Oberverwaltungsgericht des Saarlandes, 1. Senat — 1 B 19/23

Die Antragstellerin, eine in Malta ansässige Limited, die ausweislich der sog. Whitelist der Gemeinsamen Glücksspielbehörde der Länder1 über eine Erlaubnis für die Veranstaltung von Sportwetten verfügt, begehrt im Wege des einstweiligen Rechtsschutzes die Verpflichtung des Antragsgegners, den Fortbetrieb der Wettvermittlungsstelle der Beigeladenen in der ...straße in H... zu dulden.

Im August 2021 beantragte die Antragstellerin eine Erlaubnis zum Betrieb der verfahrensgegenständlichen Wettvermittlungsstelle durch die Beigeladene. Dieser Antrag wurde mit Bescheid vom 19.4.2022 abgelehnt. Zugleich wurde der Antragstellerin unter Schließungsanordnung der Betrieb der Wettvermittlungsstelle untersagt. Der begehrten Genehmigung stehe die Abstandsregelung des § 11 Abs. 9 Satz 2 AG GlüStV-Saar entgegen. In etwa 15 m Entfernung ( ...straße ) vom beantragten Standort befinde sich eine Beratungsstelle der Caritas, die auch Hilfe bei Glücksspielsucht anbiete. Zudem seien in dem Beratungszentrum unter anderem eine therapeutische Schülerhilfe sowie ein Kinderhaus ansässig.

Mit Beschluss vom 23.1.2023 hat das Verwaltungsgericht die aufschiebende Wirkung der hiergegen erhobenen Klage (6 K 570/22) angeordnet, soweit diese sich gegen die Betriebsuntersagung und die Schließungsanordnung richtet. Die Antragstellerin sei hierfür die „falsche“ Adressatin. Im Übrigen hat das Verwaltungsgericht den Antrag auf einstweiligen Rechtsschutz zurückgewiesen. Soweit durch Bescheid vom 19.4.2022 der Erlaubnisantrag abgelehnt worden sei, sei der (Haupt-)Antrag auf Anordnung der aufschiebenden Wirkung der Klage unstatthaft. Der Hilfsantrag, dem Antragsgegner im Wege des § 123 VwGO aufzugeben, die Fortführung des Betriebs der Wettvermittlungsstelle bis zum Abschluss des Hauptsacheverfahrens zuzulassen und keine Vollstreckungsmaßnahmen einzuleiten, sei zulässig aber unbegründet. Ein Anordnungsanspruch sei nicht glaubhaft gemacht. Die Antragstellerin könne die beantragte Erlaubnis wegen eines Verstoßes gegen § 11 Abs. 9 Satz 2 AG GlüStV-Saar voraussichtlich nicht beanspruchen. Die Vorschrift begegne weder europa- noch verfassungsrechtlichen Bedenken. Unter anderem sei es mit dem Kohärenzgebot vereinbar, dass der Landesgesetzgeber eine vergleichbare Abstandsregelung weder für Spielhallen noch für (Lotto und Toto-) Annahmestellen, die unter anderem Oddset-Sportwetten anböten, eingeführt habe. Ein Anspruch auf Zulassung der Wettvermittlungsstelle der Beigeladenen im Wege der Ausnahme nach § 11 Abs. 9 Satz 3 AG GlüStV-Saar sei nicht dargetan. Sei die fragliche Wettvermittlungsstelle damit voraussichtlich nicht erlaubnisfähig, könne die Antragstellerin die Duldung des formell illegalen Glücksspiels nicht beanspruchen.

Die gegen den zurückweisenden Ausspruch im Beschluss vom 23.1.2023 gerichtete Beschwerde vom 7.2.2023, die die Antragstellerin mit Schriftsätzen vom 23.2., 16.5. und 22.11.2023 begründet hat, ist zulässig, bleibt in der Sache aber ohne Erfolg. Das Beschwerdevorbringen, das alleine der Senat zu prüfen hat (§ 146 Abs. 4 Sätze 3 und 6 VwGO) rechtfertigt keine Änderung der erstinstanzlichen Entscheidung.

1. Der auch mit der Beschwerde verfolgte Hauptantrag, die aufschiebende Wirkung der gegen den Ablehnungsbescheid vom 19.4.2022 erhobenen Klage „vollumfänglich“ anzuordnen, bleibt ohne Erfolg. Das Verwaltungsgericht hat ausgeführt, der Antrag nach § 80 Abs. 5 VwGO sei für das der Sache nach verfolgte Begehren, die Wettvermittlungsstelle einstweilen weiterbetreiben zu dürfen, unstatthaft. Der Antragstellerin sei durch die Ablehnung ihres Erlaubnisantrags kein fiktives Recht zum Betrieb der Wettvermittlungsstelle (durch die Beigeladene) genommen worden. Das Vermitteln öffentlichen Glücksspiels ohne Erlaubnis sei nach § 4 Abs. 1 Satz 1 GlüStV 2021 verboten. Ein automatisches „Zurückfallen“ in einen Zustand der Duldung durch eine Aufhebung des ablehnenden Bescheids komme nicht in Betracht. Diesen – aus prozessrechtlicher Sicht überzeugenden2 – Ausführungen setzt die Beschwerde nichts entgegen.

2. Aus dem Beschwerdevorbringen ergeben sich keine ernstlichen Zweifel an der (Ergebnis-)Richtigkeit der erstinstanzlichen Annahme, der auf eine weitere Duldung der Wettvermittlungsstelle gerichtete Hilfsantrag unterliege mangels Glaubhaftmachung eines Anordnungsanspruchs der Zurückweisung, weil dem Betrieb der Wettvermittlungsstelle am fraglichen Standort voraussichtlich § 11 Abs. 9 Satz 2 AG GlüStV-Saar entgegenstehe.

