des Rates und der Kommission der Europäischen Gemeinschaften, die Erklärungen vor dem Gerichtshof abgegeben haben, sind nicht erstattungsfähig. Für die Parteien des Ausgangsverfahrens ist das Verfahren ein Zwischenstreit in dem vor dem nationalen Gericht anhängigen Rechtsstreit. Die Kostenentscheidung obliegt daher diesem Gericht.