Oberverwaltungsgericht NRW, 9a. Senat — 9a D 28/17.G

I.

Der Kläger ist Eigentümer des Grundstücks Gemarkung C. , Flur , Flurstück , in E. . Im Grundbuch ist zulasten dieses Grundstücks in Abt. II Nr. 16 eine "volle Wegedienstbarkeit für den jeweiligen Eigentümer der Parzellen Flur , Flurstücke , und der Gemarkung C. " eingetragen. Die Flurstücke , und wurden später zum Flurstück vereinigt. Dessen Eigentümer ist seit dem Jahr 2001 der Beigeladene.

Die Eintragung der Wegedienstbarkeit erfolgte am 30. Mai 1934 aufgrund von § 17 Abschnitt Nr. 14 des vom damaligen preußischen Kulturamt T. durchgeführten Rezesses über die Umlegung der Grundstücke der Feldmark C. , vollzogen am 4. Dezember 1931 und bestätigt am 31. Dezember 1931. Wörtlich heißt es in dem Rezess:

"§ 17 Einschränkungen des Eigentums

Die nachstehend aufgeführten Eigentumseinschränkungen sind durch das Umlegungsverfahren errichtet oder abgeändert oder sonst betroffen worden.

A. Durch das Umlegungsverfahren neu entstandene Eigentumseinschränkungen

...

14) Volle Wegedienstbarkeit Flur 3 Nr. 64 im Plane 91 b tlw. - neue Katasterbezeichnung Gemarkung C. Flur Nr. - (§ 7 lfd. Nr. 25) für den jeweiligen Eigentümer des Planes 90 - neue Katasterbezeichnung Gemarkung C. Flur Nr. , und – (§ 7, lfd. Nr. 76); dem auch Instandsetzung und Unterhaltung obliegt.

…"

Zwischen dem Kläger und dem Beigeladenen besteht seit Jahren – auch vor Zivilgerichten ausgetragener – Streit über den Bestand des Wegerechts, das nach Auffassung des Klägers aufgrund veränderter Umstände entbehrlich geworden ist.

Mit Schreiben vom 15. Februar 2010 beantragte der Kläger bei der Stadt E. , das durch den Rezess vom 31. Dezember 1931 hoheitlich begründete Wegerecht aufzuheben. Die Stadt E. lehnte diesen Antrag mit Bescheid vom 8. Juli 2010 ab. Der Kläger erhob daraufhin Klage vor dem Verwaltungsgericht Minden, das die Klage mit rechtskräftig gewordenem Urteil vom 17. Dezember 2013 - 1 K 1969/10 - abwies. Es hielt die Stadt E. nicht für ermächtigt, die fragliche Festsetzung des Rezesses zu ändern, und führte zur Begründung aus: Die Frage, unter welchen Voraussetzungen Festsetzungen des streitbefangenen Rezesses geändert werden dürften, richte sich nach preußischem Recht oder nach dem dieses Recht ablösenden Landesrecht. Die Ermächtigung des danach in Betracht kommenden § 2 Satz 2 des Gesetzes über die durch ein Auseinandersetzungsverfahren begründeten gemeinschaftlichen Angelegenheiten ermächtige die Gemeinde zwar, Festsetzungen in einem Rezess durch Satzung zu ändern oder aufzuheben. Dies gelte aber nur für solche Festsetzungen, die im gemeinschaftlichen Interesse getroffen worden seien. Um eine derartige Festsetzung handele es sich bei der streitbefangenen Wegedienstbarkeit jedoch nicht. In einem vorangegangenen rechtlichen Hinweis hatte das Verwaltungsgericht noch geäußert, dass die Stadt E. nicht passivlegitimiert sei; der Antrag auf Aufhebung des Wegerechts sei gegen den Rechtsnachfolger derjenigen Behörde zu richten, die seinerzeit den Rezess durchgeführt habe. Diese Ansicht findet sich aber in den Urteilsgründen nicht mehr.