Die Antragstellerin dringt nicht mit ihrem Einwand durch, der Versagungstatbestand des § 11 Abs. 9 Satz 2 AG GlüStV-Saar sei europarechts- bzw. verfassungswidrig und damit unanwendbar.

a) In der Beschwerdebegründung vom 23.2.2023 heißt es hierzu im Wesentlichen, die Vorschrift bedinge eine im Lichte des Art. 3 GG und des Kohärenzgebots nicht zu rechtfertigende Ungleichbehandlung zwischen Bestandsspielhallen und „Bestandswettvermittlungsstellen“. Während die letztgenannten Einrichtungen einen Abstand zu (unter anderem) Schulen und Suchtberatungsstellen einzuhalten hätten, bestehe eine solche Vorgabe für Spielhallen nach saarländischem Landesrecht nicht. Die Einschätzung des Verwaltungsgerichts, diese Benachteiligung finde einen tragfähigen Grund darin, dass Sportwetten insbesondere für Kinder und Jugendliche attraktiver seien, sei schlichtweg falsch. Zwar ergebe sich aus dem als Beleg für diese Annahme angeführten BZgA-Forschungsbericht,3 dass 0,6 % der im Rahmen der Studie befragten Minderjährigen angegeben haben, bereits ein Wettbüro oder eine Rennbahn „benutzt“ zu haben, während lediglich 0,1 % der Befragten erklärt haben, bereits eine Spielhalle besucht zu haben. Dieser Wert sei indes nicht maßgeblich. Denn der Forschungsbericht stelle – wie näher ausgeführt wird – zugleich dar, dass der Anteil Glücksspielender mit pathologischem oder problematischem Spielverhalten ungeachtet des Alters bei Geldspielautomaten deutlich höher liege als bei Sportwetten. Mit Schriftsatz vom 16.5.2023 hat die Antragstellerin ergänzend festgehalten, der Bayerische Verwaltungsgerichtshof habe mit Beschluss vom 21.3.2023 für das dortige – vergleichbare – Landesrecht entschieden, dass es voraussichtlich gegen das Kohärenzverbot verstoße, wenn Wettvermittlungsstellen einen Mindestabstand zu Schulen und Suchtberatungsstellen einhalten müssten, während für Spielhallen trotz vergleichbarer Außenwirkung („Reiz des Verbotenen“) keine solche Vorgabe bestehe, obwohl das Gefährdungs- und Suchtpotential von Geldspielgeräten für Jugendliche als mindestens ebenso hoch anzusehen sei wie das mit Sportwetten einhergehende Suchtrisiko. Diese Rechtsprechung sei auf die Rechtslage im Saarland übertragbar. Die Länder seien gehalten, die in § 1 GlüStV 2021 normierten Ziele konsequent und einheitlich zu verfolgen. Es fehle ein stimmiges Gesamtkonzept im Hinblick auf das Gebot der Folgerichtigkeit, wie es sich aus der Nichtraucherschutz-Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts vom 30.7.2008 ergebe. Zudem zeige sich daran, dass der Landesgesetzgeber sich bei Erlass des Saarländischen Gesetzes zur Ausführung des Glücksspielstaatsvertrags im Jahr 2012 noch nicht dazu veranlasst gesehen habe, einen Mindestabstand zwischen Wettvermittlungsstellen und Kinder- und Jugendeinrichtungen sowie Suchtfachberatungsstellen vorzusehen, dass es ihm mit § 11 Abs. 9 Satz 1 AG GlüStV-Saar einzig und allein um die Begrenzung des terrestrischen Sportwettangebots gehe. Auf den Spieler- und Jugendschutz ziele die Norm hingegen nicht ab.

Dieses Vorbringen stellt die Ergebnisrichtigkeit der angefochtenen Entscheidung nicht durchgreifend in Frage.

Der Einwand, der Landesgesetzgeber verfolge mit der fraglichen Abstandsregelung in Wirklichkeit nicht das Ziel der Suchtprävention, sondern bezwecke alleine eine Verknappung des privaten Glücksspielangebots, verkennt, dass § 11 Abs. 9 AG GlüStV-Saar ausweislich der amtlichen Gesetzesbegründung die Dichte der Wettvermittlungsstellen gerade „im Interesse der Verhinderung von Spiel- und Wettsucht“4 begrenzen soll. Dass der Normgeber im Jahr 2012 noch davon abgesehen hat, einen Mindestabstand zwischen Wettvermittlungsstellen und „sensiblen“ Einrichtungen wie Schulen und Suchtberatungsstellen vorzuschreiben, engt sein (späteres) Gestaltungsermessen schon angesichts des nicht unerheblichen Suchtgefahrenpotentials von Sportwetten nicht ein.

Ohne Erfolg beruft die Antragstellerin sich ferner auf kohärenzrechtliche Bedenken, wie sie in der Entscheidung des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs vom 21.3.20235 tragend Niederschlag gefunden haben. Es bedarf keiner Vertiefung, ob eine Gesetzeslage, die ein Abstandsgebot zu Schulen und Suchtberatungseinrichtungen nur für Wettvermittlungsstellen, nicht aber für Spielhallen vorsieht, aus den Gründen, die der Verwaltungsgerichtshof unter Randnummern 53 ff. der genannten Entscheidung im Einzelnen dargelegt hat, gegen das Kohärenzverbot verstößt. Zwar enthielt das saarländische Landesrecht vormals der bayerischen Rechtslage entsprechende Regelungen.6 Die Vorgaben im Saarland unterscheiden sich zum maßgeblichen Zeitpunkt der Entscheidung über die Beschwerde indes – worauf der Senat mit Verfügung vom 23.10.2023 hingewiesen hat – merklich von der Rechtslage, die der Bayerische Verwaltungsgerichtshof zu prüfen hatte. Denn mit Gesetz zur Änderung des Saarländischen Spielhallengesetzes vom 17.10.20237 hat der Landesgesetzgeber für Spielhallen und Wettvermittlungsstellen einen Gleichlauf dahingehend hergestellt, dass die Spielhallenerlaubnis nach § 3 Abs. 3 Satz 1 SSpielhG nunmehr – ebenso wie die Erlaubnis zum Betrieb einer Wettvermittlungsstelle – grundsätzlich zu versagen ist, wenn ein Mindestabstand von 250 m Luftlinie zu bestehenden Einrichtungen, die überwiegend von Minderjährigen besucht werden, oder zu bestehenden Sucht(fach)beratungsstellen nicht eingehalten wird.

