Oberverwaltungsgericht NRW, 15. Senat — 15 B 755/20

Die Beschwerde des Antragsgegners mit dem Antrag,

den angefochtenen Beschluss zu ändern und

den Antrag der Antragstellerin, die aufschiebende Wirkung einer noch zu erhebenden Klage gegen die Auflage Ziffer 9 im Bescheid des Antragsgegners vom 20. Mai 2020 wiederherzustellen, abzulehnen,

hat Erfolg.

Die in der Beschwerdebegründung von dem Antragsgegner dargelegten Gründe führen zu einer Änderung der angefochtenen Entscheidung.

Die im Rahmen des Antrags nach § 80 Abs. 5 Satz 1 VwGO in materieller Hinsicht vorzunehmende Interessenabwägung fällt zulasten der Antragstellerin aus. Das öffentliche Vollzugsinteresse überwiegt das private Suspensivinteresse der Antragstellerin. Die streitgegenständliche Auflage Ziffer 9 der Verfügung des Antragsgegners vom 20. Mai 2020, mit der dieser der Antragstellerin die Durchführung des für den heutigen Tag angemeldeten Aufzugs untersagt und ihr aufgibt, die Kundgebung "Freiheit statt neue Normalität" als Standkundgebung in der Zeit von 14 Uhr bis 18 Uhr auf dem Marktplatz S. durchzuführen, erweist sich bei der im vorliegenden Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes allein möglichen und gebotenen summarischen Prüfung als voraussichtlich rechtmäßig (dazu 1.). Darüber hinaus liegt ein besonderes öffentliches Vollzugsinteresse vor (dazu 2.).

1. Die Auflage Ziffer 9 der Verfügung des Antragsgegners vom 20. Mai 2020 stellt sich bei summarischer Betrachtung als rechtmäßig dar. Sie lässt sich nach Lage der Dinge auf § 15 Abs. 1 VersG stützen.

Nach dieser Vorschrift kann die zuständige Behörde die Versammlung oder den Aufzug verbieten oder von bestimmten Auflagen abhängig machen, wenn nach den zur Zeit des Erlasses der Verfügung erkennbaren Umständen die öffentliche Sicherheit oder Ordnung bei Durchführung der Versammlung oder des Aufzuges unmittelbar gefährdet ist.

Ist die versammlungsbehördliche Verfügung auf eine unmittelbare Gefahr für die öffentliche Sicherheit gestützt, erfordert die von der Behörde und den befassten Gerichten angestellte Gefahrenprognose tatsächliche Anhaltspunkte, die bei verständiger Würdigung eine hinreichende Wahrscheinlichkeit des Gefahreneintritts ergeben. Bloße Verdachtsmomente oder Vermutungen reichen nicht aus. Für die Gefahrenprognose können Ereignisse im Zusammenhang mit früheren Versammlungen als Indizien herangezogen werden, soweit sie bezüglich des Mottos, des Ortes, des Datums sowie des Teilnehmer- und Organisatorenkreises Ähnlichkeiten zu der geplanten Versammlung aufweisen. Gibt es neben Anhaltspunkten für die von der Behörde und den Gerichten zugrunde gelegte Gefahrenprognose auch Gegenindizien, haben sich die Behörde und die Gerichte auch mit diesen in einer den Grundrechtsschutz des Art. 8 GG hinreichend berücksichtigenden Weise auseinanderzusetzen. Die Prüfung der Voraussetzungen eines Versammlungsverbots hat dabei grundsätzlich von den Angaben der Anmeldung auszugehen. Die Darlegungs- und Beweislast für das Vorliegen von Gründen für ein Verbot oder eine Auflage liegt grundsätzlich bei der Behörde.

