BVerfG, 1. Senat — 1 BvR 471/10, 1 BvR 1181/10

Die Verfassungsbeschwerden betreffen arbeitsgerichtliche Entscheidungen über Abmahnungen der Beschwerdeführerinnen und die Kündigung der Beschwerdeführerin zu II.), die von ihrem Arbeitgeber, dem Land Nordrhein-Westfalen, ausgesprochen wurden, weil sich die Beschwerdeführerinnen als Angestellte an öffentlichen Schulen geweigert hatten, im Dienst ein aus religiösen Gründen getragenes sogenanntes islamisches Kopftuch beziehungsweise eine als Ersatz hierfür getragene Wollmütze abzulegen.

Beide Beschwerdeführerinnen sind Musliminnen. Die Beschwerdeführerin zu I.) ist als angestellte Sozialpädagogin, die Beschwerdeführerin zu II.) war als angestellte Lehrerin beschäftigt. Die Verfassungsbeschwerden stellen zugleich mittelbar die in Nordrhein-Westfalen nach der sogenannten Kopftuch-Entscheidung des Zweiten Senats des Bundesverfassungsgerichts vom 24. September 2003 (BVerfGE 108, 282) erlassenen gesetzlichen Regelungen über die Zulässigkeit und Grenzen religiöser Bekundungen durch im Schulwesen beschäftigte Personen zur verfassungsrechtlichen Prüfung. Diese sind Grundlage der in den Ausgangsverfahren angegriffenen arbeitsrechtlichen Maßnahmen. Die gegen die Abmahnungen und die Kündigung gerichteten Klagen der Beschwerdeführerinnen und ihre Revisionen zum Bundesarbeitsgericht blieben erfolglos. Die Instanzgerichte wie auch das Bundesarbeitsgericht hielten die in beiden Fällen herangezogene Vorschrift des § 57 Abs. 4 SchulG NW für verfassungsgemäß. Nach Satz 1 der Bestimmung dürfen Lehrerinnen und Lehrer in der Schule keine politischen, religiösen, weltanschaulichen oder ähnliche äußere Bekundungen abgeben, die geeignet sind, die Neutralität des Landes gegenüber Schülerinnen und Schülern sowie Eltern oder den politischen, religiösen oder weltanschaulichen Schulfrieden zu gefährden oder zu stören. Allerdings widerspricht nach Satz 3 der Bestimmung die Wahrnehmung des Erziehungsauftrags nach Art. 7 und Art. 12 Abs. 6 der Verfassung des Landes Nordrhein-Westfalen und die entsprechende Darstellung christlicher und abendländischer Bildungs- und Kulturwerte oder Traditionen nicht dem Verhaltensgebot nach Satz 1. Diese Regelungen gelten auch für sonstige im Landesdienst stehende pädagogische und sozialpädagogische Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter, die bei der Bildungs- und Erziehungsarbeit mitwirken (§ 58 SchulG NW).

Die Beschwerdeführerinnen sehen sich durch die Urteile der Arbeitsgerichte und mittelbar durch die zugrunde liegenden gesetzlichen Vorschriften in ihren Grundrechten verletzt. Sie rügen unter anderem eine Verletzung ihrer Glaubensfreiheit sowie ihrer Berufsfreiheit. Den Vorbehalt zugunsten christlicher und abendländischer Bildungs- und Kulturwerte halten sie für eine verfassungswidrige Ungleichbehandlung aus Gründen der Religion.

Die Beschwerdeführerinnen stellen die Mitwirkungsbefugnis von Vizepräsident Kirchhof wegen Vorbefassung in Abrede und halten ihn für kraft Gesetzes ausgeschlossen (§ 18 BVerfGG). Die Beschwerdeführerin zu I.) führt weiter aus, es sei auch über "die Anwendbarkeit von § 19 BVerfGG nachzudenken", der Vorschrift also, die die Ablehnung eines Richters wegen Besorgnis seiner Befangenheit regelt. Die Beschwerdeführerin zu II.) meint, durch vorangegangene Befassungen von Vizepräsident Kirchhof mit dem Regelungsgegenstand sei "eine Determiniertheit" belegt, die eine Anwendung "des § 19 BVerfGG" rechtfertige. Der Richter sei vor diesem Hintergrund "von der Entscheidung über die Verfassungsbeschwerde auszunehmen".

