Oberverwaltungsgericht NRW, 15. Senat — 15 A 1831/19

Der Antrag des Klägers auf Zulassung der Berufung hat keinen Erfolg.

Die für die Prüfung maßgeblichen Einwände (§ 124a Abs. 4 Satz 4 VwGO) begründen keine ernstlichen Zweifel an der Richtigkeit des angefochtenen Urteils im Sinne von § 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO (1.). Sie führen nicht auf eine grundsätzliche Bedeutung der Rechtssache gemäß § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO (2.). Ein der Beurteilung des beschließenden Gerichts unterliegender Verfahrensmangel im Sinne von § 124 Abs. 2 Nr. 5 VwGO, auf dem die Entscheidung beruhen kann, liegt ebenfalls nicht vor (3.).

1. Ernstliche Zweifel an der Richtigkeit des angefochtenen Urteils im Sinne des § 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO bestehen nicht.

Ernstliche Zweifel sind gegeben, wenn erhebliche Gründe dafür sprechen, dass die verwaltungsgerichtliche Entscheidung einer rechtlichen Prüfung wahrscheinlich nicht standhalten wird. Sie sind (nur) begründet, wenn zumindest ein einzelner tragender Rechtssatz der angefochtenen Entscheidung oder eine erhebliche Tatsachenfeststellung mit schlüssigen Gegenargumenten in Frage gestellt wird und sich die Frage, ob die Entscheidung etwa aus anderen Gründen im Ergebnis richtig ist, nicht ohne weitergehende Prüfung der Sach- und Rechtslage beantworten lässt.

Vgl. BVerfG, Beschlüsse vom 16. Januar 2017 ‑ 2 BvR 2615/14 -, juris Rn. 19, und vom 9. Juni 2016 ‑ 1 BvR 2453/12 -, juris Rn. 16, jeweils mit weiteren Nachweisen.

Dies ist nicht der Fall.

Das Verwaltungsgericht hat die Klage mit dem Antrag,

"festzustellen, dass der Beklagte nicht berechtigt war, mit Beschluss vom 20. Februar 2018 die Verringerung der zu wählenden Vertreter und Vertreterinnen um 8 auf 36 Vertreter und Vertreterinnen zu beschließen,"

zu Recht als unzulässig abgewiesen. Zur Begründung hat das Verwaltungsgericht im Wesentlichen ausgeführt, es fehle bereits an einem hinreichend konkreten, feststellungsfähigen Rechtsverhältnis. Eine gegenwärtige Betroffenheit des Klägers scheide offenkundig aus, weil die mit der Satzung getroffenen Regelungen erst im Rahmen der Kommunalwahl 2020 zum Tragen kämen. Das von dem Kläger wahrgenommene Mandat bleibe hiervon unberührt. Mit Blick auf die Zusammensetzung des Rats nach der Kommunalwahl 2020 stehe zwar fest, dass die Zahl der Ratsmitglieder abweichend von § 3 Abs. 2 Satz 1 a) KWahlG NRW reduziert sein werde. Hingegen sei noch in keiner Weise absehbar, ob der Kläger erneut ein Ratsmandat innehaben werde, welches das für die Feststellungsklage notwendige Innenrechtsverhältnis zwischen ihm und dem Beklagten begründen würde. Aus diesem Grund fehle es auch an der notwendigen Klagebefugnis. Darüber hinaus sei das allgemeine Rechtsschutzbedürfnis nicht gegeben. Der Kläger habe dem Grundsatz der Organtreue nicht genügt. Weder habe er vor der Beschlussfassung seine rechtlichen Bedenken gegen die Reduzierungssatzung im Rat bekundet noch umgehend nach der Beschlussfassung einen Antrag an den Bürgermeister gestellt, den Beschluss nach § 54 Abs. 2 GO NRW zu beanstanden.