Vgl. dazu BVerfG, Beschlüsse vom 20. Dezember 2012 - 1 BvR 2794/10 -, juris Rn. 17, vom 12. Mai 2010 - 1 BvR 2636/04 -, juris Rn. 17, vom 4. September 2009 - 1 BvR 2147/09 -, juris Rn. 9 und 13, vom 26. April 2001 - 1 BvQ 8/01 -, juris Rn. 11 f., vom 18. August 2000 - 1 BvQ 23/00 -, juris Rn. 32 ff., vom 1. Dezember 1992 - 1 BvR 88/91, 1 BvR 576/91 -, juris Rn. 52, und vom 14. Mai 1985 - 1 BvR 233/81, 1 BvR 341/81 -, juris Rn. 80 - Brokdorf; OVG NRW, Beschlüsse vom 7. Oktober 2016 - 15 B 1154/16 -, juris Rn. 8, vom 29. Juli 2016 - 15 B 875/16 -, juris Rn. 6, und vom 21. Oktober 2015 - 15 B 1201/15 -, juris Rn. 10.

Aus Gründen der Verhältnismäßigkeit kann im Einzelfall auch die Festlegung geboten sein, dass eine ursprünglich als Aufzug angemeldete Versammlung nur als ortsfeste Versammlung durchgeführt werden darf. Unter Berücksichtigung der Bedeutung der Versammlungsfreiheit darf die Behörde allerdings auch bei dem Erlass derartiger Auflagen keine zu geringen Anforderungen an die Gefahrenprognose stellen.

Vgl. BVerfG, Beschlüsse vom 20. Dezember 2012- 1 BvR 2794/10 -, juris Rn. 17, vom 5. September 2003 - 1 BvQ 32/03 -, juris Rn. 30, und vom 14. Mai 1985 - 1 BvR 233/81, 1 BvR 341/81 -, juris Rn. 79 - Brokdorf; OVG NRW, Beschlüsse vom 7. Oktober 2016 - 15 B 1154/16 -, juris Rn. 10, vom 29. Juli 2016 - 15 B 875/16 -, juris Rn. 8, und vom 21. Oktober 2015 - 15 B 1201/15 -, juris Rn. 12.

Dabei ist zu berücksichtigen, dass vom Selbstbestimmungsrecht des Veranstalters nach Art. 8 Abs. 1 GG prinzipiell auch die Auswahl des Ortes und die Bestimmung der sonstigen Modalitäten der Versammlung umfasst ist. Die Behörde hat im Normalfall lediglich zu prüfen, ob durch die Wahl des konkreten Versammlungsorts Rechte anderer oder sonstige verfassungsrechtlich geschützte Rechtsgüter der Allgemeinheit beeinträchtigt werden. Ist dies der Fall, kann der Veranstalter die Bedenken durch eine Modifikation des geplanten Ablaufs ausräumen oder aber es kommen versammlungsrechtliche Auflagen in Betracht, um eine praktische Konkordanz beim Rechtsgüterschutz herzustellen. Art. 8 Abs. 1 GG und dem aus ihm abgeleiteten Grundsatz versammlungsfreundlichen Verhaltens der Versammlungsbehörde entspricht es, dass auch bei Auflagen das Selbstbestimmungsrecht des Veranstalters im Rahmen des Möglichen respektiert wird. Ferner ist von Bedeutung, ob durch die Auflage die Gefährdung der öffentlichen Sicherheit beseitigt werden kann, ohne den durch das Zusammenspiel von Motto und geplantem Veranstaltungsort geprägten Charakter der Versammlung - ein Anliegen ggf. auch mit Blick auf Bezüge zu bestimmten Orten oder Einrichtungen am Wirksamsten zur Geltung zu bringen - erheblich zu verändern.