Mit Schreiben vom 3. April 2014 beantragte der Kläger sodann die Aufhebung des Wegerechts bei der Flurbereinigungsbehörde E1. als für die Durchführung von Bodenordnungsverfahren zuständige Rechtsnachfolgerin des preußischen Kulturamts. Die Flurbereinigungsbehörde teilte dem Kläger mit Schreiben vom 11. August 2014 formlos mit, dass sie für die Aufhebung des Wegerechts außerhalb eines laufenden Flurbereinigungsverfahrens nicht zuständig sei. Nachdem der Kläger um einen rechtsmittelfähigen Bescheid gebeten hatte, wiederholte sie diese Auffassung nochmals mit Schreiben vom 4. Oktober 2016. Hiergegen hat der Kläger vorsorglich mit Schreiben vom 9. Januar 2017 Widerspruch eingelegt. Ein Widerspruchsbescheid ist nicht ergangen.

Der Kläger hat am 25. April 2017 Klage erhoben. Er trägt vor, dass sich die Umstände, die zum Zeitpunkt des Erlasses des Rezesses bestanden und die Eintragung des Wegerechts gerechtfertigt hätten, inzwischen grundlegend geändert hätten.

Der Kläger hat zunächst bezweifelt, dass das Verfahren seinerzeit rechtsverbindlich abgeschlossen worden sei. Nachdem der Beklagte die im Landesarchiv vorhandenen Unterlagen über den damaligen Rezess auszugsweise vorgelegt hat, vertritt der Kläger die Auffassung, dass die Änderungsbefugnis der Flurbereinigungsbehörde nach § 64 FlurbG auch nach der Schlussfeststellung noch bestehe.

Der Kläger beantragt,

1. den Beklagten zu verpflichten, das Wegerecht, das in § 17 Abschnitt A Ziff. 14 des Rezesses des Kulturamtes T. vom 31. Dezember 1931 über die Umlegung der Grundstücke der Feldmark C. zulasten des Grundstücks Gemarkung C. , Flur , Flurstück , festgesetzt wurde und als Wegedienstbarkeit im Grundbuch von C. Blatt 86 in Abt. II Nr. 16 eingetragen ist, aufzuheben,

2. hilfsweise, den Beklagten zu verpflichten, seinen Antrag vom 3. April 2014 auf Aufhebung des Wegerechts, das durch den Rezess vom 31. Dezember 1931 zulasten des Grundstücks Gemarkung C. , Flur , Flurstück , festgesetzt wurde und als Wegedienstbarkeit im Grundbuch von C. Blatt 86 in Abt. II Nr. 16 eingetragen ist, unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichtes neu zu bescheiden.

Der Beklagte beantragt,

die Klage abzuweisen.

Er hält an der Auffassung fest, dass er zur Aufhebung des Wegerechts außerhalb eines Flurbereinigungsverfahrens nicht befugt sei.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstands wird auf die Gerichtsakte und die beigezogenen Verwaltungsvorgänge sowie die beigezogene Gerichtsakte 1 K 1969/10 (VG Minden) Bezug genommen.

II.

1. Das Flurbereinigungsgericht ist nach § 140 FlurbG zuständig. Der Kläger macht einen Anspruch auf Erlass eines Verwaltungsakts geltend, dessen Rechtsgrundlage er in § 64 FlurbG sieht.

Die Entscheidung kann nach § 145 Abs. 1 FlurbG ergehen. Die Vorschrift ist über ihren Wortlaut hinaus nach ihrem erkennbaren Sinn und Zweck auch auf andere Klagearten anwendbar.

Vgl. Wingerter/Mayr, FlurbG, 10. Aufl. 2018, § 145 Rn. 1.

Das Sach- und Rechtsverhältnis ist genügend geklärt und die Klage offensichtlich unbegründet.

Die Klage ist als Untätigkeitsklage zulässig, insbesondere vor Ablauf der Frist des § 142 Abs. 2 Satz 2 FlurbG erhoben. Dem Kläger kann auch eine Klagebefugnis (§ 138 Abs. 1 Satz 2 FlurbG, § 42 Abs. 2 VwGO) nicht abgesprochen werden; er beruft sich auf eine Vorschrift, die grundsätzlich geeignet ist, subjektive Rechte zu begründen.

