BVerwG, 3. Senat — 3 B 59/12

Die Beschwerde bleibt ohne Erfolg. Die Rechtssache weist weder die vom Kläger geltend gemachte grundsätzliche Bedeutung im Sinne von § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO auf, noch liegen die behaupteten Verfahrensfehler (§ 132 Abs. 2 Nr. 3 VwGO) vor.

Der Kläger, der mit seiner Familie, darunter zwei minderjährigen Kindern, in einer als verkehrsberuhigter Bereich ausgewiesenen und u.a. mit den Verkehrszeichen 325.1 und 325.2 ausgeschilderten Straße wohnt, begehrt weitere straßenbautechnische und verkehrsrechtliche Maßnahmen zur Verkehrsberuhigung. Das Verwaltungsgericht hatte die Beklagte antragsgemäß dazu verpflichtet, durch zusätzliche verkehrsrechtliche und straßenbautechnische Maßnahmen dafür zu sorgen, dass der fließende Verkehr in der von ihm bewohnten Straße tatsächlich beruhigt wird. Das Berufungsgericht hat diese Entscheidung geändert und die Klage abgewiesen. Soweit der Kläger zusätzliche straßenbautechnische Maßnahmen zur Verkehrsberuhigung begehre, sei die Klage unzulässig. § 11 Abs. 3 Satz 1 des Landesstraßengesetzes, wonach der Träger der Straßenbaulast die Straße nach den Erfordernissen der Sicherheit und Ordnung zu bauen habe, diene - auch wenn im zweiten Halbsatz dieser Regelung einzelne Personengruppen aufgeführt seien - entgegen dem Verwaltungsgericht nicht auch dem Schutz der Interessen des Klägers. Im Übrigen sei die Klage unbegründet. Der Kläger habe keinen Anspruch aus § 45 Abs. 1 Satz 1 i.V.m. § 45 Abs. 1b Satz 1 Nr. 3 und 4 sowie § 45 Abs. 9 Satz 2 StVO auf weitere verkehrsrechtliche Maßnahmen. Die nach der aktuellen Verkehrszählung vom November 2011 ermittelte durchschnittliche Verkehrsdichte von 758 Kraftfahrzeugen an Werktagen sei noch nicht so hoch, dass in dem verkehrsberuhigten Bereich ein Aufenthalt von Fußgängern und spielenden Kindern ohne eine das allgemeine Risiko erheblich übersteigende Gefährdung für Leib und Leben nicht mehr möglich sei. In dem verkehrsberuhigten Bereich dürfe nur Schrittgeschwindigkeit gefahren werden. Soweit der Kläger geltend mache, viele Fahrzeugführer hielten sich nicht an die vorgeschriebene Schrittgeschwindigkeit, könne das die begehrten verkehrsrechtlichen Maßnahmen - etwa eine Einbahnstraßenregelung oder die Anordnung einer reinen Anliegerstraße - nicht rechtfertigen. Maßgeblich für die Notwendigkeit einer Anordnung zur Erhaltung der Sicherheit und Ordnung sei, ob die Verkehrsdichte bei Einhaltung der vorgeschriebenen Geschwindigkeit eine solche Gefahr begründe. Werde die zulässige Höchstgeschwindigkeit tatsächlich vielfach überschritten, sei es Aufgabe der Beklagten, durch geeignete Maßnahmen, insbesondere durch häufigere Geschwindigkeitskontrollen, darauf hinzuwirken, dass die Geschwindigkeitsbeschränkung grundsätzlich beachtet werde.

3 . Der Rechtssache kommt nicht die geltend gemachte grundsätzliche Bedeutung im Sinne von § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO zu.

a) Die vom Kläger als grundsätzlich klärungsbedürftig angesehene Frage, ob

b) Die vom Kläger als weitere grundsätzlich klärungsbedürftig angeführte Frage,

In Bezug auf die vom Kläger begehrten straßenbautechnischen Maßnahmen muss diese Frage nicht geklärt werden, weil dem Kläger ein solcher Anspruch, und sei es auch nur in Gestalt eines Anspruchs auf ermessensfehlerfreie Entscheidung, weder - wie das Berufungsgericht in Auslegung des einschlägigen Landesrechts für die Revision verbindlich entschieden hat - durch das Landesstraßengesetz noch - wie soeben gezeigt - durch § 45 StVO vermittelt wird.