Vgl. insoweit BVerfG, Beschluss vom 18. Juli 2015- 1 BvQ 25/15 -, juris Rn. 9, Urteil vom 22. Februar 2011 - 1 BvR 699/06 -, juris Rn. 64, Beschlüsse vom 2. Dezember 2005 - 1 BvQ 35/05 -, juris Rn. 23 ff., vom 5. September 2003 - 1 BvQ 32/03 -, juris Rn. 38, vom 4. Januar 2002 - 1 BvQ 1/02 -, juris Rn. 3, und vom 14. Mai 1985 - 1 BvR 233/81, 1 BvR 341/81 -, juris Rn. 61 - Brokdorf; OVG NRW, Beschlüsse vom 3. November 2017 - 15 B 1370/17 - juris Rn. 12, vom 27. April 2017 - 15 B 491/17 -, juris Rn. 10, vom 30. Januar 2017 - 15 A 296/16 -, juris Rn. 14, vom 29. Dezember 2016 - 15 B 1500/16 -, juris Rn. 21 ff., und vom 24. Oktober 2015 - 15 B 1226/15 -, juris Rn. 10 ff.

Gemessen an diesen Maßstäben sind die Tatbestandsvoraussetzungen des § 15 Abs. 1 VersG im Hinblick auf die Auflage Ziffer 9 aus summarischer Perspektive gegeben (dazu a). Ermessensfehler im Sinne von § 114 Satz 1 VwGO sind - insbesondere unter dem Gesichtspunkt der Verhältnismäßigkeit - nicht ersichtlich (dazu b).

a) Nach dem Inhalt der Akten ist die Durchführung des von der Antragstellerin angemeldeten Aufzugs als unmittelbare Gefährdung der öffentlichen Sicherheit zu qualifizieren. Aufgrund der Darlegungen des Antragsgegners würde es im Falle der Durchführung des Aufzugs mit hinreichender Wahrscheinlichkeit zu Verstößen gegen § 13 Abs. 4 Satz 1 der Coronaschutzverordnung (CoronaSchVO NRW) in der Fassung vom 19. Mai 2020 (GV. NRW. S. 340e) kommen.

Nach dieser Bestimmung gilt § 13 Abs. 1 Nr. 2 nicht für Versammlungen nach dem Versammlungsgesetz; bei diesen ist die Gewährleistung eines Mindestabstands von 1,5 Metern zwischen Personen, die nicht zu den in § 1 Abs. 2 genannten Gruppen (Familien, zwei häusliche Gemeinschaften usw.) gehören, sicherzustellen.

Aus diesem Mindestabstandsgebot folgt nicht, dass Versammlungen nach dem Versammlungsgesetz in der Form von Aufzügen - also von mobilen, ihren Standort entlang einer bestimmten Aufzugsstrecke verändernden Kundgebungen - generell unzulässig wären, weil bei ihnen nicht die Gewähr dafür geboten werden könne, dass der Mindestabstand eingehalten werde.

Vgl. dazu auch VG Köln, Beschluss vom 30. April 2020 - 7 L 783/20 -, juris Rn. 11.

Vielmehr bedarf es auch insofern zur Begründung einer dahingehenden Gefahrenprognose der Prüfung der konkreten Umstände des jeweiligen Einzelfalls.

Vgl. insofern (im Zuge einer Folgenabwägung) BVerfG, Beschluss vom 1. Mai 2020 - 1 BvR 1004/20 -, juris Rn. 6; VG Köln, Beschluss vom 30. April 2020 - 7 L 783/20 -, juris Rn. 11; VG Regensburg, Beschluss vom 30. April 2020 - RO 14 S 20.727 -, juris Rn. 48.

Ausgehend davon ergibt eine Einzelfallprüfung hinreichende tatsächliche Anhaltspunkte für die seitens des Antragsgegners prognostizierten Verstöße gegen § 13 Abs. 4 Satz 1 CoronaSchVO NRW.