2. Die Klage ist aber unbegründet. Die Rechtsgrundlagen, die für das gegen den Beklagten als Flurbereinigungsbehörde gerichtete Klagebegehren auf Aufhebung des streitbefangenen Wegerechts in Betracht kommen, sind im vorliegenden Fall nicht einschlägig.

a) Die vom Kläger angeführte Regelung in § 64 Satz 1 FlurbG, wonach die Flurbereinigungsbehörde den Flurbereinigungsplan auch nach der Ausführungsanordnung (§§ 61, 63) ändern oder ergänzen kann, wenn öffentliche Interessen oder wichtige, nicht vorherzusehende wirtschaftliche Bedürfnisse der Beteiligten es erfordern oder wenn ihr eine rechtskräftige gerichtliche Entscheidung bekannt wird, ist hier nicht anwendbar. Sie ist schon deshalb nicht einschlägig, weil es sich um einen nach altem Recht durchgeführten Rezess handelt (dazu aa); im Übrigen würde selbst dann nichts anderes gelten, wenn das Flurbereinigungsgesetz hier anwendbar wäre (dazu bb).

aa) Das erst am 1. Januar 1954 in Kraft getretene Flurbereinigungsgesetz enthält keine Regelung, unter welchen Voraussetzungen die in Umlegungsplänen nach früherem Recht enthaltenen Festsetzungen – also auch das hier streitbefangene Wegerecht, das auf dem nach Maßgabe der Preußischen Umlegungsordnung erfolgten Rezess aus dem Jahr 1931 beruht – geändert werden können. Seinem zeitlichen Geltungswillen nach will das Flurbereinigungsgesetz nur solche Tatbestände erfassen, die nach seinem Inkrafttreten entstanden sind. Das gilt insbesondere für § 58 Abs. 4 Satz 2 FlurbG, der sich mit der Änderung von Festsetzungen in Flurbereinigungsplänen, die im gemeinschaftlichen Interessen der Beteiligten oder im öffentlichen Interesse getroffen worden sind, nach Beendigung des Verfahrens befasst. Unter "Flurbereinigungsverfahren" sind solche Verfahren zu verstehen, die nach Maßgabe des Flurbereinigungsgesetzes abgeschlossen worden sind.

Vgl. BVerwG, Urteil vom 26. August 1976 - V C 41.75 -, BVerwGE 51, 104, juris Rn. 13 ff.

Nichts anderes gilt für die vom Kläger angesprochene Befugnis der Flurbereinigungsbehörde nach § 64 Satz 1 FlurbG, den "Flurbereinigungsplan" auch nach der Ausführungsanordnung (§§ 61 und § 63) zu ändern oder zu ergänzen. Auch diese Vorschrift regelt nur Änderungen eines nach Maßgabe des Flurbereinigungsgesetzes erlassenen Flurbereinigungsplans.

Aus den Übergangsregelungen des Flurbereinigungsgesetzes ergibt sich nichts Gegenteiliges. Vielmehr ist die Rechtswirksamkeit von Anordnungen, Festsetzungen und Entscheidungen der Behörden und Spruchstellen aus der Zeit vor dem Inkrafttreten dieses Gesetzes vorbehaltlich hier ersichtlich nicht einschlägiger Ausnahmen nach dem bisherigen Recht zu beurteilen (vgl. § 156 Satz 3 FlurbG). Die Fragen, ob ein Umlegungsplan rechtswirksam erlassen worden ist und welche rechtlichen Wirkungen er hat, sind daher nach altem Recht zu beurteilen. Da das hier in Rede stehende Wegerecht sogar aus der Zeit vor dem Inkrafttreten der Reichsumlegungsordnung vom 16. Juni 1937 stammt, ist preußisches bzw. dieses ablösende Landesrecht maßgeblich.