Ebenso wenig bedarf es einer Klärung dieser Frage in Bezug auf mögliche verkehrsrechtliche Maßnahmen, wie sie der Kläger außerdem fordert. Eine Befugnis zu verkehrsberuhigenden Maßnahmen auf straßenverkehrsrechtlicher Grundlage ist der Straßenverkehrsbehörde nach dem insoweit allein in Betracht kommenden § 45 StVO nur dann eröffnet, wenn neben Voraussetzungen des § 45 Abs. 1 Satz 1 oder § 45 Abs. 1b Satz 1 Nr. 3 und 4 StVO zusätzlich auch die Anforderungen des § 45 Abs. 9 Satz 2 StVO erfüllt sind. Danach dürfen Beschränkungen und Verbote des fließenden Verkehrs nur angeordnet werden, wenn auf Grund der besonderen örtlichen Verhältnisse eine Gefahrenlage besteht, die das allgemeine Risiko einer Beeinträchtigung der in den vorstehenden Absätzen genannten Rechtsgüter erheblich übersteigt. Das hängt indes nicht von der Höhe der Schrittgeschwindigkeit ab, wie sie in der vom Kläger bewohnten Straße ohnehin schon auf der Grundlage der bislang von der Straßenverkehrsbehörde angeordneten Beschilderung mit dem Verkehrzeichen 325.1 eingehalten werden muss. Weder die Einrichtung einer Einbahnstraße noch eine Beschränkung des Fahrzeugverkehrs auf den Anliegerverkehr als vom Kläger angesprochene ergänzende verkehrsberuhigende straßenverkehrsrechtliche Maßnahmen hätten in Bezug auf die einzuhaltende Höchstgeschwindigkeit rechtlich eine weitergehende Absenkung der zulässigen Geschwindigkeit zur Folge. Andere Maßnahmen als die Anordnung von Verkehrszeichen oder Verkehrseinrichtungen, also insbesondere die Durchführung von Geschwindigkeitskontrollen, um die Einhaltung der Schrittgeschwindigkeit durchzusetzen, kann der Kläger - wie vorstehend bereits gezeigt - auf der Grundlage von § 45 StVO nicht erreichen.

c) Auch die weiteren Fragen,

Ein möglicher Anspruch des Klägers darauf, dass die Straßenverkehrsbehörde verkehrsberuhigende Maßnahmen auf der Grundlage von § 45 StVO ergreift, hängt - wie bereits ausgeführt - unter anderem davon ab, ob die Voraussetzungen des § 45 Abs. 9 Satz 2 StVO erfüllt sind. Die danach für Beschränkungen und Verbote des fließenden Verkehrs erforderliche qualifizierte Gefahrenlage bestimmt sich aber nicht allein nach der Verkehrsdichte im fraglichen Bereich, sondern wird von einer Gemengelage verschiedener Faktoren beeinflusst, so unter anderem von der Breite und dem Ausbauzustand der für den Fahrzeug- und Fußgängerverkehr zur Verfügung stehenden Fläche, den Ausweichmöglichkeiten, der Inanspruchnahme von Flächen durch parkende Fahrzeuge und deren Auswirkungen auf den Verkehr, der Übersichtlichkeit der Streckenführung und der Verteilung des Verkehrs über den Tag. Die Würdigung, inwieweit auf der Grundlage der besonderen örtlichen Verhältnisse und der jeweiligen Einflussfaktoren im betreffenden Einzelfall eine erhöhte Gefährdungslage im Sinne von § 45 Abs. 9 Satz 2 StVO besteht, ist in erster Linie vom Tatsachengericht vorzunehmen; sie entzieht sich wegen ihrer Abhängigkeit von tatsächlichen Feststellungen (vgl. § 137 Abs. 2 VwGO) weitgehend einer verallgemeinerungsfähigen revisionsgerichtlichen Bewertung.