Vizepräsident Kirchhof hat ebenfalls um eine Entscheidung nach § 19 BVerfGG gebeten.

1. Zur Frage der Mitwirkung von Vizepräsident Kirchhof machen die beiden Beschwerdeführerinnen im Wesentlichen übereinstimmend näher geltend:

Vizepräsident Kirchhof sei vor seiner Ernennung zum Bundesverfassungsrichter als Hochschullehrer mehrfach für ein pauschales Kopftuchverbot für Lehrpersonal eingetreten. Bereits im ersten sogenannten Kopftuch-Verfahren vor dem Bundesverfassungsgericht (BVerfGE 108, 282) habe er als Bevollmächtigter das Land Baden-Württemberg vertreten. In einem verwaltungsgerichtlichen Verfahren einer beamteten Lehrerin aus Baden-Württemberg, die im Dienst ein Kopftuch getragen habe, habe er einen Antrag auf Zulassung der Berufung verfasst, in dem er das Kopftuchverbot und insbesondere die unterschiedliche Behandlung von islamischem Kopftuch und christlichem Ordenshabit verteidigt habe. Die Beschwerdeführerin zu I.) trägt dazu weiter vor, aus diesem Schriftsatz habe das Land Nordrhein-Westfalen in die Klageerwiderung vor dem Arbeitsgericht Düsseldorf in dem von ihr geführten Ausgangsverfahren weite Teile wörtlich übernommen. Damit sei die von Vizepräsident Kirchhof früher gefertigte Begründung Bestandteil auch der vorliegenden Akte des Ausgangsverfahrens geworden. Es sei davon auszugehen, dass eine solche Übernahme nicht ohne seine Zustimmung geschehen sei. Dies begründe einen Fall der Richterausschließung nach § 18 Abs. 1 Nr. 2 BVerfGG. Sollte man dies verneinen, so sei über die Anwendbarkeit von § 19 BVerfGG nachzudenken.

Beide Beschwerdeführerinnen führen weiter aus, Vizepräsident Kirchhof könne als geistiger Urheber der baden-württembergischen Regelung zum Verbot religiöser Bekundungen durch Schulpersonal (§ 38 Abs. 2 SchG BW) angesehen werden, die dem später in Kraft getretenen § 57 Abs. 4 SchulG NW, der hier zur Prüfung stehe, inhaltlich entspreche. Die baden-württembergische Regelung habe er - im Anschluss an das eine landesgesetzliche Regelung verlangende Kopftuch-Urteil des Bundesverfassungsgerichts vom 24. September 2003 (BVerfGE 108, 282) - für die baden-württembergische Landesregierung entworfen. Er sei zudem in anderen Bundesländern, neben Hessen auch in Nordrhein-Westfalen, bei Anhörungen durch Landtagsausschüsse für die Verfassungsmäßigkeit eines pauschalen Kopftuchverbots eingetreten und zwar bei gleichzeitiger Privilegierung christlicher und jüdischer Symbole. Zudem habe er sich für ein pauschales Kopftuchverbot in Kindergärten ausgesprochen, was sich bei der Verabschiedung des insoweit einschlägigen Gesetzes in Baden-Württemberg ebenfalls ausgewirkt zu haben scheine. In Nordrhein-Westfalen habe er in einer schriftlichen Stellungnahme gegenüber dem Landtag den dort geplanten § 57 Abs. 4 SchulG NW sowohl hinsichtlich des generellen Verbots religiöser Bekundungen als auch hinsichtlich der Privilegierung christlicher und abendländischer Bildungs- und Kulturwerte nach § 57 Abs. 4 Satz 3 SchulG NW für verfassungskonform erachtet (Hinweis auf LT-Stellungnahme 14/150).