Dagegen wendet sich der Kläger ohne Erfolg.

a) Wie das Verwaltungsgericht zutreffend ausgeführt hat, ist unter einem berechtigten Feststellungsinteresse im Sinne von § 43 Abs. 1 VwGO jedes nach Lage des Falls anzuerkennende schutzwürdige Interesse zu verstehen, sei es rechtlicher, wirtschaftlicher oder ideeller Art. Eine Klage auf Feststellung des Bestehens eines organschaftlichen Rechtsverhältnisses innerhalb kommunaler Organe ("kommunalverfassungsrechtliche Feststellungsklage") ist in entsprechender Anwendung des § 42 Abs. 2 VwGO nur zulässig, wenn es sich bei der geltend gemachten Rechtsposition um ein durch das Innenrecht eingeräumtes, dem klagenden Organ oder Organteil zur eigenständigen Wahrnehmung zugewiesenes wehrfähiges subjektives Organrecht handelt. Dementsprechend setzt die Klagebefugnis voraus, dass ein subjektives Organrecht des klagenden Organs oder Organteils durch die angefochtene Maßnahme nachteilig betroffen wird. Das gerichtliche Verfahren dient nicht der Feststellung der objektiven Rechtswidrigkeit, sondern dem Schutz der dem klagenden Organ oder Organteil durch das Innenrecht zugewiesenen Rechtsposition. Ob eine solche geschützte Rechtsposition im Hinblick auf die angegriffene Beschlussfassung besteht, ist durch Auslegung der jeweils einschlägigen Norm zu ermitteln.

Vgl. insoweit OVG NRW, Urteile vom 14. September 2017 - 15 A 486/16 -, juris Rn. 100, vom 17. Februar 2017 - 15 A 1676/15 -, juris Rn. 57, und vom 15. September 2015 - 15 A 1961/13 -, juris Rn. 42, Beschluss vom 16. Mai 2013 - 15 A 785/12 -, juris Rn. 25 ff., Urteile vom 2. Mai 2006 - 15 A 817/04 -, juris Rn. 47, vom 8. Oktober 2002 - 15 A 3691/01 -, juris Rn. 26, und vom 5. Februar 2002 - 15 A 2604/99 -, juris Rn. 12.

Dies zugrunde gelegt, ergibt sich aus dem Zulassungsvorbringen nicht, dass der Kläger durch die Verringerung der Zahl der für den künftigen Gemeinderat zu wählenden Vertreter in seinen Organrechten verletzt sein könnte und klagebefugt ist. Ein als verletzt in Betracht kommendes subjektives Organrecht benennt der Zulassungsantrag nicht. Ein solches ist auch sonst nicht ersichtlich. Die dem Kläger durch seine derzeitige Ratsmitgliedschaft vermittelten Organrechte sind durch den Beschluss vom 20. Februar 2018 in keiner Weise nachteilig betroffen. Der Beschluss betrifft erst den Rat, der sich aufgrund der Kommunalwahl 2020 konstituieren wird. Zwischen diesem und dem jetzigen Rat und seinen Mitgliedern/Fraktionen besteht jedoch keine Kontinuität bzw. rechtliche Identität.

Vgl. dazu auch OVG NRW, Urteile vom 14. September 2017 - 15 A 486/16 -, juris Rn. 75 (im Hinblick auf die Landschaftsversammlung eines Landschaftsverbands), und vom 26. April 1990 - 15 A 864/88 -, juris Rn. 8, Beschluss vom 27. März 1990 - 15 A 2666/86 -, juris Rn. 5.

Darüber hinaus berührt der Umstand, dass der Kläger infolge des Beschlusses für eine Wahl in die nächste Gemeindevertretung einen höheren Anteil an Wählerstimmen benötigt als bisher, nicht einmal künftige Organrechte des Klägers, sondern - worauf auch das Verwaltungsgericht hingewiesen hat - nur die vorgelagerte Frage, ob er erneut Mitglied der Gemeindevertretung wird.

b) Abgesehen davon steht der Zulässigkeit der Klage der Grundsatz der Organtreue entgegen.

Im Verhältnis der kommunalen Organe und Organteile zueinander gilt der Grundsatz der Organtreue. Dieser begründet namentlich die Obliegenheit von Ratsmitgliedern, rechtliche Bedenken gegen (anstehende) Beschlussfassungen in der verfahrensrechtlich gebotenen Form rechtzeitig geltend zu machen. Der Grundsatz der Organtreue verlangt insbesondere die rechtzeitige Rüge der beanstandeten Maßnahme gegenüber dem Organ selbst. Unterbleibt diese rechtzeitige Rüge, kann die vermeintliche Rechtswidrigkeit der fraglichen Verfahrensweise später nicht mehr im Rahmen einer Feststellungsklage mit Erfolg geltend gemacht werden. Denn durch die unterlassene Rüge ist dem Organ die Möglichkeit genommen worden, die Einwände zu prüfen und ggf. für Abhilfe Sorge zu tragen.

