Oberverwaltungsgericht NRW, 15. Senat — 15 A 3382/18

Der Antrag des Klägers auf Zulassung der Berufung hat keinen Erfolg.

Die für die Prüfung maßgeblichen Einwände (§ 124a Abs. 4 Satz 4 VwGO) begründen weder die geltend gemachten ernstlichen Zweifel an der Richtigkeit des angefochtenen Urteils nach § 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO (dazu unter 1.) noch besondere tatsächliche und rechtliche Schwierigkeiten der Rechtssache nach § 124 Abs. 2 Nr. 2 VwGO (dazu unter 2.). Es ergibt sich aus ihnen ferner keine Divergenz des angefochtenen Urteils gemäß § 124 Abs. 2 Nr. 4 VwGO (dazu unter 3.).

1. Ernstliche Richtigkeitszweifel im Sinne des § 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO sind (nur) begründet, wenn zumindest ein einzelner tragender Rechtssatz der angefochtenen Entscheidung oder eine erhebliche Tatsachenfeststellung mit schlüssigen Gegenargumenten in Frage gestellt wird und sich die Frage, ob die Entscheidung etwa aus anderen Gründen im Ergebnis richtig ist, nicht ohne weitergehende Prüfung der Sach- und Rechtslage beantworten lässt.

Diese Voraussetzungen liegen unter Berücksichtigung der mit der Zulassungsschrift vorgebrachten Rügen nicht vor. Es bestehen keine durchgreifenden Bedenken gegen die Annahme des Verwaltungsgerichts, der streitgegenständliche Ordnungsruf des Beklagten sei rechtmäßig gewesen.

Gemäß § 51 Abs. 1 GO NRW leitet der Bürgermeister die Verhandlungen, eröffnet und schließt die Sitzungen, handhabt die Ordnung und übt das Hausrecht aus. Als sitzungsleitende Maßnahmen im Rahmen der Ordnungsgewalt stehen ihm die in aller Regel in der Geschäftsordnung des Rats niedergelegten Mittel zur Verfügung. Er kann Ratsmitglieder bei erheblichen Störungen der Ordnung zur Ordnung rufen, mahnen oder ihnen das Wort entziehen.

Vgl. OVG NRW, Urteil vom 14. September 2017– 15 A 2785/15 –, juris Rn. 49 m.w.N.

Demgemäß kann gem. § 26 Abs. 4 der Geschäftsordnung der Stadt H. für den Rat und seine Ausschüsse vom 9. Februar 2012 (– GeschO Rat –) vom Oberbürgermeister zur Ordnung gerufen werden, wer die Würde der Ratsversammlung verletzt. Gleiches gilt u.a. im Hinblick auf Stadtverordnete, die Beleidigungen äußern (§ 27 Abs. 2 GeschO Rat)

Das zum Statuskern des Ratsmitglieds gehörende Rederecht wird im Rahmen des § 43 Abs. 1 GO NRW durch andere Rechtsgüter begrenzt. Zu deren Wahrung handhabt der Ratsvorsitzende in den Ratssitzungen die Ordnung. Dabei ist zu berücksichtigen, dass das Rederecht zum Zweck der Sicherung der Effektivität und Funktionsfähigkeit des Rats sowie zur Abstimmung mit den Rederechten der anderen Ratsmitglieder in der Geschäftsordnung näher ausgestaltet und begrenzt ist. Aber auch über die einzelnen Regelungen etwa zur Redezeit und zu den formellen Anforderungen an Wortmeldungen hinaus bedarf es zur Sicherstellung der Rechte der übrigen Ratsmitglieder, der Ordnung der Debatte und der Effektivität sowie der Funktionsfähigkeit des Rats und – traditionell – auch zur Wahrung des Ansehens des Rats der Ordnungsgewalt, die der Ratsvorsitzende auf der Grundlage des § 51 Abs. 1 GO NRW ausübt.

Bei der Ausübung dieser Ordnungsgewalt ist der Bedeutung des Rederechts für die Demokratie und die Funktionsfähigkeit des Rats angemessen Rechnung zu tragen. Der Rat ist ebenso wie ein Landtag oder der Bundestag Ort von Rede und Gegenrede, der Darstellung unterschiedlicher Perspektiven und Interessen. Darin gründet seine Repräsentativfunktion, die eine herausgehobene Grundfunktion einer Volksvertretung, seiner Untergliederungen und Mitglieder ist. Insoweit ist der Rat wie ein Parlament Forum der Interessendarstellung, Interessenvermittlung und Kontrolle. Der Widerstreit der politischen Positionen auf diesem Forum der Repräsentation lebt nicht zuletzt von Debatten, die auch mit Stilmitteln der Überspitzung, Polarisierung, Vereinfachung oder Polemik arbeiten.