Die Beschwerdeführerin zu II.) meint, Vizepräsident Kirchhof sei damit bereits mehrfach in Angelegenheiten tätig gewesen, die ihm nach Sinn und Zweck der §§ 18, 19 BVerfGG eine Befassung mit der Sache versagten. Es könne davon ausgegangen werden, dass er eine vorgefasste Meinung zu dieser Thematik habe, die "jedenfalls eine Anwendung des § 19 BVerfGG" rechtfertigen dürfte.

2. Vizepräsident Kirchhof hat in einer Erklärung vom 27. März 2013 unter anderem Folgendes ausgeführt:

"Ich habe das Land Baden-Württemberg in zwei Verfahren vor den Verwaltungsgerichten, welche das Tragen von Kopftüchern im Schuldienst betrafen, und in der Verfassungsbeschwerde BVerfGE 108, 282 vor dem Bundesverfassungsgericht vertreten. Das nach der Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts zum Verbot des Kopftuchtragens erforderliche Gesetz habe ich für die baden-württembergische Landesregierung entworfen und im Gesetzgebungsverfahren beratend begleitet. Zu den auf der Grundlage des baden-württembergischen Textes in Hessen und Nordrhein-Westfalen vorgelegten Gesetzentwürfen habe ich vor beiden Landtagen Stellung genommen.

3. In einer Stellungnahme zu der Erklärung von Vizepräsident Kirchhof hat die Beschwerdeführerin zu I.) unter anderem ausgeführt, selbst wenn die Beteiligung an Gesetzgebungsverfahren für sich genommen nach § 18 Abs. 3 Nr. 1 BVerfGG keinen gesetzlichen Ausschlussgrund darstelle, so gäben die im Zusammenhang mit der Einführung landesrechtlicher Kopftuchverbote für Lehrerinnen entfalteten breiten Beratungstätigkeiten bei vernünftiger Würdigung aller Umstände doch Anlass dazu, an der Unvoreingenommenheit des Richters zu zweifeln.

Die Äußerungsberechtigten hatten in dem jeweiligen Verfassungsbeschwerdeverfahren Gelegenheit zur Stellungnahme.

Vizepräsident Kirchhof ist von der Mitwirkung in den beiden Verfassungsbeschwerdeverfahren nicht kraft Gesetzes ausgeschlossen (§ 18 BVerfGG). Indessen besteht bei vernünftiger Würdigung aller Umstände aus der hier maßgeblichen Sicht der Beschwerdeführerinnen Anlass, an der Unvoreingenommenheit und objektiven Einstellung des Richters zu zweifeln (§ 19 BVerfGG).

Vizepräsident Kirchhof ist in den vorliegenden Verfahren nicht kraft Gesetzes von der Ausübung seines Richteramtes ausgeschlossen (§ 18 BVerfGG).

1. Nach § 18 Abs. 1 Nr. 2 BVerfGG ist ein Richter des Bundesverfassungsgerichts von der Ausübung seines Richteramtes ausgeschlossen, wenn er in derselben Sache von Amts oder Berufs wegen tätig gewesen ist.

Die Ausschlussregelung ist als Ausnahmetatbestand konstruiert und deshalb eng auszulegen. Das Tatbestandsmerkmal "derselben Sache" in § 18 Abs. 1 Nr. 2 BVerfGG ist - in Übereinstimmung mit den Ausschlussregelungen anderer fachgerichtlicher Verfahrensordnungen - stets in einem konkreten, strikt verfahrensbezogenen Sinne zu verstehen. Zu einem Ausschluss kann deshalb regelmäßig nur eine Tätigkeit in dem verfassungsgerichtlichen Verfahren selbst oder in dem diesem unmittelbar vorausgegangenen und ihm sachlich zugeordneten Verfahren führen (vgl. BVerfGE 47, 105 <108>; 72, 278 <288>; 78, 331 <336>; 82, 30 <35 f.>; 109, 130 <131>; BVerfG, Beschluss des Ersten Senats vom 19. März 2013 - 1 BvR 2635/12 -, NJW 2013, S. 1587 <1588>).

