Oberverwaltungsgericht NRW, 15. Senat — 15 B 469/21

Die Beschwerde des Antragstellers mit dem sinngemäßen Antrag,

den Beschluss des Verwaltungsgerichts Arnsberg vom 25. März 2021 teilweise zu ändern und die aufschiebende Wirkung der Anfechtungsklage gegen Ziffer II.2. des Bescheids des Antragsgegners vom 16. März 2021 betreffend die für den 28. März 2021 angemeldete Versammlung wiederherzustellen,

hat Erfolg. Die im Rahmen des Antrags nach § 80 Abs. 5 Satz 1 VwGO in materieller Hinsicht vorzunehmende Interessenabwägung fällt zugunsten des Antragstellers aus. Dessen privates Suspensivinteresse überwiegt das öffentliche Vollzugsinteresse. Die angegriffene Auflage, mit der der Antragsgegner dem Antragsteller aufgegeben hat, die Kundgebung nicht auf der angemeldeten Fläche vor dem Ehrenmal im X. in P. , sondern auf einer Grünfläche gegenüber des Treppenaufgangs zum Ehrenmal durchzuführen, erweist sich bei der im Verfahren des einstweiligen Rechtsschutzes allein möglichen und gebotenen summarischen Prüfung aus den mit der Beschwerde dargelegten Gründen als voraussichtlich rechtswidrig.

Gemäß § 15 Abs. 1 VersG kann die zuständige Behörde die Versammlung oder den Aufzug verbieten oder von bestimmten Auflagen abhängig machen, wenn nach den zur Zeit des Erlasses der Verfügung erkennbaren Umständen die öffentliche Sicherheit oder Ordnung bei Durchführung der Versammlung oder des Aufzuges unmittelbar gefährdet wird.

Geht es um die Verlegung der Versammlung von dem angemeldeten an einen anderen Ort, ist zu berücksichtigen, dass von dem Selbstbestimmungsrecht des Veranstalters nach Art. 8 Abs. 1 GG prinzipiell auch die Auswahl des Orts und die Bestimmung der sonstigen Modalitäten der Versammlung umfasst ist. Die Bürgerinnen und Bürger sollen damit selbst entscheiden können, wo sie ihr Anliegen - auch mit Blick auf Bezüge zu bestimmten Orten oder Einrichtungen - am wirksamsten zur Geltung bringen können. Die Behörde hat im Normalfall im Rahmen des § 15 Abs.1 VersG lediglich zu prüfen, ob durch die Wahl des konkreten Versammlungsorts Rechte anderer oder sonstige verfassungsrechtlich geschützte Rechtsgüter der Allgemeinheit beeinträchtigt werden.

Vgl. insoweit etwa BVerfG, Beschluss vom 18. Juli 2015 - 1 BvQ 25/15 -, juris Rn. 9; Urteil vom 22. Februar 2011 - 1 BvR 699/06 -, juris Rn. 64; Beschlüsse vom 2. Dezember 2005 - 1 BvQ 35/05 -, juris Rn. 23 ff., vom 5. September 2003 - 1 BvQ32/03 -, juris Rn. 38, vom 4. Januar 2002 - 1 BvQ 1/02 -, juris Rn. 3, und vom 14. Mai 1985 - 1 BvR 233/81, 1 BvR 341/81 -, juris Rn. 61 - Brokdorf; OVG NRW, Urteil vom 4. Februar 2020 - 15 A 355/19 -, juris Rn. 39 m. w. N.

Allerdings verschafft die Versammlungsfreiheit kein Zutrittsrecht zu beliebigen Orten. Insbesondere gewährt sie keinen Zutritt zu Orten, die der Öffentlichkeit nicht allgemein zugänglich sind oder zu denen schon den äußeren Umständen nach nur zu bestimmten Zwecken Zugang gewährt wird. Demgegenüber verbürgt die Versammlungsfreiheit die Durchführung von Versammlungen aber dort, wo ein allgemeiner öffentlicher Verkehr eröffnet ist, wie dies insbesondere bei öffentlichen Straßen, Wegen und Plätzen der Fall ist. Dies gilt auch für Stätten außerhalb des öffentlichen Straßenraumes, an denen in ähnlicher Weise ein öffentlicher Verkehr eröffnet ist und Orte der allgemeinen Kommunikation entstehen. Ausschlaggebend ist die tatsächliche Bereitstellung des Ortes und ob nach diesen Umständen ein allgemeines öffentliches Forum eröffnet ist. Grundrechtlich ist unerheblich, ob der in Rede stehende Kommunikationsraum etwa mit den Mitteln des öffentlichen Straßen- und Wegerechts, sonstiger Vorschriften des öffentlichen Rechts oder des Zivilrechts geschaffen wird.

