Oberverwaltungsgericht NRW, 9. Senat — 9 B 1469/20

I.

Die Antragstellerin ist ein in E. ansässiges Unternehmen, das aus der Pflanze Cannabis sativa L. Hanf-Rohstoffe und Hanf-Produkte, darunter Lebensmittel, herstellt und vertreibt. Ihren eigenen Angaben zufolge handelt es sich bei den von ihr hergestellten und vertriebenen Lebensmitteln um Produkte, die einen „natürlichen CBD-Gehalt“ aufweisen. Sie bringe zudem nur „traditionelle, natürliche Extrakte“ (Vollextrakte/Naturextrakte) aus Teilen der Nutzhanfpflanze in den Verkehr, die unter Beachtung der in der Richtlinie 2009/32/EG aufgeführten Extraktionslösungsmittel gewonnen würden, und in denen sich „das natürliche Level“ der in der Nutzhanfpflanze Cannabis sativa L. enthaltenen Cannabinoide, so auch des Cannabinoids CBD (Cannabidiol), wiederspiegele. Die von ihr hergestellten und vertriebenen Lebensmittel bzw. Lebensmittelzutaten enthielten dagegen keine „CBD-Isolate“ und seien auch sonst nicht mit CBD zusätzlich angereichert.

Am 11. Juli 2020 erließ die Antragsgegnerin eine Allgemeinverfügung „zur Untersagung des Inverkehrbringens von Cannabidiol (CBD) haltigen Lebensmitteln im Stadtgebiet von E.“ (E. Amtsblatt, Ausgabe Nr. 27/28). Der Tenor dieser Verfügung lautet in seinen Ziffern 1 und 2 wörtlich:

1. Das Inverkehrbringen von Lebensmitteln, die Cannabidiol (als „CBD-Isolate“ oder „mit CBD angereicherte Hanfextrakte“) enthalten, wird untersagt. Die Untersagung gilt für alle ansässigen Lebensmittelunternehmen in E. und umfasst sowohl den stationären Handel als auch den Versandhandel und Verkauf im Internet.

2. Die vorstehende Anordnung ist sofort vollziehbar.

Nach Ziffer 3 tritt die Allgemeinverfügung am Tag nach der öffentlichen Bekanntmachung in Kraft. Unter Ziffer 4 weist die Antragsgegnerin auf die Strafbarkeit einer Zuwiderhandlung gegen die in der Allgemeinverfügung getroffene Anordnung hin. Die Allgemeinverfügung enthält eine Begründung, die auch Ausführungen zur „Konkretisierung“ der in Ziffer 1 getroffenen Anordnung enthält.

Gegen die Allgemeinverfügung hat die Antragstellerin beim Verwaltungsgericht Düsseldorf Klage erhoben (16 K 4732/20). Zugleich hat sie beantragt, die aufschiebende Wirkung der Klage wiederherzustellen. Den Antrag auf Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes hat das Verwaltungsgericht mit Beschluss vom 10. September 2020 abgelehnt. Der Antrag sei unzulässig, weil der Antragstellerin die Antragsbefugnis fehle. Die Antragstellerin bringe nach ihren eigenen Angaben und auch nach Auffassung der Antragsgegnerin aktuell keine Lebensmittel in den Verkehr, die Cannabidiol (als „CBD-Isolate“ oder „mit CBD angereicherte Hanfextrakte“) enthielten; sie beabsichtige dies auch nicht. Sie sei von dem in der Allgemeinverfügung ausgesprochenen Verbot des Inverkehrbringens von Lebensmitteln damit nicht betroffen. Die Gefahr einer Ausweitung des Verbots über den Tenor hinaus auch auf die von der Antragstellerin hergestellten und vertriebenen Lebensmittel bestehe nicht. Der Wortlaut des Verbotstenors sei eindeutig. Die Antragsgegnerin mache auch nicht, etwa gestützt auf die Begründung der Allgemeinverfügung zu Ziffer 1, geltend, das Verbot beträfe gleichwohl den Tätigkeitsbereich der Antragstellerin.

Hiergegen wendet sich die Antragstellerin mit der Beschwerde.

II.

Die zulässige Beschwerde ist unbegründet.

Das Beschwerdevorbringen, auf dessen Prüfung der Senat nach § 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO beschränkt ist, stellt die entscheidungstragende Annahme des Verwaltungsgerichts, der Antrag nach § 80 Abs. 5 VwGO sei unzulässig, weil der Antragstellerin die Antragsbefugnis fehle, nicht durchgreifend in Frage. Mit der Beschwerde wird nicht dargelegt, dass die Antragstellerin entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts, durch die angegriffene Allgemeinverfügung oder deren Anwendung möglicherweise in ihren Rechten verletzt ist. Aus dem Vorbringen ergibt sich nicht, dass die Allgemeinverfügung die Rechtssphäre gerade der Antragstellerin betrifft.