Auch die zweite vom Kläger genannte Frage kann nicht zu einer Revisionszulassung auf der Grundlage von § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO führen. Mit dieser Frage wird isoliert auf einen der in Betracht kommenden Faktoren für eine qualifizierte Gefahrenlage im Sinne von § 45 Abs. 9 Satz 2 StVO und zudem dessen Höhe im konkreten Fall Bezug genommen. Die Beantwortung dieser Frage im Revisionsverfahren könnte - soweit sie unter Beachtung von § 137 Abs. 2 VwGO überhaupt möglich wäre - insofern nicht über den konkreten Einzelfall hinausreichen. Zudem bleiben mit dieser Fragestellung die weiteren Bestimmungsfaktoren für das Vorliegen einer gesteigerten Gefahrenlage gemäß § 45 Abs. 9 Satz 2 StVO ausgeblendet, deren Beurteilung eine Gesamtbetrachtung erfordert.

2. Die vom Kläger gerügten Verfahrensmängel liegen nicht vor.

a) Weder liegt ein Verstoß gegen die Begründungspflicht des § 108 Abs. 1 Satz 2 VwGO vor, noch liegt gar der absolute Revisionsgrund des § 138 Nr. 6 VwGO vor, dass die Entscheidung nicht mit Gründen versehen ist.

§ 138 Nr. 6 VwGO bezieht sich auf den notwendigen (formellen) Inhalt eines Urteils (§ 117 Abs. 2 Nr. 5 VwGO). Im Urteil müssen die Entscheidungsgründe schriftlich niedergelegt werden, die für die richterliche Überzeugungsbildung leitend gewesen sind (vgl. § 108 Abs. 1 Satz 2 VwGO). Das ist verfahrensrechtlich geboten, um die Beteiligten über die dem Urteil zugrunde liegenden tatsächlichen und rechtlichen Erwägungen zu unterrichten und um dem Rechtsmittelgericht die Nachprüfung der Entscheidung auf ihre inhaltliche Richtigkeit in prozess- und materiellrechtlicher Hinsicht zu ermöglichen. Sind Entscheidungsgründe derart mangelhaft, dass sie diese doppelte Funktion nicht mehr erfüllen können, ist die Entscheidung im Sinne des § 138 Nr. 6 VwGO nicht mit Gründen versehen. Das ist nicht nur dann der Fall, wenn der Entscheidungsformel überhaupt keine Gründe beigegeben sind, sondern auch dann, wenn die Begründung nicht erkennen lässt, welche Überlegungen für die Entscheidung maßgebend gewesen sind, weil die Gründe rational nicht nachvollziehbar, sachlich inhaltslos oder sonst wie völlig unzureichend sind (Urteil vom 28. November 2002 - BVerwG 2 C 25.01 - BVerwGE 117, 228 <230 f.> m.w.N.).

