Oberverwaltungsgericht NRW, 14. Senat — 14 B 36/22

Die Beschwerde des Antragstellers gegen die Ziff. 1 des Beschlusses des Verwaltungsgerichts vom 22. Dezember 2021 hat Erfolg. Sie ist zulässig und begründet. Die vom Antragsteller geltend gemachten Gründe, auf deren Prüfung der Senat beschränkt ist (§ 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO), ergeben, dass das Verwaltungsgericht seinen Antrag auf Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung seiner Klage gegen die Ziff. 1 der Ordnungsverfügung der Antragsgegnerin vom 11. Mai 2021 und Anordnung der aufschiebenden Wirkung seiner Klage gegen die Ziff. 2 der Ordnungsverfügung der Antragsgegnerin vom 11. Mai 2021 zu Unrecht abgelehnt hat.

Nach § 80 Abs. 5 Satz 1 VwGO kann das Gericht der Hauptsache die aufschiebende Wirkung in den Fällen des § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 bis 3a VwGO ganz oder teilweise anordnen, im Falle des § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 VwGO ganz oder teilweise wiederherstellen. Die demnach erforderliche Interessenabwägung („kann“) hat sich in erster Linie an den Erfolgsaussichten des Hauptsacheverfahrens auszurichten.

Vgl. BVerwG, Beschluss vom 13. Juni 2007 - 6 VR 5.07 -, NVwZ 2007, 1207 (1208), Rdnr. 15.

Darüber hinaus muss für die sofortige Vollziehbarkeit eines Verwaltungsakts ein besonderes öffentliches Interesse vorliegen, das über das Interesse hinausgeht, das den Verwaltungsakt selbst rechtfertigt. Dies folgt aus Art. 19 Abs. 4 Satz 1 GG, wonach jemandem, der durch die öffentliche Gewalt in seinen Rechten verletzt wird, der Rechtsweg offen steht. Art. 19 Abs. 1 Satz 1 GG garantiert auch die Effektivität des Rechtsschutzes. Daher ist die aufschiebende Wirkung von Widerspruch und Klage nach § 80 Abs. 1 Satz 1 VwGO die Regel, das Entfallen der aufschiebenden Wirkung nach § 80 Abs. 2 VwGO die Ausnahme. Andererseits gewährleistet Art. 19 Abs. 4 Satz 1 GG die aufschiebende Wirkung der Rechtsbehelfe im Verwaltungsprozess nicht schlechthin. Überwiegende öffentliche Belange können es rechtfertigen, den Rechtsschutzanspruch des Grundrechtsträgers einstweilen zurückzustellen, um unaufschiebbare Maßnahmen im Interesse des allgemeinen Wohls rechtzeitig in die Wege zu leiten. Dafür ist aber ein besonderes öffentliches Interesse erforderlich, das über das Interesse hinausgeht, das den Verwaltungsakt selbst rechtfertigt.

Vgl. BVerfG, Beschlüsse vom 11. Mai 2007 - 2 BvR 2483/06 -, NVwZ 2007, 1302 (1304), und vom 29. März 2007 - 2 BvR 1977/06 -, NVwZ 2007, 948 (949) m.w.N.

Für die Interessenabwägung nach § 80 Abs. 5 Satz 1 VwGO bedeutet dies, dass diese zugunsten des Antragstellers ausfallen muss, wenn sich der angefochtene Verwaltungsakt als voraussichtlich rechtswidrig erweist, weil an der sofortigen Vollziehbarkeit eines (voraussichtlich) rechtswidrigen Verwaltungsakts kein öffentliches Interesse besteht, wenn kein besonderes öffentliches Interesse an der sofortigen Vollziehbarkeit des Verwaltungsakts besteht, das über das Interesse hinausgeht, das den Verwaltungsakt selbst rechtfertigt, oder wenn das besondere öffentliche Interesse an der sofortigen Vollziehbarkeit nicht das private Interesse des Antragstellers überwiegt, dass der Verwaltungsakt einstweilen nicht vollzogen wird.

Nach diesem Maßstab überwiegt hier das private Interesse des Antragstellers, weil die Ordnungsverfügung der Antragsgegnerin vom 11. Mai 2021 voraussichtlich rechtswidrig ist.

Die Antragsgegnerin hat ihre Anordnung in der Ziff. 1 der Ordnungsverfügung vom 11. Mai 2021, die Zweckentfremdung der Wohnung im Erdgeschoss rechts des Hauses X.--------straße 44 in L. bis zum 30. August 2021 zu beenden und die Wohnung wieder Wohnzwecken zuzuführen, auf § 10 des bis zum 30. Juni 2021 geltenden Wohnungsaufsichtsgesetzes - WAG NRW - i.V.m. § 11 ihrer Satzung zum Schutz und Erhalt von Wohnraum in L1. (Wohnraumschutzsatzung - WoSchS -) vom 31. Mai 2019 gestützt. Nach § 10 Abs. 1 Sätze 1 und 2 WAG NRW konnte die Gemeinde durch Satzung Gebiete mit erhöhtem Wohnungsbedarf festlegen, in denen Wohnraum nur mit Genehmigung zweckentfremdet werden durfte. In der Satzung konnten weitere Bestimmungen über finanzielle Auflagen der Genehmigung oder die Wiederherstellung des früheren oder eines gleichwertigen Zustands getroffen werden, um den Wohnraum wieder Wohnzwecken zuzuführen. Nach § 11 Abs. 1 Satz 1 WoSchS kann im Falle einer Zweckentfremdung im Sinne von § 4 Abs. 1 WoSchS den Nutzern/Verfügungsberechtigten aufgegeben werden, diese unverzüglich zu beenden und den Wohnraum wieder Wohnzwecken zuzuführen. Nach § 4 Abs. 1 Satz 1 WoSchS wird Wohnraum zweckentfremdet, wenn er durch Verfügungs- oder Nutzungsberechtigte anderen als Wohnzwecken zugeführt wird.