Die Antragstellerin betont in der Beschwerdebegründung wie schon im erstinstanzlichen Verfahren, dass sie weder CBD-Isolate bzw. Lebensmittel mit CBD-Isolaten noch mit CBD angereicherte Hanfextrakte in den Verkehr bringe. Soweit sie CBD-Extrakte herstelle und vertreibe, handele es sich um Natur- bzw. Vollspektrum-Extrakte. Sie befürchtet allerdings, dass die von ihr hergestellten Lebensmittel, die entweder natürlicherweise CBD oder einen Cannabis-Vollspektrum-Extrakt enthalten, auch von der Allgemeinverfügung ‑ über deren Tenor in Ziffer 1. hinaus ‑ erfasst sein könnten. Diese Befürchtung hat die Antragstellerin wegen der Ausführungen in der Begründung der Allgemeinverfügung zu Ziffer 1. unter der Überschrift „Zu 1. Konkretisierung“. Sie meint, die dort gegebene Begründung gehe über den Tenor der Verfügung hinaus und erweitere den Regelungsgehalt der Allgemeinverfügung (möglicherweise) pauschal auf alle CBD-haltigen Produkte. Das trifft jedoch nicht zu.

Zwar ist der Antragstellerin zuzugeben, dass die Begründung der Allgemeinverfügung zu Ziffer 1. nicht die im Tenor genannten Einschränkungen („CBD-Isolate“ und „mit CBD angereicherte Hanfextrakte“) enthält und sich dort nach Ausführungen zur Novel-Food-Verordnung (VO (EG) 2015/2283) und zum Eintrag zu „Cannabinoids“ im Novel-Food-Katalog folgende Sätze finden:

„Es ist somit verboten, CBD-haltige Produkte in den Verkehr zu bringen oder in und auf Lebensmitteln zu verwenden. Die Untersagung gilt sowohl für cannabinoidhaltige Extrakte aus Cannabis sativa L. als auch für jedes Produkt, zu dem cannabinoidhaltige Extrakte als Zutat zugesetzt werden (z. B. Hanfsamenöl mit CBD-Zusatz).“

Anders als die Antragstellerin meint, spricht jedoch nichts dafür, dass deswegen der Regelungsgehalt der Untersagungsverfügung möglicherweise ‑ mit der Folge einer möglichen Betroffenheit der Antragstellerin durch die Regelung ‑ dahingehend zu ermitteln sein könnte, dass die Untersagungsverfügung über den eindeutigen Wortlaut ihres Tenors hinaus das Inverkehrbringen jeglicher „CBD-haltiger Produkte“ betrifft.

Der Regelungsgehalt eines Verwaltungsakts ist entsprechend §§ 133, 157 BGB durch Auslegung zu ermitteln. Dabei ist der erklärte Wille maßgebend, wie ihn der Empfänger bei objektiver Würdigung verstehen konnte. Bei der Ermittlung dieses objektiven Erklärungswertes sind alle dem Empfänger bekannten oder erkennbaren Umstände heranzuziehen, insbesondere die Begründung des Verwaltungsakts. Die Begründung hat einen unmittelbaren Zusammenhang mit dem Regelungsgehalt. Sie ist die Erläuterung der Behörde, warum sie den verfügenden Teil ‑ den Tenor ‑ ihres Verwaltungsakts so und nicht anders erlassen hat. Die Begründung bestimmt damit den Inhalt der getroffenen Regelung mit, so dass sie in aller Regel unverzichtbares Auslegungskriterium ist. Indes verbietet es sich ebenso regelmäßig, bei einem keinen Auslegungsspielraum eröffnenden Erklärungsinhalt des Tenors eines Verwaltungsakts dessen Begründung einen weitergehenden, mit einer Anfechtungslast verbundenen Regelungsgehalt zu entnehmen.

Vgl. BVerwG, Urteile 24. Juni 2020 ‑ 6 C 3.19 ‑, NVwZ 2020, 1672 = juris Rn. 20, und vom 16. Oktober 2013 ‑ 8 C 21.12 ‑, BVerwGE 148, 146 = juris Rn. 14, jeweils m. w. N.

Auszugehen ist bei der Bestimmung von Regelungsinhalt und -umfang eines Verwaltungsakts damit vom Wortlaut seines verfügenden Teils. Die Begründung des Verwaltungsakts ist regelmäßig als Auslegungskriterium heranzuziehen, insbesondere dann, wenn der verfügende Teil für sich genommen nicht eindeutig oder nicht aussagekräftig ist. Die Regelung selbst kommt allerdings im verfügenden Teil des Verwaltungsakts zum Ausdruck. Nur auf diesen Teil bezieht sich auch das Bestimmtheitserfordernis des § 37 VwVfG (NRW).

Vgl. Stelkens, in: Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 9. Auflage 2018, § 35 Rn. 76 und 143, § 37 Rn. 3, § 39 Rn. 26.