Diese Gefahrenprognose kann sich maßgeblich darauf gründen, dass vor einer Woche - am 17. Mai 2020 - eine Standkundgebung stattgefunden hat, deren Anmelderin ebenfalls die Antragstellerin war, die dasselbe Motto trug und deren Teilnehmerkreis mit dem für die heutige Versammlung erwarteten weitgehend identisch sein dürfte. Bereits bei dieser Versammlung traten den Angaben des Antragsgegners zufolge jedenfalls in der "Ansammelphase" regelmäßig Verstöße gegen das Mindestabstandsgebot auf. Diese Verstöße können als Referenzfall für die streitgegenständliche Gefahreneinschätzung herangezogen werden. Zum einen beansprucht das Mindestabstandsgebot während der gesamten Versammlungsdauer Geltung, zum anderen bestätigt dies, dass sich der Mindestabstand gerade in der mit Bewegung verbundenen Phase der ortsgebundenen Versammlung nicht gewährleisten ließ. Dies gestattet die Schlussfolgerung, dass der von § 13 Abs. 4 Satz 1 CoronaSchutzVO NRW statuierte Mindestabstand bei dem nunmehr angemeldeten Aufzug (erst recht und in größerem Umfang) nicht eingehalten werden wird. Ein mobiler Aufzug über eine längere Strecke, wie sie hier mit ca. 2,5 km in Rede steht, ist ein dynamisches Geschehen; er bewegt sich nicht linear-gleichmäßig - gleichsam an einer "Perlenschnur" -, sondern ist regelmäßig (unerwarteten) Stockungen, Beschleunigungen und Verschiebungen innerhalb der Gruppe der Versammlungsteilnehmer, je nach ihrem individuellen Gehtempo bzw. der Entwicklung des Versammlungsverlaufs, unterworfen. Dies wäre in gleicher Weise der Fall, wenn die Versammlungsteilnehmer in Zweier- oder Dreierreihen gingen. Die von der Antragstellerin erwartete Teilnehmerzahl von etwa 250 Personen ist dabei nicht derart gering, dass von einem jederzeit übersichtlichen Versammlungsgeschehen ausgegangen werden könnte, bei dem sich der gebotene Sicherheitsabstand absehbar hinreichend sicher einhalten ließe. Dagegen spricht überdies, dass sich dem durch einen innerstädtischen Bereich führenden Aufzug spontan weitere Personen anschließen oder sich Interaktionen der Versammlungsteilnehmer mit Passanten ergeben könnten, wodurch sich die Problematik der Einhaltung der Mindestabstände zusätzlich verschärfen würde. Ob den Mindestabstand unterschreitende Versammlungsteilnehmer womöglich dem in § 1 Abs. 2 CoronaSchutzVO NRW aufgeführten Personenkreis zugehören, ist angesichts dessen nicht mehr nachzuvollziehen bzw. zu überwachen.

Mit Blick auf diese Gesamtumstände des Einzelfalls ist kein alternatives Auflagenprogramm ersichtlich, mit dem der Antragsgegner die Beachtung von § 13 Abs. 4 Satz 1 CoronaSchutzVO NRW - in Kooperation mit der Antragstellerin - für den angemeldeten Aufzug effektiv gewährleisten könnte.

Vgl. zu zu entwickelnden Auflagenprogrammen im Zusammenhang mit der Erteilung von Ausnahmegenehmigungen gemäß vorheriger Fassungen von Coronaschutzverordnungen: BVerfG, Beschluss vom 17. April 2020 - 1 BvQ 37/20 -, juris Rn. 25 f.; siehe zu diesem Punkt außerdem BVerfG, Beschluss vom 1. Mai 2020 - 1 BvR 1004/20 -, juris Rn. 6.

Dies gilt sowohl für eine etwaige Erhöhung der Zahl der von der Antragstellerin zu stellenden Ordner und eine eventuelle Verlegung der Aufzugsstrecke, die an der obigen Gefahreneinschätzung nichts ändern würde, als auch für die Verpflichtung der Teilnehmer, eine Mund-Nase-Bedeckung zu tragen. § 13 Abs. 4 Satz 1 CoronaSchutzVO NRW sieht eine Mund-Nase-Bedeckung, wie sie § 2 Abs. 2 Satz 1 CoronaSchutzVO NRW empfiehlt, nicht als funktionales Äquivalent - gewissermaßen als Austauschmittel - zur Wahrung des Mindestabstands vor. Es ist auch nichts dafür ersichtlich, dass die Einräumung eines solchen Austauschmittels im Kontext von Versammlungen unter Verhältnismäßigkeitsgesichtsaspekten geboten wäre.