Vgl. zu alledem BVerfG, Beschlüsse vom 18. Juli 2015 - 1 BvQ 25/15 -, juris Rn. 5, und vom 20. Juni 2014 - 1 BvR 980/13 -, juris Rn. 16; Urteil vom 22. Februar 2011 -, juris Rn. 65 ff.; BGH, Urteil vom 26. Juni 2015 - V ZR 227/14 -, juris Rn. 11; OVG NRW, Beschlüsse vom 2. Juli 2020 - 15 A 2100/18 -, juris Rn. 100, und vom 29. Dezember 2016 - 15 B 1500/16 -, juris Rn. 10.

Nach diesen Grundsätzen kann die Versammlungsfreiheit prinzipiell auf der Fläche vor dem Ehrenmal im X. in P. ausgeübt werden. Diese ist - ungeachtet ihrer möglichen Einstufung als öffentliche Einrichtung im Sinne des § 8 GO NRW - ein der Öffentlichkeit uneingeschränkt zugänglicher Kommunikationsraum. Bei dieser Einordnung hat sich der Senat insbesondere von folgenden Erwägungen leiten lassen: Die Fläche um das Ehrenmal ist weder eingefriedet noch unterliegt sie einer sonstigen Zugangsbeschränkung in tatsächlicher Hinsicht. Sie ist vielmehr Teil einer Grünfläche zwischen der Stadtmauer und dem Lauf der P. , die von mehreren Wegen durchzogen ist und der Nutzung durch die Allgemeinheit - insbesondere zum Spazieren und Verweilen - grundsätzlich offen steht. Sie ist damit, auch wenn sie infolge der Widmung durch die Gemeinde oder aus anderen Gründen nicht dem öffentlichen Straßenraum zugehörig sein sollte, ein Ort, an dem jedenfalls in vergleichbarer Weise ein öffentlicher Verkehr eröffnet und damit ein Ort der allgemeinen Kommunikation entstanden ist. Eine dieser Einordnung entgegenstehende Begrenzung der Zugangsgewährung nur für einzelne Zwecke ergibt sich auch nicht aus der Widmung der Fläche durch die Gemeinde als öffentliche Einrichtung mit dem Zweck eines Gedenkorts für die Opfer von Krieg und Gewaltherrschaft. Dieser Widmungszweck steht der Einordnung als Stätte des allgemeinen öffentlichen Verkehrs und Ort allgemeiner Kommunikation nicht entgegen. Das „Ehrenmal“ bzw. Denkmal, ist - anders als etwa ein Friedhof - vielmehr gerade selbst mit einer bestimmten an die Öffentlichkeit gerichteten gesellschaftspolitischen bzw. humanitären Aussage verbunden; ihm ist daher eine Kommunikationsfunktion geradezu immanent. Eben diese wird ihm auch nicht dadurch entzogen, dass vom Widmungszweck explizit bestimmte einzelne Aktivitäten - nämlich Versammlungen politischer Parteien und politischer Gruppierungen - ausgeschlossen sein sollen. Durch diesen punktuellen Ausschluss entfällt nicht der allgemeine Charakter des Ortes als öffentliches Forum.

Hinzu kommt, dass der Widmungszweck allein den Schutzbereich des Art. 8 Abs. 1 GG nicht begrenzen kann; es kommt vielmehr darauf an, inwieweit tatsächlich allgemeine Kommunikation eröffnet ist oder nicht.

Vgl. BVerfG, Beschluss vom 20. Juni 2014 - 1 BvR 980/13 -, juris Rn. 19 m. w. N.

Letzteres ist hier unter Berücksichtigung der begrenzten Widmung auch deshalb der Fall, weil nicht jegliche Versammlung, sondern nur solche von „politischen Parteien und Gruppierungen“ ausgeschlossen sein sollen, und auch die Gedenkveranstaltung des Bürgermeisters, der dort u. a. am 28. März 2021 im Beisein der Presse einen Kranz niederlegen wird, als eine Form kommunikativen Verkehrs anzusehen ist.