Die Wohnraumschutzsatzung der Antragsgegnerin ist indes nicht auf die Wohnung im Erdgeschoss rechts des Hauses X.--------straße 44 in L. anwendbar. Nach § 1 Abs. 1 Sätze 1 und 2 WoSchS hat die Satzung den Schutz von Wohnraum vor ungenehmigter Zweckentfremdung zum Inhalt. Sie gilt für alle freifinanzierten Miet- und Genossenschaftswohnungen, die am 1. Juli 2014 Wohnraum waren oder danach wurden. Nach § 3 Abs. 1 WoSchS sind geschützter Wohnraum im Sinne dieser Satzung sämtliche Räume, die dauerhaft zu Wohnzwecken objektiv geeignet und subjektiv bestimmt sind. Nach § 3 Abs. 2 UAbs. 2 WoSchS trifft der Verfügungsberechtigte die subjektive Bestimmung, das heißt die erstmalige Widmung oder spätere Umwidmung, ausdrücklich oder durch nach außen erkennbares schlüssiges Verhalten, zum Beispiel durch Überlassung der Räume zu Wohnzwecken.

Die Wohnung im Erdgeschoss rechts des Hauses X.--------straße 44 in L. war am 1. Juli 2014 kein Wohnraum im Sinne der §§ 1 Abs. 1 Satz 2, 3 Abs. 1 WoSchS. Sie ist es auch später nicht geworden.

Der Antragsteller beanstandet zunächst zu Unrecht, der Begriff „Wohnzweck“ und die Regelung des § 3 Abs. 2 UAbs. 2 WoSchS seien zu unbestimmt. Eine Regelung ist hinreichend bestimmt, wenn sich ihr Regelungsgehalt durch Auslegung bestimmen lässt.

Vgl. BVerfG, Beschluss vom 10. November 2009 - 1 BvR 1178/07 -, NVwZ 2010, 114 (117), Rdnr. 41.

Dies ist hier der Fall. Für die Auslegung des Begriffs des Wohnens im Sinne des Wohnungsaufsichtsgesetzes und des Begriffs „Wohnzweck“ in der Wohnraumschutzsatzung der Antragsgegnerin ist die besondere Zweckrichtung des Zweckentfremdungsrechts heranzuziehen. Es geht darum, den Bestand von Wohnraum zu erhalten mit dem Ziel einer ausreichenden Versorgung der Bevölkerung mit Wohnraum zu angemessenen Bedingungen. Ferner verlangt der Begriff des Wohnens im Sinne des Wohnungsaufsichtsgesetzes und der Begriff „Wohnzweck“ der Wohnraumschutzsatzung der Antragsgegnerin das Merkmal der Dauerhaftigkeit der Nutzung (vgl. § 3 Nr. 1 WAG NRW und § 3 Abs. 1 WoSchS). Es grenzt das Wohnen zum Aufenthalt zu anderweitigen Zwecken ab, der von seinem Wesen her zeitlich bis zur Erreichung eines bestimmten Ziels begrenzt ist, etwa der Aufenthalt nur zu Ferienzwecken wie bei Sommerwohnungen oder Ferienhäusern. Das Merkmal der Dauerhaftigkeit betrifft dabei nicht die Abgrenzung von längerer und kürzerer Nutzung oder von unbefristeter oder befristeter Nutzungsdauer. Es dient vielmehr entsprechend dem Nutzungskonzept der Abgrenzung häuslichen Wohnens in der Heimstatt im Alltag von Erscheinungsformen des vorübergehenden, übergangsweisen oder provisorischen, nur einem bestimmten Zweck dienenden Unterkommens.

Vgl. OVG NRW, Urteil vom 19. November 2020 - 14 A 4304/19 -, NJW 2021, 1255 (1256 f.), Rdnr. 28 - 31.