Die Ordnungsgewalt des Ratsvorsitzenden ist in Anbetracht dieser Bedeutung und Reichweite des Rederechts kein Instrument zur Ausschließung bestimmter inhaltlicher Positionen aus der Debatte. Sie dient nicht der Sicherstellung der „Richtigkeit“ oder Korrektheit bestimmter inhaltlicher Positionen oder der Sicherung eines gesellschaftlichen Konsenses. Redebeiträge sind so lange hinzunehmen, wie ihre Darstellung nicht in einer Weise geschieht, die die Arbeit des Rats in Frage stellt. Die Grenze zur Verletzung der Ordnung in der gemeindlichen Volksvertretung „Rat“ ist dort erreicht, wo es sich nicht mehr um eine inhaltliche Auseinandersetzung handelt, sondern eine bloße Provokation im Vordergrund steht oder wo es um die schiere Herabwürdigung anderer oder die Verletzung von Rechtsgütern Dritter geht.

Da Beschränkungen des Rederechts zugleich die Funktionsfähigkeit des Systems der Volksvertretung berühren, bedarf die Anwendung der Ordnungsmaßnahmen stets der Beachtung des Kontextes, in dem das Ratsmitglied sein Recht in Anspruch nimmt. Je mehr die inhaltliche Auseinandersetzung im Vordergrund steht, je gewichtiger die mit dem Redebeitrag thematisierten Fragen für den Rat und die Öffentlichkeit sind und je intensiver diese politische Auseinandersetzung geführt wird, desto eher müssen konkurrierende Rechtsgüter hinter dem Rederecht zurückstehen. Dabei ist dem situativen Charakter der mündlichen Rede und der Notwendigkeit der zeitnahen Reaktion des Ratsvorsitzenden, dem namentlich bei Ordnungsrufen ein im Rahmen der verwaltungsgerichtlichen Kontrolle zu respektierender Beurteilungsspielraum zukommt, hinreichend Rechnung zu tragen. Hieran ist die verwaltungsgerichtliche Kontrolldichte auszurichten. Dabei gilt, dass die Kontrolle umso intensiver ist, je deutlicher der Ordnungsruf auf den Inhalt der Äußerung und nicht auf das Verhalten des Ratsmitglieds reagiert.

Vgl. zum Ganzen OVG NRW, Urteil vom 14. September 2017 – 15 A 2785/15 –, juris Rn. 53 ff., Beschlüsse vom 16. Mai 2013 – 15 A 785/12 –, juris Rn. 43 ff., und vom 16. Mai 2013– 15 A 784/12 –, jeweils mit Hinweis auf VerfGH SN, Urteil vom 3. Dezember 2010 – Vf. 12-1-10 –, juris Rn. 47 ff. (zum Rederecht eines Abgeordneten im Landtag).

Danach ist das Verwaltungsgericht zu Recht davon ausgegangen, dass der Kläger die Würde der Ratsversammlung verletzt und die Grenzen des Rederechts überschritten hat, indem er am 14. Dezember 2017 die Bundeskanzlerin als „millionenfache Rechtsbrecherin“ bezeichnete. Dabei ist zunächst zu berücksichtigen, dass diese Äußerung allenfalls einen entfernten Bezug zur Thematik der Ratsdebatte – dem Haushalt der Stadt H. – aufwies. Unmittelbar bevor die streitgegenständliche Wendung fiel, befürwortete der Kläger den Vorschlag des Deutschen Städtetages, „minderjährige sogenannte Flüchtlinge bei wiederholten Straftaten in geschlossenen Einrichtungen unterzubringen“, und fügte hinzu: „Aber das kostet“. Und diese Kosten müsse man eigentlich der „millionenfachen Rechtsbrecherin in Berlin und somit dem Bund aufbürden“. Den Ausgangspunkt der Äußerung bildet damit die Forderung nach einer geschlossenen Unterbringung minderjähriger straffälliger Flüchtlinge, der weder eine erkennbare Verbindung zu irgendwelchen konkreten Posten des Haushalts der Stadt H. erkennen lässt noch überhaupt eine Angelegenheit der örtlichen Gemeinschaft darstellt.