Diese Bewertung wird nicht durch die in der Beschwerdeerwiderung der Antragstellerin in Bezug genommene fernmündliche Kooperation mit dem Antragsgegner vom gestrigen Tag und deren Resultat (Änderung der Wegstrecke, Erhöhung der Anzahl der Ordner, Anordnung des Tragens eines Mund-Nasen-Schutzes) in Frage gestellt. Der Antragsgegner hat dazu klargestellt, dass diese Kooperation vorsorglich für den Fall erfolgt sei, dass seine Beschwerde keinen Erfolg und der angefochtene Beschluss infolgedessen Bestand habe. Eine Aufgabe seines Rechtsstandpunkts sei damit nicht verbunden. Der Antragsgegner hält seine - wie gezeigt: tragfähige - ursprüngliche Gefahrenprognose mithin aufrecht; er hat die Auflage Ziffer 9 nicht aufgehoben. Mit Blick auf die gegebene prozessuale Situation ist sein Verhalten nicht in sich widersprüchlich. Die Antragstellerin konnte auch kein schutzwürdiges Vertrauen in das Ergebnis der fernmündlichen Kooperation bilden. Diese fand gestern zwischen 14.20 Uhr und 14.50 Uhr statt. Die letztendliche Beschwerdebegründung des Antragsgegners ging aber erst um 17.57 Uhr - also danach - beim beschließenden Gericht ein. Dadurch war für die Antragstellerin erkennbar, dass der Antragsgegner die Auflage Ziffer 9 weiter verteidigt und durchzusetzen beabsichtigt.

b) Im Anschluss daran lässt die Auflage Ziffer 9 keine Ermessensfehler erkennen. Namentlich stellt sie sich bei summarischer Prüfung als verhältnismäßig dar. Sie bewirkt einen angemessenen Ausgleich zwischen dem Versammlungsgrundrecht der Antragstellerin aus Art. 8 Abs. 1 GG einerseits und dem konfligierenden Schutzgut des Gesundheits- und Infektionsausbreitungsschutzes aus Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG andererseits.

Vgl. zu dieser Konkordanzsituation nochmals BVerfG, Beschlüsse vom 1. Mai 2020 - 1 BvR 1004/20 -, juris Rn. 6, und vom 17. April 2020 - 1 BvQ 37/20 -, juris Rn. 27.

Auf der einen Seite kann die Antragstellerin ungeachtet der Auflage Ziffer 9 ihr kommunikatives Anliegen im Wege einer Standkundgebung transportieren. Es ist nicht ersichtlich, dass die Antragstellerin für ihre Grundrechtswahrnehmung auf die Versammlungsform des Aufzugs angewiesen wäre. Der Eingriff in die Versammlungsfreiheit wiegt dementsprechend nicht sehr schwer. Auf der anderen Seite trägt der Antragsgegner mit der Auflage Ziffer 9 den Anforderungen des Gesundheits- und Infektionsausbreitungsschutzes Rechnung und wird auf diese Weise der in Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG wurzelnden Schutzpflicht für dieses überragend wichtige Gemeinschaftsgut gerecht.

2. Aus dem Vorstehenden folgt zugleich, dass ein besonderes öffentliches Vollzugsinteresse anzunehmen ist. Die Auflage Ziffer 9 dient der Abwehr einer Gefahr für die hochrangigen Schutzgüter des Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG. Dies erfordert ihre sofortige Vollziehung.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.

Die Streitwertfestsetzung beruht auf §§ 47 Abs. 1, 52 Abs. 2, 53 Abs. 2 Nr. 2 GKG.

Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO, §§ 68 Abs. 1 Satz 5, 66 Abs. 3 Satz 3 GKG).