Die Regelung des § 18 Abs. 3 Nr. 1 BVerfGG bestimmt, dass die Mitwirkung im Gesetzgebungsverfahren nicht als Tätigkeit im Sinne des § 18 Abs. 1 Nr. 2 gilt. Darüber hinaus ist auch die Äußerung einer wissenschaftlichen Meinung zu einer für das Verfahren bedeutsamen Rechtsfrage nach der Bestimmung des § 18 Abs. 3 Nr. 2 BVerfGG nicht als ein Tätigwerden "in derselben Sache" anzusehen (vgl. BVerfGE 82, 30 <35 ff.> m.w.N.).

2. Vizepräsident Kirchhof war hiernach vor dem Antritt seines Amtes als Richter des Bundesverfassungsgerichts nicht von Berufs wegen "in derselben Sache" im Sinne des § 18 Abs. 1 Nr. 2 BVerfGG tätig. An den beiden den Verfassungsbeschwerden vorangegangenen arbeitsgerichtlichen Ausgangsverfahren war er weder als Bevollmächtigter noch sonst beteiligt. Dies würde zumindest voraussetzen, dass er in irgendeiner Weise mit Wissen und Wollen konkret verfahrensbezogene Tätigkeiten entfaltet hätte. Das ist nicht der Fall. Zwar ist aus einem Schriftsatz, den er in einem verwaltungsgerichtlichen Verfahren als Bevollmächtigter des Landes Baden-Württemberg verfasst hatte, in dem von der Beschwerdeführerin zu I.) geführten arbeitsgerichtlichen Ausgangsverfahren von den Prozessbevollmächtigten des Landes Nordrhein-Westfalen in weiten Teilen wörtlich zitiert worden. Darin liegt jedoch kein "Tätigwerden in derselben Sache" im Sinne des § 18 Abs. 1 Nr. 2 BVerfGG. Denn das Zitat war nicht im Blick auf das konkrete Verfahren von einer ausdrücklichen Billigung von Vizepräsident Kirchhof getragen, wie sich aus dessen Erklärung hierzu ergibt, wenngleich er die anderweitige Verwendung seiner Stellungnahme allgemein gestattet hatte. Ein passives Zitiertwerden ohne konkrete Beteiligung an der Abfassung des Schriftsatzes im Ausgangsverfahren ist kein Tätigwerden in dieser Sache.

Die Mitwirkung von Vizepräsident Kirchhof als Hochschullehrer in Gesetzgebungsverfahren mehrerer Länder zum selben Regelungsgegenstand, so in Baden-Württemberg, Hessen und Nordrhein-Westfalen, ist von der Ausschlusswirkung eines Tätiggewesenseins in derselben Sache nach dem Willen des Gesetzgebers ausdrücklich ausgenommen (§ 18 Abs. 3 BVerfGG). Das gilt zunächst für die Anhörungen durch Ausschüsse der Landtage einschließlich der schriftlichen Stellungnahme zu der damals im Gesetzgebungsverfahren befindlichen, hier mittelbar mit angegriffenen schulgesetzlichen nordrhein-westfälischen Regelung (§ 57 Abs. 4, § 58 SchulG NW). Zwar hat Vizepräsident Kirchhof in seiner Stellungnahme dem Entwurf ausdrücklich seine Verfassungskonformität attestiert (LT-Stellungnahme 14/150). Das ändert jedoch nichts daran, dass es sich bei solchen Anhörungen von Sachverständigen und angeforderten Stellungnahmen um eine formalisierte Mitwirkung in einem Gesetzgebungsverfahren handelt (vgl. dazu § 57 Geschäftsordnung LT NW i.V.m. Art. 38 Abs. 1 Satz 2 Verf NW).