So liegt es hier offensichtlich nicht. Dem angegriffenen Urteil ist ohne weiteres zu entnehmen, auf welche Gesichtspunkte das Berufungsgericht die Klageabweisung gestützt hat. Der Kläger verkennt, dass ein Verstoß gegen das Begründungserfordernis des § 108 Abs. 1 Satz 2 VwGO und erst recht ein Begründungsmangel im Sinne des § 138 Nr. 6 VwGO nicht schon dann vorliegt, wenn die gegebene Begründung der Sache nach nicht in jeder Hinsicht zu überzeugen vermag; dies zu überprüfen wäre erst Aufgabe des angestrebten Revisionsverfahrens. Hier geht es vielmehr um die Feststellung eines Verfahrensfehlers, also allein darum, ob die Gründe, die das Gericht seiner Entscheidung beigefügt hat, der oben dargelegten Funktion der Begründungspflicht gerecht werden. Dementsprechend kommt es für die Frage einer Nichterfüllung des Begründungserfordernisses aus § 108 Abs. 1 Satz 2 VwGO auch nicht darauf an, ob das Berufungsgericht die Äußerungen des ehemaligen Baudirektors der Beklagten sowie der Vertreterin des Landesbetriebs Mobilität zutreffend gewürdigt hat und ob im Rahmen der Sachverhaltswürdigung auf die Verkehrsverhältnisse in anderen verkehrsberuhigten Bereichen im Stadtgebiet der Beklagten verwiesen werden konnte. Ein Verstoß gegen das Begründungserfordernis des § 108 Abs. 1 Satz 2 VwGO liegt entgegen der Annahme des Klägers auch nicht darin, dass das Berufungsgericht vorab nicht abstrakt definiert hat, ab welcher Verkehrsdichte eine qualifizierte Gefährdungssituation im Sinne des § 45 Abs. 9 Satz 2 StVO vorliege. Insofern genügt die Feststellung, dass diese Voraussetzung ausgehend von näher benannten Umständen des Einzelfalls nach der Bewertung des Tatsachengerichts hier jedenfalls nicht erfüllt ist; der Formulierung des vom Kläger vermissten fallübergreifend verbindlichen Obersatzes bedarf es hierzu nicht.

Eine Verletzung des Begründungserfordernisses ergibt sich auch nicht daraus, dass sich das Berufungsurteil - wie der Kläger ergänzend rügt - nicht dazu verhalte, inwieweit von den Fahrzeugen tatsächlich die vorgeschriebene Schrittgeschwindigkeit eingehalten werde. Im Urteil wird dieser Aspekt aufgegriffen. Das Berufungsgericht geht dieser Frage aber mit der Begründung nicht weiter nach, dass damit der zutreffende Ansatzpunkt für die Gefahrenbeurteilung nach § 45 Abs. 9 Satz 2 StVO verfehlt werde; Maßstab dafür sei, ob die festgestellte Verkehrsdichte bei Einhaltung der vorgeschriebenen Höchstgeschwindigkeit eine qualifizierte Gefahrenlage begründe (vgl. UA S. 16, 2. Abs.). Ob dieser rechtliche Ansatz zutrifft, ist wiederum keine Frage der Erfüllung des Begründungserfordernisses aus § 108 Abs. 1 Satz 2 VwGO, sondern eine Frage der Begründetheit der Klage.

b) Das Berufungsgericht hat sich seine Überzeugung nicht in verfahrensfehlerhafter Weise gebildet und damit gegen den Überzeugungsgrundsatz des § 108 Abs. 1 Satz 1 VwGO verstoßen. Nach § 108 Abs. 1 Satz 1 VwGO entscheidet das Gericht nach seiner freien, aus dem Gesamtergebnis des Verfahrens gewonnenen Überzeugung. Das Gebot der freien Beweiswürdigung verpflichtet u.a. dazu, bei Bildung der Überzeugung von einem zutreffend und vollständig ermittelten Sachverhalt auszugehen. Übergeht das Tatsachengericht wesentliche Umstände, deren Entscheidungserheblichkeit sich ihm hätte aufdrängen müssen, fehlt es an einer tragfähigen Grundlage für die Überzeugungsbildung des Gerichts (stRspr; vgl. nur Beschluss vom 7. Juli 2008 - BVerwG 3 B 110.07 - juris Rn. 3 m.w.N.).

Der Vorwurf des Klägers, das Berufungsgericht sei in aktenwidriger Weise davon ausgegangen, die in der verkehrsberuhigten Zone vorgeschriebene Schrittgeschwindigkeit werde eingehalten, ist unzutreffend. Das Berufungsgericht geht vielmehr - wie bereits dargestellt - davon aus, dass Maßstab für die Gefahrenbeurteilung nach § 45 Abs. 9 Satz 2 StVO die Einhaltung der Schrittgeschwindigkeit sei. Insoweit geht es in dem vom Kläger angesprochenen Absatz des Berufungsurteils um eine rechtliche, nicht aber um eine tatsächliche Würdigung des Berufungsgerichts. Der gerügte Verstoß gegen die Denkgesetze ist mit der vom Berufungsgericht vertretenen Auffassung nicht verbunden. Das setzte voraus, dass eine Schlussfolgerung aus Gründen der Logik schlechterdings nicht gezogen werden kann. Davon kann hier nicht die Rede sein.