Zwar ist die Abstandsvorgabe für Spielhallen nach § 3 Abs. 3 Satz 3 SSpielhG nicht auf Verlängerungsanträge (§ 2a Abs. 2 SSpielhG) anzuwenden, wenn eine zum Zeitpunkt des Inkrafttretens dieser Vorschrift bestehende Spielhalle seit erstmaliger Erlaubniserteilung unterbrechungsfrei durch denselben Erlaubnisinhaber betrieben wird. Eine vergleichbare Bestandsschutzregelung findet sich für bestehende Wettvermittlungsstellen nicht. Durchgreifende Zweifel an der Vereinbarkeit dieser Gesetzeslage mit höherrangigem Recht hat die Antragstellerin in der Beschwerde indes nicht aufgeworfen.

Indem die Antragstellerin sich den Schriftsatz der Beigeladenen vom 6.11.2023 zu eigen macht, beruft sie sich der Sache nach darauf, dass bestehende Wettvermittlungsstellen aus Vertrauensschutzgründen nicht anders zu behandeln seien als Spielhallen. Der Verweis darauf, dass für Wettvermittlungsstellen bisher zu keinem Zeitpunkt eine Erlaubnis vorgelegen habe, so dass kein Bestandsschutz geboten sei, gehe fehl. Es sei unstreitig, dass die Vermittlung von Sportwetten bis zur Vergabe der Konzessionen im Jahr 2020 ohne Erlaubnis zulässig gewesen sei. Das Fehlen einer deutschen Wettvermittlungserlaubnis sei aufgrund unionsrechtlicher Vorgaben unbeachtlich gewesen und habe ihr, der Antragstellerin, nicht entgegengehalten werden können. Trotz der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs und des Bundesverfassungsgerichts sei privaten Anbietern über viele Jahre keine Genehmigung zur Veranstaltung und Vermittlung von Sportwetten erteilt worden. Da sich die vormals vorgesehene Übertragung der Entscheidungsbefugnis zur Erteilung solcher Genehmigungen auf das Glücksspielkollegium der Länder als rechtswidrig erwiesen habe, habe das unionsrechtswidrige staatliche Monopol auch nach Öffnung des Markts faktisch fortbestanden. Für diese Situation habe der Europäische Gerichtshof entschieden, dass Art. 56 AEUV einen Mitgliedstaat daran hindere, die in seinem Hoheitsgebiet ohne Erlaubnis stattfindende Sportwettvermittlung zu ahnden, wenn der betroffene Wirtschaftsteilnehmer in einem anderen Mitgliedstaat über eine Lizenz zur Veranstaltung von Sportwetten verfüge. Ferner entspreche es der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts, dass ein Verwaltungsgericht in solchen Fällen die Feststellung treffen dürfe, dass ein Wettvermittler keiner Erlaubnis bedürfe. Führe der Anwendungsvorrang des Unionsrechts dazu, dass Veranstalter und Vermittler von Sportwetten auf Basis der durch einen anderen EU-Mitgliedstaat erteilten Erlaubnis ihr Angebot in Deutschland anbieten können, folge daraus zugleich, dass diese gewerbliche Tätigkeit vollen rechtlichen Vertrauens- und Bestandsschutz genieße.

Dieses Vorbringen überzeugt nicht.

§ 3 Abs. 3 Satz 3 SSpielhG ist Ausdruck des Vertrauensschutzes für Betreiber einer Spielhalle, die über eine Spielhallenerlaubnis verfügen.8 Diese Erlaubnis verleiht ihnen nicht nur eine wehrfähige subjektive Rechtsposition, sondern war zugleich regelmäßig Grundlage unternehmerischer Investitionsentscheidungen. Die Genehmigung einer Spielhalle war dabei nach § 33i Abs. 2 Nr. 3 GewO frühzeitig auch dem Versagungstatbestand der Gefährdung der Jugend unterworfen. Zwar dient die Vorschrift der Abwehr der von einem konkreten Spielhallenbetrieb ausgehenden Gefährdungen für Minderjährige und dürfte daher mit dem Schutz, den die auf einen abstrakt bemessenen Mindestabstand abstellende Regelung des § 11 Abs. 9 Satz 2 AG GlüStV-Saar bieten soll, nicht deckungsgleich sein.9 Gleichwohl zeigt § 33i Abs. 2 Nr. 3 GewO, dass gewerberechtlich genehmigte Bestandsspielhallen eine behördliche Prüfung, auch was die konkrete Lage der Spielhalle unter Jugendschutzgesichtspunkten betrifft,10 mit Erfolg durchlaufen haben. Mit Übergang des Rechts der Spielhallen in die Gesetzgebungskompetenz der Länder wurde im Saarland der Erlaubnisvorbehalt des § 2 SSpielhG eingeführt. Die auf dieser Grundlage erteilten Spielhallenerlaubnisse sind aus verfassungsrechtlicher Sicht in ihrem Bestand nicht minder schutzwürdig.

Das Vertrauen des Betreibers einer Wettvermittlungsstelle auf den unveränderten Fortbestand seines Gewerbes kann demgegenüber aus genehmigungsrechtlicher Sicht alleine an eine – die glücksspielrechtliche Zulässigkeit freilich nicht berührende – Baugenehmigung anknüpfen.11 Außer für Wetten bei öffentlichen Leistungsprüfungen für Pferde12 gab es zunächst keine Erlaubnistatbestände für die Vermittlung und Veranstaltung von Wetten. In der Folge unterlag die Veranstaltung von Lotterien und Wetten einem staatlichen Monopol. Wie die Antragsgegnerin zutreffend ausgeführt hat, war der Gesetzgeber nach dem Urteil des Bundesverfassungsgerichts vom 28.3.2006 – 1 BvR 1054/01 – zwar gehalten, den Bereich der Sportwetten neu zu regeln. Hieraus ergab sich jedoch keine Pflicht zur Marktöffnung. Das Bundesverfassungsgericht hat vielmehr festgestellt, dass ein staatliches Monopol für Sportwetten mit dem Grundrecht der Berufsfreiheit vereinbar ist, wenn es konsequent am Ziel der Bekämpfung der Suchtgefahr ausgerichtet ist.13 Vor diesem Hintergrund wurde mit dem im Jahr 2008 in Kraft getretenen Glücksspielstaatsvertrag ein rechtlicher Rahmen geschaffen, der an der Monopolregelung festhielt (vgl. § 10 Abs. 2 und 5 GlüStV 2008). Sodann wurde mit Blick auf die Unionsrechtswidrigkeit dieses Regelwerks14 erstmals mit Staatsvertrag vom 15.12.2011 der bis dahin unregulierte Bestand der privaten Wettvermittlungsstellen einem Erlaubnisverfahren unterstellt. Ziel war es, den entstandenen Schwarzmarkt zu bekämpfen und den Sportwettmarkt unter ordnungspolitischen Gesichtspunkten in geordnete Bahnen zu lenken. Hierfür wurde das Sportwettangebot zunächst für private Konzessionsnehmer für einen Zeitraum von sieben Jahren geöffnet (§ 10a GlüStV 2012), wobei der Landesgesetzgeber ausdrücklich den „Erprobungscharakter“ dieser Regelung betonte.15