Ausgehend davon kann die streitgegenständliche Auflage hier nicht auf § 15 Abs. 1 VersG gestützt werden. Es stellt keine Gefährdung oder Verletzung der öffentlichen Sicherheit im Sinne von § 15 Abs. 1 VersG dar, dass es sich bei der streitgegenständlichen Versammlung um eine Veranstaltung einer politischen Partei handelt, die nach dem Widmungsbeschluss des Gemeinderats der Stadt P. vom Widmungszweck ausdrücklich ausgeschlossen ist. Denn die in Rede stehende Widmungsbeschränkung ist ihrerseits materiell rechtswidrig, weil sie mit einen unverhältnismäßigen Eingriff in die Versammlungsfreiheit des Antragstellers einhergeht.

Das an politische Parteien und Gruppierungen gerichtete Verbot, sich im Umkreis des Ehrenmals zu versammeln, kann zunächst nicht schlichtweg auf die öffentlich-rechtliche Sachherrschaft und die Widmungsbefugnis für kommunale Einrichtungen gestützt werden. Dort, wo öffentliche Kommunikationsräume eröffnet werden, kann die unmittelbar grundrechtsverpflichtete Gemeinde nicht unter Rückgriff auf frei gesetzte Zweckbestimmungen oder Widmungsentscheidungen den Gebrauch der Versammlungsfreiheit aus den zulässigen Nutzungen ausnehmen. Ist eine Örtlichkeit rechtlich dem öffentlichen Verkehr gewidmet oder handelt es sich um eine Örtlichkeit, die faktisch für die Öffentlichkeit allgemein geöffnet und nach dem Leitbild des öffentlichen Forums als ein öffentlicher Kommunikationsraum anzusehen ist, entfällt insoweit das Regelungsbelieben des Eigentümers.

Vgl. dazu BVerfG, Urteil vom 22. Februar 2011- 1 BvR 699/06 -, juris Rn. 86; Barczak, in: Breitbach/Deiseroth, Versammlungsrecht des Bundes und der Länder, 2. Aufl. 2020, § 15 VersG Rn. 292 m. w. N.

Unbeschadet der Frage, ob kommunale Rechtsetzung im Ansatz geeignet ist, einen Ort öffentlicher Kommunikation der Versammlungsfreiheit weitgehend zu entziehen,

vgl. dazu Hong, in: Breitbach/Deiseroth, Versammlungsrecht des Bundes und der Länder, 2. Aufl. 2020, § 15 VersG Rn. 449 ff.,

wäre ein solcher Ausschluss materiell jedenfalls nur dann gerechtfertigt, wenn er zum Schutz individueller Rechtsgüter oder zur Verfolgung legitimer, hinreichend gewichtiger öffentlicher Zwecke des gemeinen Wohls dient.

Vgl. dazu BVerfG, Urteil vom 22. Februar 2011- 1 BvR 699/06 -, juris Rn. 86.

Dies ist hier - schon wegen der Pauschalität des Ausschlusses - erkennbar nicht der Fall. Nach der Beschlussvorlage zum Widmungsbeschluss soll der Ausschluss von Versammlungen politischer Parteien und Gruppierungen am Ehrenmal dazu dienen, den „bedeutenden Gedenkort aus politischen Auseinandersetzungen jeglicher Art herauszuhalten“. Die Verhinderung jedweder politischer Meinungsäußerung bzw. Auseinandersetzungen ohne Rücksicht auf ihren Inhalt und ihre Form stellt keinen schützenswerten Gemeinwohlbelang dar. Soweit in der Vorlage außerdem die Wahrung der „Würde des Ortes im Zentrum des Bombenangriffs vom 28.03.1945“ genannt wird, ist dies schon deshalb kein rechtfertigender Gesichtspunkt, weil mit den untersagten Versammlungen nicht stets eine Verletzung dieser Würde einhergeht.

Anderweitige Gefährdungen der öffentlichen Sicherheit, die eine Verlegung des Versammlungsortes erforderlich machen würden, sind vom Antragsteller im Bescheid vom 16. März 2021 nicht dargelegt worden.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.

Die Streitwertfestsetzung beruht auf § 47 Abs. 1, § 52 Abs. 2, § 53 Abs. 2 Nr. 2 GKG.

Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO, § 68 Abs. 1 Satz 5, § 66 Abs. 3 Satz 3 GKG).