Vgl. BVerwG, Urteile vom 26. August 1976 - V C 41.75 -, BVerwGE 51, 104, juris Rn. 14 und 16, und vom 9. Dezember 2015 - 9 C 28.14 -, RdL 2016, 286, juris Rn. 29, sowie Beschluss vom 14. August 2018 - 9 B 18.17 -, juris Rn. 7 f.; zum Fortgelten derartiger landesrechtlichen Vorschriften vgl. Art. 113 EGBGB.

bb) Selbst wenn die beklagte Flurbereinigungsbehörde als Rechtsnachfolgerin des seinerzeit zuständigen Kulturamtes heute aufgrund von Regelungen des Flurbereinigungsgesetzes tätig werden könnte, wäre sie zu einer Aufhebung des Wegerechts nicht befugt. Die durch § 64 Satz 1 FlurbG eröffnete Änderungsbefugnis ist sachlich begrenzt und unterliegt im Hinblick auf § 149 Abs. 2 FlurbG auch einer zeitlichen Begrenzung.

Vgl. BVerwG, Urteil vom 16. September 1975 – V C 44.75 –, BVerwGE 49, 176-184, juris Rn. 21, und OVG NRW, Urteil vom 20. August 2015 - 9a D 29/14.G -, juris Rn. 39 f.

Nur im Rahmen eines laufenden Flurbereinigungsverfahren können nach § 49 Abs. 1 und 2 FlurbG Dienstbarkeiten, Reallasten und Erwerbsrechte an einem Grundstück sowie persönliche Rechte, die zum Besitz oder zur Nutzung eines Grundstücks berechtigen oder die Benutzung eines Grundstücks beschränken, aufgehoben werden, wenn es der Zweck der Flurbereinigung erfordert. Ein laufendes Flurbereinigungsverfahren für die Gemarkung C. gibt es aber nicht.

In der Flurbereinigung hat die Möglichkeit des Wiederaufgreifens unanfechtbar gewordener Verwaltungsentscheidungen (vgl. etwa § 51 VwVfG und § 48 VwVfG) eine aus der Eigenart der Verfahrensgestaltung sich ergebende besondere Ausprägung dergestalt erfahren, dass die in § 64 Satz 1 FlurbG der Flurbereinigungsbehörde eingeräumte Befugnis, den Plan auch nach dessen Unanfechtbarkeit noch zu ändern und zu ergänzen, an die oben angeführten konkreten Voraussetzungen gebunden sind.

Vgl. schon BVerwG Urteil vom 16. Juni 1975 – V C 44.75 – , BVerwGE 49, 176, juris Rn. 21; Beschluss vom 12. Juni 1986 - 5 CB 140.83 -, Buchholz 424.01 § 64 FlurbG Nr. 5, juris Rn. 10; Wingerter/Mayr, FlurbG, 10. Aufl. 2018, § 64 Rn. 1.

Einen Anspruch auf Einleitung eines neuen Flurbereinigungsverfahrens für diesen Bereich macht der Kläger - zu Recht - nicht geltend. Die Voraussetzungen für die Einleitung eines solchen Verfahrens zu dem alleinigen Zweck, das Wegerecht aufzuheben, sind ersichtlich nicht gegeben.

b) Auch ist keine andere Rechtsgrundlage gegenüber der Flurbereinigungsbehörde auf Verpflichtung (bzw. hilfsweise auf Neubescheidung) zur Löschung der Wegedienstbarkeit erkennbar.

Der Senat geht davon aus, dass das Auseinandersetzungsverfahren, in dem die hier streitige Wegedienstbarkeit begründet worden ist ausweislich der Niederschrift vom 14. Juni 1935, sein Ende gefunden hat. Die von der Flurbereinigungsbehörde mit Schriftsatz vom 11. Juli 2019 vorgelegten Unterlagen sind eindeutig und lassen mit hinreichender Klarheit erkennen, dass das Verfahren nach dem seinerzeit geltenden Recht beendet worden ist. Daher bedarf hier keiner Prüfung, ob der Kläger etwaige formelle Fehler nach inzwischen über 80 Jahren, in denen die jeweiligen Rechtsvorgänger das aufgrund des Rezesses in das Grundbuch eingetragene Wegerecht hingenommen haben, unter Berücksichtigung der Grundsätze von Treu und Glauben überhaupt noch rügen könnte.