Angesichts dieser Gesetzeshistorie musste den Betreibern von Wettbüros – zumal der Beigeladenen, die die fragliche Wettvermittlungsstelle ausweislich der aktenkundigen Gewerbeanmeldung16 erst seit dem 1.3.2020 betreibt – bewusst sein, dass ihr Gewerbe mittelfristig einem gesetzlichen Regelungsregime unterworfen werden sollte, von dem der Fortbestand bzw. die konkrete Ausgestaltung ihres Betriebs abhängen würde. Die restriktive Zulassungsabsicht des Gesetzgebers war in einem fort erkennbar und hat sodann in § 10a Abs. 5 Satz 1 GlüStV 2012 (nunmehr § 21a Abs. 1 GlüStV 2021), wonach die Zahl der Wettvermittlungsstellen zur Erreichung der Ziele des Glücksspielstaatsvertrags zu begrenzen ist, Ausdruck gefunden. Ein schutzwürdiges Vertrauen des Inhabers einer Wettvermittlungsstelle darauf, seinen Betrieb unverändert selbst in unmittelbarer Nähe von (unter anderem) Suchtberatungsstellen und Schulen fortführen zu können, konnte auch angesichts des bereits in § 1 Nr. 3 GlüStV 2008 genannten Ziels der Gewährleistung des Jugend- und Spielerschutzes nicht entstehen.17

Die Antragstellerin kann sich „bestandsschutzrechtlich“ auch nicht darauf berufen, dass die streitgegenständliche Wettvermittlungsstelle zwischenzeitlich aufgrund unionsrechtlicher Vorgaben habe betrieben werden können. Das Unionsrecht verlangt selbst bei Rechtswidrigkeit eines staatlichen Monopols keine Öffnung des Glücksspielmarkts für alle Anbieter ohne Kontrolle und vermittelt keinen vorbehaltlosen Anspruch auf Duldung einer unerlaubten Tätigkeit.18 In der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs, des Bundesverfassungsgerichts und des Bundesverwaltungsgerichts ist geklärt, dass ein präventiver Erlaubnisvorbehalt zur Veranstaltung und Vermittlung von Sportwetten im Grundsatz verfassungs- und unionsrechtskonform ist.19 Etwas anderes folgt nicht aus der Entscheidung des Europäischen Gerichtshofs in der Rechtssache Ince,20 auf die die Antragstellerin sich beruft. Darin hat sich dieser nur zur unionsrechtlichen Zulässigkeit der Ahndung von nicht erlaubtem und wegen des faktischen Fortbestehens des staatlichen Sportwettmonopols nicht erlaubnisfähigem Glücksspiel geäußert. Aus dem Urteil ergibt sich aber nicht, dass der Erlaubnisvorbehalt ordnungsrechtlich unanwendbar gewesen wäre, sondern lediglich, dass alleine aus der fehlenden Erlaubnis keine nachteiligen rechtlichen Schlüsse gezogen (und etwa ordnungsrechtliche Maßnahmen ergriffen) werden dürfen.21 Aus der Entscheidung kann hingegen nicht abgeleitet werden, dass ein Mitgliedstaat über den Verzicht auf repressive Sanktionen hinaus verpflichtet gewesen wäre, die Wettvermittlung erlaubnisfrei zuzulassen.22 Durch die in der Beschwerde angeführte (vorübergehende) Unmöglichkeit, eine Konzession nach § 10a Abs. 2 GlüStV 2012 bzw. eine Wettvermittlungserlaubnis zu erlangen, folgt damit – anders als die Antragstellerin annimmt – nicht, dass der Betrieb der Wettvermittlungsstelle Bestandsschutz genösse. Vielmehr wurde lediglich die absehbare Regulierung des Wettvermittlungsmarktes – letztlich zu Gunsten der Wettvermittlungsbetreiber – verzögert.23 Unter diesen Umständen getätigte Investitionen erfolgten unter Inkaufnahme des Risikos zeitnaher Rechtsänderungen.

Im Übrigen ist die aktuelle Sach- und Rechtslage nicht mit der in der Rechtssache Ince vorausgesetzten vergleichbar, da derzeit weder rechtlich noch faktisch ein staatliches Sportwettmonopol (fort-)besteht, sondern – wie sich gerade an der Antragstellerin zeigt – Veranstalter und Vermittler von Sportwetten Erlaubnisse beantragen können.24

Nach alledem kann die Antragstellerin nicht für sich in Anspruch nehmen, die Bestandsschutzvorgabe des § 3 Abs. 3 Satz 3 SSpielhG sei deswegen rechtswidrig, weil auch den Betreibern von Wettvermittlungsstellen „voller rechtlicher Vertrauens- und Bestandsschutz“ zu gewähren sei.