Daneben ist bei der Einordnung der Äußerung des Klägers zu berücksichtigen, dass die Formulierung „millionenfache Rechtsbrecherin“ einen diffamierenden Charakter hat. Diese Aussage kritisiert nicht lediglich bestimmte Handlungen oder politische Entscheidungen der Bundeskanzlerin in polemisch überzogener Weise als rechtswidrig, sondern zielt auf sie als Person und würdigt sie – ohne Gelegenheit zur Gegenrede – im sozialen Geltungsanspruch erheblich herab.

Angesichts dessen kann dahinstehen, ob die Äußerung des Klägers, wie das Verwaltungsgericht meint, zugleich als Beleidigung im Sinne des § 27 Abs. 2 GeschO Rat einzustufen ist.

2. Die Berufung ist nicht gemäß § 124 Abs. 2 Nr. 2 VwGO wegen der besonderen tatsächlichen oder rechtlichen Schwierigkeiten der Rechtssache zuzulassen.

Dies wäre nur dann der Fall, wenn die Angriffe des Klägers gegen die Tatsachenfeststellungen oder die rechtlichen Würdigungen, auf denen das angefochtene Urteil beruht, begründeten Anlass zu Zweifeln an der Richtigkeit der erstinstanzlichen Entscheidung gäben, die sich nicht ohne Weiteres im Zulassungsverfahren klären ließen, sondern die Durchführung eines Berufungsverfahrens erfordern würden. Diese Voraussetzungen sind nicht erfüllt. Dass der Ausgang des Rechtsstreits in dem vorgenannten Sinn offen ist, lässt sich auf der Grundlage des Zulassungsvorbringens aus den unter 1. genannten Gründen nicht feststellen. Besondere rechtliche oder tatsächliche Schwierigkeiten wirft die Rechtssache auch sonst nicht auf. Solche ergeben sich namentlich nicht aus dem Umstand, dass – wie die Zulassungsschrift geltend macht – die Entscheidung über die Rechtmäßigkeit eines Ordnungsrufes einer wertenden Betrachtung unter Einstellung sämtlicher objektiver Tatsachen bedarf. Dies ist keine Eigenheit der hier maßgeblichen rechtlichen Fragen. Gleiches gilt für das Vorbringen, dass im Fall funktionsbegrenzender Einschränkungen der Ausübung der Redefreiheit „dogmatisch […] von nahezu vergleichbaren Schwierigkeiten auszugehen“ sei, wie bei der Auslegung der Grenzen der Meinungsfreiheit. Im Übrigen sind die allgemeinen Grundsätze zu den Grenzen des Rederechts – wie sich bereits aus den Ausführungen unter 1.) ergibt – in der Senatsrechtsprechung geklärt.

3. Die Zulassungsbegründungsschrift legt schließlich nicht den Zulassungsgrund der Divergenz gemäß § 124 Abs. 2 Nr. 4 VwGO dar.

Hierzu muss ein die angefochtene Entscheidung tragender abstrakter, aber inhaltlich bestimmter Rechtssatz aufgezeigt werden, der zu einem ebensolchen Rechtssatz in einer Entscheidung eines der in der Vorschrift genannten Gerichte im Widerspruch steht. Eine Divergenz liegt ferner vor, wenn die Tatsachenfeststellungen in der verwaltungsgerichtlichen Entscheidung von der Feststellung verallgemeinerungsfähiger Tatsachen in der Rechtsprechung insbesondere des übergeordneten Oberverwaltungsgerichts abweichen.

Vgl. Seibert, in: Sodan/Ziekow, VwGO, 5. Aufl. 2018, § 124 Rn. 158.

Diese Voraussetzungen sind nicht erfüllt. Unabhängig von der Frage, ob es sich bei der vom Kläger in Bezug genommenen Passage aus dem Urteil des Senats vom 14. September 2017 – 15 A 2785/15 –, der aus dem Subsumtionsteil der Entscheidung stammt, um einen abstrakten Rechtssatz im o.g. Sinn handelt, fehlt es jedenfalls an der Angabe eines abstrakten Rechtssatzes in der angefochtenen Entscheidung, der dazu in Widerspruch stünde. Insoweit erschöpft sich die Zulassungsschrift in der eigenen Bewertung, dass die aus der Senatsentscheidung extrahierten Vor-aussetzungen nicht vorlägen.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO.

Die Streitwertfestsetzung beruht auf §§ 47 Abs. 1 und 3, 52 Abs. 2 GKG.

Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO, §§ 68 Abs. 1 Satz 5, 66 Abs. 3 Satz 3 GKG).

Mit der Ablehnung des Zulassungsantrags ist das Urteil des Verwaltungsgerichts rechtskräftig (§ 124a Abs. 5 Satz 4 VwGO).