Auch die Erstellung des Entwurfs einer mit der angegriffenen inhaltsgleichen gesetzlichen Regelung zum Verbot religiöser Bekundungen für die baden-württembergische Landesregierung zur Vorbereitung einer Gesetzesinitiative sowie die beratende Begleitung des Gesetzesvorhabens lassen sich als Mitwirkung im Gesetzgebungsverfahren verstehen. Der Anwendungsbereich des § 18 Abs. 3 Nr. 1 BVerfGG ist nicht auf die Mitwirkung von Mitgliedern gesetzgebender Organe begrenzt. Für eine Mitwirkung im Gesetzgebungsverfahren spricht daher, dass Vizepräsident Kirchhof als damaliger Hochschullehrer von einem an der Gesetzgebung beteiligten Organ für Zwecke des Gesetzgebungsverfahrens mit der Erstellung des Entwurfs beauftragt wurde. Auch wenn man die Beteiligung von Hochschullehrern im Auftrag von Organen, die unmittelbar von Verfassungs wegen an der Gesetzgebung beteiligt sind, nicht als Mitwirkung im Gesetzgebungsverfahren im Sinne des § 18 Abs. 3 Nr. 1 BVerfGG begreifen wollte, würde es sich jedenfalls um die Äußerung einer wissenschaftlichen Meinung zu Rechtsfragen handeln, die auch für die gegenständlichen Verfahren bedeutsam sind und die deshalb auch unter diesem Gesichtspunkt von der Ausschlusswirkung eines Tätiggewesenseins in derselben Sache ausgenommen sind (§ 18 Abs. 3 Nr. 2 BVerfGG; so auch BVerfGE 82, 30 <37>).

Die von Vizepräsident Kirchhof angezeigten und von den Beschwerdeführerinnen mitgeteilten Umstände geben den Beschwerdeführerinnen allerdings nachvollziehbar Anlass, an der Unvoreingenommenheit des Richters zu zweifeln (§ 19 BVerfGG).

1. Das Ablehnungsgesuch der Beschwerdeführerin zu II.), der bei sinngerechtem Verständnis ebenfalls als Richterablehnung zu verstehende Vortrag der Beschwerdeführerin zu I.) sowie die Bitte von Vizepräsident Kirchhof selbst, eine Entscheidung nach § 19 BVerfGG herbeizuführen (vgl. BVerfGE 95, 189 <191>), gebieten es, auch über die Frage der Besorgnis einer etwaigen Befangenheit zu befinden.

2. Die Ablehnung eines Richters des Bundesverfassungsgerichts nach § 19 BVerfGG setzt voraus, dass ein Grund vorliegt, der geeignet ist, Misstrauen gegen seine Unparteilichkeit zu rechtfertigen. Es kommt mithin nicht darauf an, ob der Richter tatsächlich "parteilich" oder "befangen" ist oder ob er sich selbst für befangen hält. Entscheidend ist ausschließlich, ob ein am Verfahren Beteiligter bei vernünftiger Würdigung aller Umstände Anlass hat, an der Unvoreingenommenheit des Richters zu zweifeln (vgl. BVerfGE 73, 330 <335>; 82, 30 <37 f.>).

Allerdings kann eine Besorgnis der Befangenheit im Sinne des § 19 BVerfGG nicht aus den allgemeinen Gründen hergeleitet werden, die nach der ausdrücklichen Regelung des § 18 Abs. 2 und 3 BVerfGG einen Ausschluss von der Ausübung des Richteramtes nicht rechtfertigen; es wäre ein Wertungswiderspruch, könnte gerade wegen dieser Gründe dennoch über eine Befangenheitsablehnung ein Richter von der Mitwirkung ausgeschlossen werden. Daher muss stets etwas Zusätzliches gegeben sein, das über die bloße Tatsache der Mitwirkung am Gesetzgebungsverfahren und des Äußerns einer wissenschaftlichen Meinung zu einer für das Verfahren bedeutsamen Rechtsfrage hinausgeht, damit eine Besorgnis der Befangenheit als begründet erscheinen kann (vgl. BVerfGE 82, 30 <38 f.> m.w.N.).

3. Die vorliegende besondere Fallgestaltung ist durch solche zusätzlichen Umstände gekennzeichnet, die zu den nicht zum Ausschluss führenden Tätigkeiten von Vizepräsident Kirchhof hinzukommen. Diese ergeben sich aus einer summativen Wirkung, die weit über eine bloße Mitwirkung in einem Gesetzgebungsverfahren hinausreicht und letztlich in besonderer Weise zur Übernahme einer Gewährfunktion für die Verfassungsmäßigkeit der Regelung gerade in den hier angegriffenen Punkten geführt hat.