Dass die für bestehende Betriebe unterschiedlich ausgestalteten Abstandsregelungen des Saarländischen Spielhallen- und Wettvermittlungsrechts Ausdruck einer inkohärenten Glücksspielpolitik wären, legt die Beschwerde nicht hinreichend dar und bedarf daher keiner abschließenden Prüfung (§ 146 Abs. 4 Sätze 4, 6 VwGO). Zwar hat die Antragstellerin mit Schriftsatz vom 23.2.2023 unter Auswertung des BZgA-Forschungsberichts 2020 geltend gemacht, Wettvermittlungsstellen seien aus Suchtgesichtspunkten nicht „gefährlicher“ als Spielhallen. Auf dieser Grundlage hat sie die im Saarland vormals geltenden – für Spielhallen und Wettvermittlungsstellen grundlegend verschiedenen – Abstandsvorschriften angegriffen. Es fehlen jedoch Darlegungen, dass und aus welchen Gründen sich die Gesetzeslage (auch) nach Inkrafttreten der Abstandsvorgabe des § 3 Abs. 3 Satz 1 SSpielhG für neue Spielhallen als inkohärent erweisen sollte. Dazu hätte indes Anlass bestanden. Denn zum einen hat der Senat (wie erwähnt) mit Verfügung vom 23.10.2023 auf die in der Sitzung des Landtags vom 17.10.2023 beschlossene Änderung des Saarländischen Spielhallengesetzes hingewiesen. Zum anderen drängt sich die Annahme eines fortdauernden etwaigen Kohärenzverstoßes jedenfalls nicht ohne Weiteres auf.25 Zwar mag das Gefährdungspotential von Geldspielgeräten auch für Jugendliche mindestens ebenso hoch sein wie die Suchtgefahr, die von Sportwetten ausgeht. Dieser Befund ändert jedoch nichts daran, dass auch Sportwetten ein nicht unerhebliches (Sucht-)Gefahrenpotential innewohnt, das der Gesetzgeber bei der Bestimmung des angestrebten Schutzniveaus zugrunde legen darf.26 Dabei untersagt das Kohärenzgebot dem Normgeber zwar, das Ziel, das mit einer die Dienstleistungsfreiheit in einem Glücksspielsektor beschränkenden Maßnahme verfolgt wird, durch eine gegenläufige Glücksspielpolitik in anderen Glücksspielbereichen mit gleich hohem oder höherem Suchtpotenzial zu konterkarieren.27 Es verlangt demgegenüber weder eine Uniformität der Regelungen noch eine Optimierung der Zielverwirklichung.28 Bei der Gefahrenbeurteilung kommt dem Gesetzgeber im Grundsatz ein weiter Beurteilungsspielraum zu. Das Kohärenzgebot ist erst verletzt, wenn divergierende Regelungen die verfolgten Gemeinwohlziele (Suchtprävention) sektorenübergreifend nicht nur berühren, sondern in einer Weise unterlaufen, die ihre Eignung zur Zielerreichung aufhebt.29 Liegen demgegenüber hinreichende Sachgründe für eine ungleiche Regulierung unterschiedlicher Glücksspielsegmente vor, kann ein Verstoß gegen das unionsrechtliche Kohärenzgebot nicht angenommen werden.30 Dass die Rechtslage im Saarland nach diesem Maßstab (auch) nach Inkrafttreten des Gesetzes zur Änderung des Saarländischen Spielhallengesetzes vom 17.10.2023, das immerhin neu zu eröffnende Spielhallen nicht anders behandelt als ebenfalls nicht bestandsgeschützte Sportwettvermittlungsstellen, in diesem Sinne offensichtlich fehlsam und nicht mehr durch den Beurteilungsspielraum des Gesetzgebers gedeckt wäre, legt die Beschwerde nicht dar. Weitere Ausführungen zu dieser Frage sind damit nicht veranlasst.

b) Fehl geht der Einwand, das Abstandsgebot des § 11 Abs. 9 Satz 2 AG GlüStV-Saar sei inkohärent, da eine vergleichbare Regelung für (Lotto-) Annahmestellen nicht existiere. Der Bayerische Verwaltungsgerichtshof habe in seinem Beschluss vom 21.3.2023 aus diesem Umstand einen Kohärenzverstoß abgeleitet. Der europarechtliche Harmonisierungsgrundsatz verbiete es, die Frage der Kohärenz zwischen Annahme- und Wettvermittlungsstellen in Nordrhein-Westfalen (gemeint: im Saarland) anders zu beurteilen als im Freistaat Bayern. Das Fehlen einer Abstandsregelung für Annahmestellen sei nicht zuletzt deshalb bedenklich, weil diese Betriebe auch und gerade Waren für Kinder und Jugendliche vorhielten. Dadurch, dass sie gleichermaßen Sportwetten anböten, würden diese zu einem allerorts verfügbaren „normalen“ Gut des täglichen Lebens. Der saarländische Gesetzgeber habe verkannt, dass die im Wege der staatsvertraglichen Handhabe bezüglich des kooperativen Föderalismus gesetzten und zu verfolgenden Ziele hätten eingehalten werden müssen.

Aus diesem Vortrag erwachsen – auch unter Berücksichtigung der Ausführungen des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs, der die Frage der Kohärenz infolge einer mangelnden Abstandsvorgabe für Annahmestellen in der zitierten Entscheidung im Übrigen lediglich obiter dictu erwogen, nicht aber anschließend entschieden hat – keine Zweifel an der Richtigkeit der erstinstanzlichen Entscheidung.

Das Verwaltungsgericht hat die Grenzen, die das Kohärenzgebot der Rechtsetzung zieht, zutreffend dargestellt. Es hat erkannt, dass aus § 11 Abs. 3 Satz 1 AG GlüStV-Saar folgt, dass in Annahmestellen als Nebengeschäft zugleich Sportwetten vermittelt werden dürfen, ohne dass ein Abstand zu Suchtberatungsstellen und Schulen einzuhalten wäre. Hinzu kommt, dass – wie der Bayerische Verwaltungsgerichtshof dargestellt hat – Annahmestellen mit ihrer übrigen Produktpalette (Süßigkeiten, Comics usw.) einen gewissen Anziehungseffekt auf Kinder und Jugendliche ausüben dürften.