Der Kläger stellt die Aussagekraft dieser Unterlagen nicht substantiiert in Frage. Mit Schriftsatz vom 16. Dezember 2019 hat er vielmehr deutlich gemacht, dass er mit der Klage eine nachträgliche Änderung des Rezesses auf Grund von Umständen geltend machen will, "die erst nach Rechtskraft des Rezesses eingetreten sind."

Mit Abschluss des Bodenordnungsverfahrens unterliegen allein zivilrechtliche Rechtspositionen keinem flurbereinigungsrechtlichen bzw. entsprechenden altrechtlichen Sonderregime mehr. Etwas anderes gilt für Festsetzungen, die im gemeinschaftlichen Interesse der Beteiligten oder im öffentlichen Interesse getroffen werden (vgl. § 58 Abs. 4 FlurbG; § 61 Abs. 4 Reichsumlegungsordnung; § 2 des Gesetzes über die durch ein Auseinandersetzungsverfahren begründeten gemeinschaftlichen Angelegenheiten vom 9. April 1956 - AusVfG NRW -). Diese Festsetzungen, die insbesondere das gemeinschaftliche Wegenetz betreffen und zugleich einen gewissen Ausgleich für den im Flurbereinigungs- bzw. Umlegungsverfahren erfolgten Landabzug darstellen, gelten als Gemeindesatzungen fort und können nur mit Zustimmung der Gemeindeaufsichtsbehörde geändert werden. Auf diese Weise sollen die flurbereinigungs- bzw. umlegungsrechtlich geschaffenen Ergebnisse im Interesse der Nachhaltigkeit der Flurbereinigung gesichert werden.

Vgl. BVerwG, Urteil vom 18. November 2002 - 9 CN 1.02 -, BVerwGE 117, 209, juris Rn. 57 f.

Um eine solche im gemeinschaftlichen oder öffentlichen Interesse erfolgte Festsetzung handelt es sich hier indessen nicht. Die mit dem Wegerecht belastete Fläche ist nicht dem öffentlichen oder dem gemeinschaftlichen Verkehr zugänglich zu machen. Die Dienstbarkeit besteht nur zugunsten des jeweiligen Eigentümers und damit allein im Verhältnis der beiden beteiligten Grundstücksnachbarn. Darauf hat bereits das Verwaltungsgericht Minden in dem rechtskräftigen Urteil vom 17. Dezember 2013 - 1 K 1969/10 – zutreffend abgestellt.

Eine dem § 58 Abs. 4 FlurbG vergleichbare Regelung für – wie hier – allein im privaten Interessen eines Beteiligten geregelte und in das Grundbuch eingetragene Dienstbarkeiten hat der Kläger nicht benannt; eine solche ist auch nicht ersichtlich. Zudem besteht für den Gesetzgeber insoweit auch kein erkennbarer Regelungsbedarf, mithin auch keine Regelungslücke.

Denn derartige Dienstbarkeiten sind, worauf der Beklagte zutreffend hingewiesen hat, mit Berichtigung der öffentlichen Bücher – hier: Eintragung des Wegerechts in das Grundbuch im Jahr 1934 – und damit dem Abschluss des Verfahrens in das alleinige Regime des Privatrechts entlassen.

Vgl. Wingerter/Mayr, FlurbG, 10. Aufl. 2018, § 79 Rn. 11.

Dadurch wird dem Kläger entgegen seiner Auffassung effektiver Rechtsschutz (Art. 19 Abs. 4 GG) nicht verwehrt. Für dessen Gewährung sind vielmehr die Zivilgerichte zuständig. Dass der Kläger dort bislang in der Sache – wie er meint: rechtsfehlerhaft – keinen Erfolg hatte, stellt die Rechtsschutzgewährleistung als solche nicht in Frage.