Es ist nicht zu übersehen, dass die hier zu beurteilenden Umstände über die bloße Tatsache einer Mitwirkung im Gesetzgebungsverfahren und des Äußerns wissenschaftlicher Meinungen hinausgehen. Die zusammenfassende Betrachtung kann aus der Sicht der Beschwerdeführerinnen, auf die es insoweit ankommt, berechtigten Anlass geben, an der Unvoreingenommenheit des Richters zu zweifeln. So hat der Richter nach der Vertretung des Landes Baden-Württemberg im sogenannten Kopftuch-Verfahren vor dem Bundesverfassungsgericht für die Landesregierung als Gesetzesinitiatorin eine gesetzliche Vorschrift entworfen, deren Konzept ersichtlich auch darauf gerichtet war, eine besondere Regelung für die Darstellung christlich-abendländischer Bildungs- und Kulturwerte vorzusehen. Es liegt auf der Hand, dass dem Auftrag der baden-württembergischen Landesregierung zum Entwurf einer gesetzlichen Regelung, die durch das Urteil des Zweiten Senats vom 24. September 2003 (BVerfGE 108, 282) veranlasst war, die Erwartung eines verfassungskonformen Entwurfs innewohnte (vgl. zu diesem Aspekt BVerfGE 82, 30 <39>). Auf dieser Grundlage hat Vizepräsident Kirchhof als Hochschullehrer damals den Gesetzentwurf im Verlauf des Gesetzgebungsverfahrens beratend und unterstützend begleitet. Die so entstandene Regelung des Landes Baden-Württemberg diente dem nordrhein-westfälischen Landesgesetzgeber erkennbar als Vorbild (vgl. LTDrucks 14/569 S. 7). Die schulgesetzlichen Bestimmungen des Landes Nordrhein-Westfalen, die hier zur Entscheidung stehen, entsprechen weitgehend den von dem Richter für das Land Baden-Württemberg entworfenen. Vizepräsident Kirchhof hat sie in seiner Stellungnahme für den Landtag Nordrhein-Westfalens ausdrücklich ebenfalls für verfassungsgemäß befunden (LT-Stellungnahme 14/150). Diese grundsätzliche Position hat er in verschiedenen parlamentarischen Anhörungen vertreten und ist dabei für eine differenzierte Betrachtung der Symbole und Werte verschiedener Glaubensrichtungen eingetreten, aus der die Beschwerdeführerinnen gerade die Gleichheitswidrigkeit der Regelung herleiten (vgl. Landtag von Baden-Württemberg, Protokoll der Sachverständigenanhörung vom 12. März 2004, S. 2, 12 f., S. 80, 81 f., 83; siehe auch für Hessen: LT-Ausschussvorlage KPA 16/14, S. 358 ff.). Hinzu kommt, dass der Richter auch in gerichtlichen Verfahren das Regelungskonzept nachdrücklich verteidigt hat. Das wird durch die Klageerwiderung im Ausgangsverfahren der Beschwerdeführerin zu I.) und die darin zitierten Ausführungen von Vizepräsident Kirchhof in einem verwaltungsgerichtlichen Verfahren unterstrichen. Ihm kommt damit - über die übliche Mitwirkung in Gesetzgebungsverfahren und das Äußern wissenschaftlicher Meinungen zu einschlägigen Rechtsfragen deutlich hinausgehend - gleichsam eine Art Urheberschaft für das auch hier zu beurteilende Regelungskonzept zu. In den Augen der Beschwerdeführerinnen ist er damit in ganz besonderer Weise der Vertreter der von den Verfassungsbeschwerden bekämpften Regelung und ihrer praktischen Anwendung.

Unter diesen Umständen ist die Besorgnis der Beschwerdeführerinnen nachvollziehbar, der Richter werde die hier zu entscheidenden Rechtsfragen mög-licherweise nicht mehr in jeder Hinsicht offen und unbefangen beurteilen (vgl. dazu auch BVerfGE 95, 189 <192>).

Diese Entscheidung ist einstimmig ergangen.