Daraus folgt jedoch nicht, dass das saarländische Glücksspielrecht inkohärent wäre. Der erstinstanzliche Beschluss weist zu Recht darauf hin, dass Wettvermittlungsstellen und Annahmestellen gesonderte Bereiche sind, für die eigene Gefahreneinschätzungen getroffen werden dürfen. Er hebt in diesem Zusammenhang zutreffend – und ohne, dass die Beschwerde dem überzeugend entgegengetreten wäre – darauf ab, dass das Gefährdungspotential des in Wettvermittlungsstellen angebotenen Glücksspiels größer als die von Annahmestellen ausgehende Suchtgefahr sei. Letztere bieten typischerweise im Nebengeschäft überwiegend Lotterieprodukte an, die mit Ausnahme der Lotterie Keno über ein erheblich niedrigeres Suchtpotential als Sportwetten verfügen.31 Zwar dürfen – wie erwähnt – nach § 11 Abs. 3 Satz 1 AG GlüStV-Saar in Annahmestellen zudem Sportwetten vermittelt werden. Zu berücksichtigen ist aber, dass ihr Anteil gemessen an den Lotterieangeboten und im Vergleich zu den umfangreichen Sportwettprodukten von Wettvermittlungsstellen gering ist. Hinzu kommt, dass die unter Suchtgesichtspunkten besonders gefährlichen Live-Wetten32 in Annahmestellen, anders als in Wettvermittlungsstellen, nicht angeboten werden dürfen (§ 11 Abs. 3 Satz 2 AG GlüStV-Saar, § 29 Abs. 6 Hs. 2 GlüStV 2021).

Daneben ist dem Verwaltungsgericht darin zuzustimmen, dass erhebliche Unterschiede im Gepräge von Annahme- und Wettvermittlungsstellen bestehen. Annahmestellen befinden sich typischerweise in Ladenlokalen, in denen im Hauptgeschäft Gegenstände des täglichen Bedarfs (Zeitungen, Schreibartikel, Getränke etc.) angeboten werden. Damit prägen gerade solche Kunden, die nicht am Glücksspiel teilnehmen, die Atmosphäre dieser Örtlichkeiten. Sie haben daher ein völlig anderes, alltägliches und weniger auf den Spieltrieb gerichtetes Erscheinungsbild als Wettvermittlungsstellen, die ausschließlich der Befriedigung des Spieltriebs dienen und deren Räumlichkeiten häufig – etwa durch Sitzgelegenheiten und Bildschirme – Anreiz dazu bieten, länger zu verweilen und die Wettangebote und -ergebnisse live zu verfolgen. Aus diesem Grund überschreitet der Gesetzgeber seinen Einschätzungs- und Prognosespielraum nicht, wenn er davon ausgeht, dass dem Glücksspielangebot in Annahmestellen wegen der stärkeren sozialen Kontrolle eine andere Qualität zukommt.33 Zugleich ist damit die „Strahlwirkung“ von Annahmestellen und die damit verbundene Wahrnehmung des Glücksspiels als „normales“ Gut des täglichen Lebens eine andere. All diese typischerweise bestehenden Unterschiede lassen es zugleich regelmäßig wenig wahrscheinlich erscheinen, dass eine Mindestabstandsvorgabe zwischen Wettvermittlungsstellen und (unter anderem) Schulen sowie Suchtberatungsstellen eine verstärkte Nutzung von Annahmestellen in der Umgebung nach sich zöge und damit eine konterkarierende Glücksspielpolitik verfolgt würde, die die Wirksamkeit der Regelung für Wettvermittlungsstellen beeinträchtigen könnte.34

Im Übrigen ist zu sehen, dass die als Grund für die behauptete Inkohärenz maßgeblich angeführte Vermittlung von Sportwetten in Annahmestellen nach § 11 Abs. 3 Satz 1 AG GlüStV-Saar und § 29 Abs. 6 GlüStV 2021 ohnehin nur bis zum 30.6.2024 zulässig ist. Auf Seite 131 der Erläuterungen zum Glücksspielstaatsvertrag 2021 heißt es hierzu, dass mit Inkrafttreten des Staatsvertrags der staatliche Auftrag, ein ausreichendes Glücksspielangebot für Sportwetten sicherzustellen, entfallen sei. Die Übergangsregelung solle bestehenden Kunden und Betreibern von Annahmestellen ermöglichen, sich auf diese Rechtsänderung einzustellen.

Verletzt der Gesetzgeber mit seiner Einschätzung, es bestünden hinreichende Gründe für einen Verzicht auf eine Abstandsvorgabe zwischen Annahmestellen und „sensiblen“ Einrichtungen wie Schulen und Suchtberatungsstellen, folglich nicht den ihm zustehenden Einschätzungs- und Prognosespielraum, kann der Antragstellerin zugleich nicht in ihrer Ansicht gefolgt werden, in der ungleichen Regulierung liege ein Verstoß gegen Art. 3 GG.

c) Das weitere Vorbringen der Antragstellerin rechtfertigt ebenfalls nicht die Annahme, § 11 Abs. 9 Satz 2 AG GlüStV-Saar unterliege durchgreifenden, die Unanwendbarkeit der Vorschrift begründenden (europa-)rechtlichen Bedenken.

Dass sie aus der behaupteten „Intransparenz des gesamten Verfahrens“35 – gemeint ist im Wesentlichen die Tatsache, dass die Antragstellerin, nicht aber die Beigeladene Beteiligte des Verwaltungsverfahrens auf Erteilung der Wettvermittlungserlaubnis und dementsprechend Adressatin des streitgegenständlichen ablehnenden Bescheids ist – keinen Genehmigungs- oder Duldungsanspruch für die fragliche Wettvermittlungsstelle ableiten kann, hat das Verwaltungsgericht überzeugend ausgeführt. Gleichermaßen stellt sich der Bescheid vom 19.4.2022 nicht deshalb zu Lasten der Antragstellerin als rechtswidrig dar, weil das auf die Erteilung einer Erlaubnis für die Veranstaltung von Sportwetten gerichtete Konzessionsverfahren rechtswidrig wäre. Auf eine unterstellte Rechtswidrigkeit des Verfahrens kann sich die Antragstellerin schon deshalb nicht mit Erfolg berufen, weil sie Inhaberin einer Erlaubnis für die Veranstaltung von Sportwetten ist.36

Schließlich zeigt der bloße Einwand, dass pathologische Spieler in Gaststätten ohne soziale Kontrolle in die Versuchung omnipräsenter Geldspielgeräte zu geraten drohten (vgl. § 33c GewO), während solche Spieler zu einer Wettvermittlungsstelle bereits keinen Einlass erhielten, das Automatenspiel zudem kurzweilig und – anders als das Platzieren einer Sportwette – nicht sonderlich schwer zu erlernen sei, keine rechtlichen Bedenken an der fraglichen Abstandsregelung auf.37 Nicht den Anforderungen des § 146 Abs. 4 Satz 3 VwGO genügt ferner der pauschale Hinweis auf das naturgemäß ohne physische Abstandsgebote auskommende, aus Sicht der Antragstellerin „umfassend geöffnete Online-Glücksspiel“38, wie auch die in den Schriftsätzen vom 23.2. und 22.11.2023 angebrachte globale Bezugnahme der Antragstellerin auf frühere bzw. erstinstanzliche Ausführungen.