Vgl. zuletzt OVG NRW, Beschluss vom 13. Dezember 2019 - 15 A 3310/17 -, Urteil vom 14. September 2017 - 15 A 2785/15 -, jurs Rn. 43, Beschluss vom 17. Mai 2017 - 15 A 1008/16 -, juris Rn. 9.

Ob es für die geforderte Rechtzeitigkeit der Rüge notwendig ist, diese im Vorfeld der beanstandeten Maßnahme zu erheben oder ob es ausreicht, sie zeitnah im Nachhinein vorzubringen, hängt von der Art des Streitgegenstands und den insoweit bestehenden tatsächlichen Möglichkeiten des Betroffenen ab. Besteht im Vorfeld keine Gelegenheit zur Rüge, so ist diese zeitnah im Anschluss zu erheben, um die Möglichkeit zur Selbstkorrektur einzuräumen.

Vgl. dazu OVG NRW, Beschluss vom 13. Dezember 2019 - 15 A 3310/17 -, Urteil vom 14. September 2017 - 15 A 2785/15 -, juris Rn. 45, Beschluss vom 17. Mai 2017 - 15 A 1008/16 -, juris Rn. 11.

Gemessen daran hat der Kläger dem Grundsatz der Organtreue nicht genügt. Zwar hat er sich im Rahmen der 32. Sitzung des Haupt- und Finanzausschusses am 6. Februar 2018 gegen die beabsichtigte Verringerung der Ratsgröße ausgesprochen. Allerdings hat er ausweislich des Sitzungsprotokolls keine rechtlichen Bedenken gegen die entsprechende Beschlussvorlage erhoben, sondern im Namen seiner Fraktion erklärt, dass er eine Reduzierung mit Blick auf die politische Konstellation im Rat für bedenklich halte. Allein aufgrund dessen war für den beklagten Rat noch nicht zu erkennen, dass der Kläger den streitigen Beschluss als rechtswidrig beanstandet und dessen Korrektur bzw. Nichterlass verlangt.

2. Die Berufung ist nicht wegen der grundsätzlichen Bedeutung der Rechtssache gemäß § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO zuzulassen.

Eine Rechtssache hat grundsätzliche Bedeutung, wenn sie eine im betreffenden Berufungsverfahren klärungsbedürftige und für die Entscheidung dieses Verfahrens erhebliche Rechts- oder Tatsachenfrage aufwirft, deren Beantwortung über den konkreten Fall hinaus wesentliche Bedeutung für die einheitliche Anwendung oder Weiterentwicklung des Rechts hat. Dabei ist zur Darlegung dieses Zulassungsgrunds die Frage auszuformulieren und substantiiert auszuführen, warum sie klärungsbedürftig und entscheidungserheblich ist und aus welchen Gründen sie Bedeutung über den Einzelfall hinaus hat.

Diese Voraussetzungen sind nicht gegeben.

Die vom Kläger sinngemäß formulierte Frage,

unter welchen Voraussetzungen eine Reduzierung der zu wählenden Vertreter/innen zulässig ist,

würde sich in einem Berufungsverfahren nicht stellen, weil die Klage aus den unter 1. genannten Gründen unzulässig ist.

3. Es liegt kein der Beurteilung des beschließenden Gerichts unterliegender Verfahrensmangel im Sinne von § 124 Abs. 2 Nr. 5 VwGO vor, auf dem die Entscheidung beruhen kann. Das Verwaltungsgericht hat den Anspruch des Klägers auf Gewährung rechtlichen Gehörs aus Art. 103 Abs. 1 GG nicht verletzt. Er hatte im Verlauf des Verfahrens und auch in der mündlichen Verhandlung vor dem Verwaltungsgericht am 25. März 2019 hinreichend Gelegenheit, zur Sache vorzutragen. Diese Gelegenheit schließt den Aspekt der Zulässigkeit der Klage, den der Beklagte mit Schriftsatz vom 11. Juni 2018 eingehend thematisiert hatte, ein.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO.

Die Streitwertfestsetzung beruht auf §§ 47 Abs. 1 und 3, 52 Abs. 1 GKG.

Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO, §§ 68 Abs. 1 Satz 5, 66 Abs. 3 Satz 3 GKG).

Mit der Ablehnung des Zulassungsantrags ist das Urteil des Verwaltungsgerichts rechtskräftig (§ 124a Abs. 5 Satz 4 VwGO).