Dies zugrunde gelegt, ist Inhalt der getroffenen Regelung der Untersagungsverfügung, dass ‑ nur ‑ das Inverkehrbringen solcher Lebensmittel untersagt wird, die entweder Cannabidiol als CBD-Isolat oder mit CBD angereicherte Hanfextrakte enthalten. Andere CBD-haltige Lebensmittel und Produkte sind dagegen nicht erfasst. Der Wortlaut des verfügenden Teils der Untersagungsverfügung, Satz 1 von Ziffer 1 des Tenors, ist in diesem Sinne eindeutig. Es bedarf keiner weiteren Auslegung des Tenors zur Ermittlung des Regelungsgehalts. Die im Tenor getroffene ‑ eindeutige und mithin hinreichend bestimmte ‑ Regelung wird auch nicht wegen der hierzu von der Antragsgegnerin gegebenen Begründung, die in den oben zitierten Sätzen pauschal von einem Verbot spricht, „CBD-haltige Produkte“ und „cannabinoidhaltige Extrakte“ in den Verkehr zu bringen, zu unbestimmt. Die Begründung ist nicht isoliert, sondern vielmehr vor dem Hintergrund der getroffenen Regelung zu lesen und daher ‑ trotz der weiten Formulierung ‑ nur als auf die im Tenor genannten Lebensmittel bezogen zu verstehen. Anders als die Antragstellerin möglicherweise meint, enthält die Begründung auch keinen über den Tenor der Verfügung hinausgehenden (eigenständigen) Regelungsgehalt. Das ist schon deshalb nicht anzunehmen, weil der Erklärungsinhalt des Tenors vorliegend keinen Auslegungsspielraum eröffnet.

Der so ermittelte objektive Erklärungsinhalt der Untersagungsverfügung, insbesondere im Hinblick auf das Inverkehrbringen von Hanfextrakten, entspricht im Übrigen dem subjektiven Willen der Antragsgegnerin. Sie hat im verwaltungsgerichtlichen Verfahren mit Blick auf den von der Antragstellerin im Hauptsacheverfahren angekündigten Klageantrag ausgeführt, dass maßgeblich für die Bestimmung von Inhalt und Umfang des ausgesprochenen Verbots der Tenor der Verfügung sei. Dieser beziehe sich eindeutig allein auf „Cannabidiol (als „CBD-Isolate“ oder „mit CBD angereicherte Hanfextrakte“)“. Mit der Allgemeinverfügung sei keineswegs ein Verbot für „cannabinoidhaltige Extrakte aus Cannabis sativa L.“ oder für „jedes Produkt, zu dem cannabinoidhaltige Extrakte als Zutat“ zugesetzt worden seien, ausgesprochen worden (vgl. Schriftsatz der Antragsgegnerin vom 24. August 2020). In ihrer Stellungnahme im Beschwerdeverfahren hat die Antragsgegnerin erneut klargestellt, dass die Allgemeinverfügung nur das Inverkehrbringen von Lebensmitteln, die „Cannabidiol (als „CBD-Isolate“ oder „mit CBD angereicherte Hanfextrakte“)“ erfasse, nicht aber sonstige cannabinoidhaltige Extrakte aus Cannabis sativa L. (vgl. Schriftsatz der Antragsgegnerin vom 26. Oktober 2020).

Soweit die Antragstellerin mit der Beschwerde unabhängig von der Frage nach ihrer Antragsbefugnis, etwa unter Hinweis auf angeblich bestehende Unklarheiten über den Inhalt der Allgemeinverfügung bei einer „Vielzahl von anderen (…) Shops und Ladengeschäften“ in E. , geltend macht, die Allgemeinverfügung sei nicht hinreichend bestimmt im Sinne von § 37 Abs. 1 VwVfG NRW, geht dieser Einwand an der Entscheidung des Verwaltungsgerichts vorbei. Da das Verwaltungsgericht bereits die Zulässigkeit des Antrags verneint hat, hat es sich zur Begründetheit des Antrags, namentlich zur Frage der materiellen Rechtmäßigkeit der Allgemeinverfügung, nicht verhalten.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO.

Die Streitwertfestsetzung beruht auf §§ 47 Abs. 1 Satz 1, 53 Abs. 2 Nr. 2, 52 Abs. 1, 63 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 GKG. In Anlehnung an Nr. 25.1 des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit ist es angemessen, für das Klageverfahren 16 K 4732/20 (VG Düsseldorf) gegen die unter dem 11. Juli 2020 bekanntgemachte Allgemeinverfügung der Antragsgegnerin als Streitwert einen Betrag in Höhe von 150.000,00 Euro anzusetzen; die Antragstellerin selbst hat den Verkaufswert der ihrer Auffassung nach betroffenen Waren in dieser Höhe beziffert. Dieser Betrag ist nach Nr. 1.5 Satz 1 Halbsatz 1 des Streitwertkatalogs für das vorliegende Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes auf die Hälfte herabzusetzen; die erstinstanzliche Streitwertfestsetzung ist entsprechend anzupassen.

Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO sowie §§ 68 Abs. 1 Satz 5, 66 Abs. 3 Satz 3 GKG).