3. Schließlich ist der Antragstellerin nicht in ihrer Ansicht zu folgen, sie habe entgegen der erstinstanzlichen Würdigung einen Anspruch auf Erteilung der beantragten Wettvermittlungserlaubnis unter Zulassung einer Ausnahme vom Mindestabstand zu der Suchtberatungsstelle (und Einrichtung für Minderjährige) der Caritas in der ...straße .. gemäß § 11 Abs. 9 Satz 3 AG GlüStV-Saar.

Sie macht geltend, das Verwaltungsgericht stütze seine Auslegung dieser Vorschrift im Wesentlichen auf Rechtsprechung des Sächsischen Oberverwaltungsgerichts,39 die jedoch widersprüchlich und realitätsfern sei. Das Sächsische Oberverwaltungsgericht vertrete die Ansicht, ein atypischer Fall sei nicht bereits dann gegeben, wenn die fußläufige Entfernung zwischen einer Glücksspielstätte und einer Schule oder Suchtberatungsstelle den gesetzlich vorgesehenen Luftlinienabstand von 250 m übersteige. Vielmehr solle eine Ausnahme erst dann in Betracht kommen, wenn der tatsächlich zu bewältigende Weg aufgrund von Besonderheiten des Geländes – zu nennen seien etwa größere Industriekomplexe, ein militärischer Sicherheitsbereich oder natürliche Geländehindernisse – einen so hohen körperlichen und zeitlichen Aufwand erforderlich mache, dass der typisierend festgelegte Gefahrenbereich verlassen werde. Wie das Sächsische Oberverwaltungsgericht zu dieser Einschätzung gelange, lege es indes nicht hinreichend dar. Der Gesetzgeber unterscheide nicht zwischen Luftlinienabstand und zu absolvierendem Fußweg. Vielmehr sei die Frage eines Ausnahmefalls in Sachsen wie auch im Saarland unter Berücksichtigung der örtlichen Verhältnisse im Umfeld des fraglichen Standortes zu beurteilen. Fehlerhaft sei insbesondere die Ansicht des Verwaltungsgerichts, städtebauliche Belange seien im Zusammenhang des § 11 Abs. 9 Satz 3 AG GlüStV-Saar ohne Relevanz. Nach § 11 Abs. 6 Satz 1 Nr. 6 AG GlüStV-Saar sei die Erlaubnis für eine Wettvermittlungsstelle nur zu erteilen, wenn eine Baugenehmigung vorliege. Wie sich aus der Gesetzesbegründung ergebe, sehe der Gesetzgeber als maßgeblich an, dass öffentliches Baurecht dem beabsichtigten Betrieb nicht entgegenstehe. Das Verwaltungsgericht verkenne diesen parlamentarischen Willen, wenn es davon ausgehe, dass die Baugenehmigung im glücksspielrechtlichen Erlaubnisverfahren irrelevant sei. Die am streitigen Standort vorzufindenden städtebaulichen Gegebenheiten führten unzweifelhaft zu einer Einzelfallabweichung nach § 11 Abs. 9 Satz 3 AG GlüStV-Saar. Ein Besucher der Suchtberatungsstelle in der ...straße ... sehe sich bei Betrachtung der Umgegend so vielen Einflüssen durch vorhandene Betriebe ausgesetzt, dass er die Wettvermittlungsstelle der Beigeladenen nicht bemerke. Es sei nicht an ihr, der Antragstellerin, bauplanungsrechtliche Gründe für die Zulässigkeit des zu genehmigenden Standorts vorzubringen. Vielmehr müsse der Antragsgegner nach § 40 SVwVfG darlegen, weshalb solche Gründe im Einzelfall nicht zu einer Ausnahme führten. Die Kommune müsse sich die Frage stellen, ob behördliche Planungsentscheidungen der Vergangenheit ursächlich seien für das nunmehr festzustellende Unterschreiten des Mindestabstands. Bauleitplanerische Festlegungen könnten beispielsweise dazu führen, dass nur eine äußerst geringe Zahl zulässiger Standorte für Wettvermittlungsstellen existiere. Fallbezogen wäre zu untersuchen gewesen, ob das zuständige Baurechtsamt mit seinen planerischen Entscheidungen deutlich gemacht habe, dass Vergnügungsstätten nur in wenigen Bereichen der Stadt ... zulässig seien. Der Antragsgegner habe demgegenüber zu keinem Zeitpunkt eigene bauplanungsrechtliche Erwägungen in seine Prüfung eingestellt. Darin liege ein Ermessensfehler.

Dieses Vorbringen ist nicht geeignet, die erstinstanzliche Entscheidung in Zweifel zu ziehen. Das Verwaltungsgericht hat § 11 Abs. 9 Satz 3 AG GlüStV-Saar im Einklang mit dem Gesetzeswortlaut dahingehend ausgelegt, dass ein behördliches Ermessen zum Ausgleich unbilliger Härten erst dann eröffnet ist, wenn aufgrund der konkreten örtlichen Verhältnisse besondere Umstände vorliegen, die die abstrakte gesetzliche Abstandsregelung nicht im Blick haben konnte. Die Fallgestaltungen, die der angefochtene Beschluss in diesem Zusammenhang benennt – etwa eine besondere „räumliche Abtrennung“ der Wettvermittlungsstelle gegenüber der Suchtberatungsstelle bzw. Kinder- und Jugendeinrichtung – sind erkennbar exemplarischer Natur. Auch stehen sie im Einklang mit dem dokumentierten Willen des Gesetzgebers, der die Möglichkeit einer Ausnahme von der Abstandsvorgabe damit in Zusammenhang bringt, dass sie dem Schutzzweck der Vorschrift – Kinder- und Jugendschutz, Suchtprävention – nicht zuwiderläuft.40 Dagegen ist nichts zu erinnern. Der Einwand der Antragstellerin, die Handhabung des § 11 Abs. 9 Satz 3 AG GlüStV-Saar durch das Verwaltungsgericht begegne bereits im rechtlichen Ansatz Bedenken, überzeugt damit nicht.