Aus dem vom Kläger angeführten Urteil des Hessischen Verwaltungsgerichtshofs vom 6. Juli 1988 - 5 OE 48/83 - ergibt sich nichts Gegenteiliges. Dort ist ausdrücklich hervorgehoben, dass die streitbefangenen Reglungen in dem in jenem Verfahren maßgeblichen Rezess ausdrücklich als öffentlich-rechtlich bezeichnet und – anders als hier – nicht in das Grundbuch eingetragen worden sind (juris Rn. 40). Ferner wird ausgeführt, dass Rechte, die in einem Rezess (wie hier) auf der Grundlage alten Rechts begründet worden sind, nicht für alle Zeiten unverändert fortbestehen, sondern abgeändert werden können, weil die Umstände, die die Begründung solcher Rechte notwendig erscheinen lassen, ihrerseits wegfallen können. Wörtlich heißt es: "Wenn im Rezess (Flurbereinigungsplan) privatrechtliche Grunddienstbarkeiten begründet worden sind, wird sich aus einer solchen Änderung der Umstände ein Anspruch des Eigentümers des belasteten Grundstücks auf vertragliche Aufhebung der Dienstbarkeit ergeben. Im Falle öffentlich-rechtlicher Eigentumsbeschränkungen ist eine behördliche Entscheidung notwendig. Deshalb sieht heute § 58 Abs. 4 FlurbG und sah vorher … § 61 Abs. 4 der Reichsumlegungsordnung vom 16. Juni 1937 (RGBl.I S.629) vor, dass die Festsetzungen des Flurbereinigungsplans (Umlegungsplans), die im gemeinschaftlichen Interesse der Beteiligten oder im öffentlichen Interesse getroffen werden, die Wirkung von Gemeindesatzungen haben und nach Beendigung des Umlegungsverfahrens mit Genehmigung der Gemeindeaufsichtsbehörde durch Gemeindesatzung geändert oder aufgehoben werden können; auch für die Zeit vor der Reichsumlegungsordnung wurde in Preußen angenommen, das solche im öffentlichen Interesse ergangenen Regelungen in Rezessen oder Auseinandersetzungsplänen Teil des Ortsrechts würden (vgl. Hillebrandt/Engels/Geith, Reichsumlegungsordnung, 1938, Anm. 7 zu § 61)".

Hess. VGH, Urteil vom 6. Juli 1988 - 5 OE 48/83 -, juris Rn. 45.

Nur deshalb, weil eine zivilrechtliche Rechtsposition durch einen Flurbereinigungsplan oder einen vergleichbaren Rechtsakt begründet wird, unterfällt sie nicht dauerhaft dem Regime des öffentlichen Rechts. Das gilt für das zivilrechtliche Eigentum der Teilnehmer an den ihnen neu zugeteilten Flächen, über das sie nach Beendigung des Verfahrens privatautonom verfügen dürfen, und erst recht für andere dingliche Rechte. Soweit dem vom Kläger angeführten Urteil des LG Köln vom 19. März 2004 - 18 O 281/02 - (juris) eine gegenteilige Tendenz zu entnehmen sein sollte, wäre dem nicht zu folgen.

Die Kostenentscheidung folgt aus §§ 138 Abs. 1 Satz 2, 147 Abs. 1 FlurbG i.V.m. § 154 Abs. 1 VwGO. Die Gerichtsgebühr errechnet sich unter Berücksichtigung des Prozessstoffes und des Umfangs der Einwendungen des Klägers nach dem Auffangwert von 5.000,-- Euro (vgl. § 52 Abs. 2 GKG). Die außergerichtlichen Kosten des Beigeladenen sind nicht erstattungsfähig. Dies entspricht der Billigkeit, da er keinen Antrag gestellt und sich damit keinem Kostenrisiko ausgesetzt hat (§ 154 Abs. 3, 162 Abs. 3 VwGO).