c) Der vom Kläger angenommene Verstoß gegen § 88 VwGO, den er daran sieht, dass das Berufungsgericht nicht auch darüber entschieden habe, ob er das Aufstellen eines Dialogdisplays oder die Durchführung von Geschwindigkeitskontrollen beanspruchen könne, liegt nicht vor. Von allem anderen abgesehen übersieht der Kläger dabei, dass § 45 Abs. 4 StVO der Straßenverkehrsbehörde - wie bereits gezeigt - nur ein eingeschränktes rechtliches Instrumentarium zum Erreichen der in § 45 StVO genannten Ziele zur Verfügung stellt.

d) Einen Verfahrensfehler des Berufungsgerichts kann der Kläger auch nicht mit dem Einwand begründen, das Berufungsgericht habe gegen seine Pflicht zur Spruchreifmachung der Sache aus § 113 Abs. 5 Satz 1 und § 86 Abs. 1 Satz 1 VwGO dadurch verstoßen, dass es lediglich auf das aktuelle Verkehrsaufkommen abgestellt und nicht zusätzlich geklärt habe, ab welchem höheren Verkehrsaufkommen und ab welchem Anteil von nicht die Schrittgeschwindigkeit einhaltenden Fahrzeugen eine solche Verpflichtung des Beklagten in der Zukunft bestehe. Der Annahme des gerügten Verfahrensfehlers steht entgegen, dass es für die Beurteilung des vom Kläger geltend gemachten Verpflichtungsbegehrens aus der insoweit maßgeblichen materiellrechtlichen Sicht des Oberverwaltungsgerichts allein auf die derzeitige Sach- und Rechtslage ankommt. Ausgehend davon ist die - ohnehin im Ungewissen liegende - künftige Entwicklung der Verkehrsverhältnisse nicht entscheidungserheblich und eine mangelnde Spruchreife nicht erkennbar.

e) Ein Verstoß des Berufungsgerichts gegen seine Hinweispflicht und das Verbot einer Überraschungsentscheidung (§ 86 Abs. 3 VwGO) ist ebenfalls nicht dargetan. Insoweit geht bereits die Annahme des Klägers fehl, das Berufungsgericht sei davon ausgegangen, in der in Rede stehenden verkehrsberuhigten Zone lägen keine Geschwindigkeitsüberschreitungen vor. Nachdem sich aus § 45 Abs. 4 StVO klar ergibt, auf welches rechtliche Instrumentarium die Straßenverkehrsbehörde für Maßnahmen auf der Grundlage von § 45 StVO verwiesen ist, bestand auch keine Veranlassung des Gerichts zu dem vom Kläger vermissten Hinweis auf die Auslegung seines Klageantrags durch das Gericht.

f) Schließlich ist kein Verstoß gegen die gerichtliche Sachaufklärungspflicht aus § 86 Abs. 1 VwGO darin zu erkennen, dass das Berufungsgericht keine Geschwindigkeitsmessung in der verkehrsberuhigten Zone durchgeführt hat. Nachdem der auch in den Vorinstanzen anwaltlich vertretene Kläger dort keinen förmlichen Beweisantrag gestellt hat, wäre von ihm darzulegen gewesen, dass sich dem Gericht die vermisste Beweiserhebung hätte aufdrängen müssen. Das scheitert schon daran, dass sich der Umfang der Sachaufklärungspflicht nach der materiellrechtlichen Sicht des Tatsachengerichts bestimmt, es nach der Rechtsauffassung des Berufungsgerichts auf den Umfang der vom Kläger geltend gemachten Geschwindigkeitsüberschreitungen aber nicht ankam.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO; die Festsetzung des Streitwertes beruht auf § 47 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 3 i.V.m. § 52 Abs. 1 und 2 GKG.