Die Beschwerde zeigt zudem nicht auf, dass nach diesem Maßstab im Umfeld des Standorts der fraglichen Wettvermittlungsstelle ...straße besondere „örtliche Verhältnisse“ im Verständnis des genannten Ausnahmetatbestands gegeben wären. Die Behauptung, dass eine Person, die die direkt gegenüber in freiem Sichtfeld und nur etwa 15 m Entfernung gelegene Einrichtung der Caritas in der ...straße ... besucht, von der Wettvermittlungsstelle der Beigeladenen keine Notiz nehme, erscheint weltfremd. Eine solche unmittelbare Sicht- und Nähebeziehung dürfte vielmehr ein Paradebeispiel für die Fälle sein, die § 11 Abs. 9 Satz 2 AG GlüStV-Saar gerade im Blick hatte. Nicht nachvollziehbar sind darüber hinaus die Ausführungen der Antragstellerin, nach dem Zweck der Abstandsvorschrift löse nicht jede Einrichtung für Minderjährige das Abstandsgebot aus, sondern nur Einrichtungen für Kinder ab dem zehnten Lebensjahr. Denn nach einer Studie aus Rheinland-Pfalz liege erst ab diesem Alter eine relevante Suchtgefahr vor. Ungeachtet der Tatsache, dass der Wortlaut des § 11 Abs. 9 Satz 2 AG GlüStV-Saar („Einrichtungen, die überwiegend von Minderjährigen besucht werden“) eine solche Differenzierung nicht vorsieht, verfängt dieser Einwand schon deswegen nicht, weil fallbezogen zugleich ein Abstandsverstoß zu einer Suchtberatungsstelle festzustellen ist.

Ohne Erfolg macht die Antragstellerin – die bisweilen dem Irrtum zu unterliegen scheint, es sei Aufgabe des Antragsgegners, einem Landesamt (§ 7 Abs. 2 LOG), Bauleitpläne aufzustellen – darüber hinaus geltend, es liege ein Ermessensausfall vor, weil der Antragsgegner die bauplanungsrechtliche Situation am fraglichen Standort der Wettvermittlungsstelle nicht näher beleuchtet habe. Ob bauplanungsrechtliche Erwägungen eine Ausnahme vom Mindestabstand zu rechtfertigen imstande sind, kann dahinstehen. Zwar benennt § 11 Abs. 9 Satz 3 AG GlüStV-Saar das Bauplanungsrecht – anders als etwa die nordrhein-westfälische Regelung des § 5 Abs. 3 Satz 2 Nr. 2 AnVerVO41 – nicht ausdrücklich als berücksichtigungsfähigen Belang, sondern setzt für eine Ausnahme auf tatbestandlicher Seite (wie erwähnt) besondere „örtliche Verhältnisse im Umfeld des […] Standortes“ voraus. Andererseits ist nicht zu verkennen, dass durch bauleitplanerische Entscheidungen eine deutliche Verknappung der für Wettvermittlungsstellen zulässigen Standorte bewirkt werden kann, was allerdings eher im Rahmen des Mindestabstands zwischen zwei Wettvermittlungsstellen (§ 11 Abs. 9 Satz 1 AG GlüStV-Saar) von Bedeutung sein dürfte. Letztlich kann die Frage, ob bauplanungsrechtliche Vorgaben eine atypische Sachlage im Verständnis des § 11 Abs. 9 Satz 3 AG GlüStV-Saar begründen können, jedoch dahinstehen. Denn die Beschwerde stellt die Möglichkeit, dass Planungsentscheidungen fallbezogen für eine unbeabsichtigte Härte kausal sein könnten, lediglich in den Raum,42 legt aber nicht dar, dass solche Umstände tatsächlich gegeben sind. Daran ändert auch der Hinweis der Beschwerde auf eine Darlegungspflicht des Antragsgegners „unter Beachtung des § 40 SVwVfG“ nichts. Ist (wie hier) schon im Ansatz nicht erkennbar, dass infolge bauplanungsrechtlicher Vorgaben eine Ausnahme nach § 11 Abs. 9 Satz 3 AG GlüStV-Saar in Betracht zu ziehen sein könnte, muss die Behörde nach § 39 Abs. 1 Sätze 2, 3 SVwVfG nicht näher darlegen, weshalb sie dieser Möglichkeit nicht nachgegangen ist.

Zieht die Beschwerde nach alledem die Annahme des Verwaltungsgerichts, die Mindestabstandsvorgabe des § 11 Abs. 9 Satz 2 AG GlüStV-Saar stehe der begehrten Erlaubnis zum Betrieb der Wettvermittlungsstelle in der ...straße voraussichtlich entgegen, nicht mit Erfolg in Zweifel, folgt daraus zugleich, dass die Antragstellerin einen sicherungsfähigen Anordnungsanspruch auf Fortbetrieb der Wettvermittlungsstelle nicht glaubhaft gemacht hat (§ 123 Abs. 3 VwGO, § 920 Abs. 2 ZPO).

Auf die Frage, ob dem Begehren darüber hinaus eine Abstandskollision zu der unter der Anschrift Z. Straße 11 in (nur) 216 m Entfernung betriebenen konkurrierenden Wettvermittlungsstelle43 entgegensteht, kommt es damit nicht an.

Die Beschwerde ist demnach mit der Kostenfolge aus § 154 Abs. 2 VwGO zurückzuweisen. Die außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen, die keinen Antrag gestellt hat, sind nicht erstattungsfähig (§ 162 Abs. 3 VwGO).

Die Festsetzung des Streitwerts beruht auf den §§ 63 Abs. 2, 53 Abs. 2, 52 Abs. 1, 47 GKG und folgt in der Begründung der Streitwertentscheidung der Vorinstanz.

Dieser Beschluss ist unanfechtbar.