Die Regelung des § 3 Abs. 2 UAbs. 2 WoSchS, wonach der Verfügungsberechtigte die subjektive Bestimmung, das heißt die erstmalige Widmung oder spätere Umwidmung, ausdrücklich oder durch nach außen erkennbares schlüssiges Verhalten trifft, zum Beispiel durch Überlassung der Räume zu Wohnzwecken, ist ebenfalls nicht zu unbestimmt. Die Vorschrift dient der Rechtssicherheit. Die subjektive Bestimmung der Räume zu Wohnzwecken gemäß § 3 Abs. 1 WoSchS darf sich nicht in dem internen Willen des Verfügungsberechtigten erschöpfen, sondern er muss diesen Willen ausdrücklich oder durch nach außen erkennbares schlüssiges Verhalten erklären. Das nach außen erkennbare Verhalten des Verfügungsberechtigten muss darauf schließen lassen, dass er die Wohnung zu Wohnzwecken bestimmt, das heißt zum Zweck des dauerhaften Wohnens in einer Heimstatt.

Ausgehend von diesem Maßstab war die Wohnung im Erdgeschoss rechts im Haus X.--------straße 44 in L. am 1. Juli 2014 kein Wohnraum im Sinne des §§ 1 Abs. 1 Satz 2, 3 Abs. 1 WoSchS, denn der Antragsteller hatte sie nicht zum dauerhaften Wohnen der Nutzer in einer Heimstatt, sondern nur für deren vorübergehendes Unterkommen zu einem jeweils bestimmten Zweck bestimmt.

Ein ganz beträchtliches Indiz hierfür liegt bereits darin, dass er die Wohnung vor dem 1. Juli 2014 vollständig möbliert und auch so möbliert vermietet hat. Möblierte Wohnungen werden üblicherweise, wie der Antragsteller zu Recht hervorhebt, nicht für die dauerhafte Nutzung der Mieter als Heimstatt, sondern nur für vorübergehende Zwecke vermietet, etwa an Personen, die sich für die Durchführung einer bestimmten Arbeit vorübergehend weit entfernt von ihrem eigentlichen Wohnort aufhalten. Denn üblicherweise bringen Mieter, die eine Wohnung dauerhaft als Heimstatt nutzen wollen, ihre eigenen Möbel und weitere Habe mit, mit der sie sich in der Wohnung häuslich einrichten. Im vorliegenden Fall hat der Antragsteller die Wohnung im Erdgeschoss rechts des Hauses X.--------straße 44 in L. nach der von ihm vorgelegten Inventarliste sogar mit einem Fernseher, Bildern, Bettzeug und einer kompletten Kücheneinrichtung inklusive Geschirr und Besteck ausgestattet. Dementsprechend hat er sie auch an Herrn T. ab dem 8. September 2012 möbliert vermietet.

Ein weiteres Indiz für eine Bestimmung der Wohnung nur zum vorübergehenden Wohnen durch den Antragsteller liegt darin, dass er die Wohnung Herrn T. nach Aktenlage nur jeweils befristet zu einem Pauschalmietzins vermietet hat, nämlich laut Mietvertrag vom 25. August 2012 zunächst bis zum 31. März 2013. Danach hat er den Mietvertrag mit Herrn T. nach seinem Vortrag jeweils mündlich um 6 Monate verlängert, zuletzt im März 2014. Herr T. hat am 13. Dezember 2020 schriftlich bestätigt, nach dem Auslaufen des schriftlichen Mietvertrags vom 25. August 2012 mehrere mündliche Zeitverträge mit dem Antragsteller abgeschlossen zu haben. Durchgreifende Zweifel an der Richtigkeit des Vortrags des Antragstellers und der Bestätigung des Herrn T. hat der Senat im Verfahren des einstweiligen Rechtsschutzes nicht.

Schließlich spricht auch der Zweck, zu dem der Antragsteller Herrn T. die Wohnung vermietet hatte, für ein nur vorübergehendes Nutzungsverhältnis und damit für eine Bestimmung der Wohnung durch den Antragsteller für ein nur vorübergehendes Wohnen. Nach dem glaubhaften Vortrag des Antragstellers hatte Herr T. sich von seiner Ehefrau getrennt und benötigte die Wohnung nur als vorübergehende Unterkunft, um seine persönlichen und finanziellen Angelegenheiten zu regeln und sich eine eigene neue Wohnung als dauerhafte Unterkunft zu suchen.

Dass sich die Mietzeit der Wohnung durch Herrn T. am 1. Juli 2014 durch die wiederholte befristete Verlängerung des Mietvertrags auf mehr als ein Jahr und 9 Monate summiert hatte und dass Herr T. sich zum 1. September 2013 mit dem Wohnsitz „X.--------straße 44“ bei der Antragsgegnerin umgemeldet hatte, spricht demgegenüber nicht durchgreifend für eine Widmung der Wohnung durch den Antragsteller zur dauerhaften Nutzung durch Herrn T. als dessen Heimstatt am 1. Juli 2014. Hiergegen spricht zunächst, dass sie nach wie vor durch den Antragsteller möbliert war und durch ihn auch als solche an Herrn T. vermietet worden ist. Es ist nichts dafür ersichtlich, dass Herr T. etwa (mit Zustimmung des Antragstellers) das vom Antragsteller gestellte Mobiliar durch sein eigenes ersetzt haben könnte. Der Zweck der nur vorübergehenden Vermietung an Herrn T. , nämlich dessen Suche nach einer eigenen Wohnung, war ebenfalls nicht entfallen. Nach dem glaubhaften Vortrag des Antragstellers befand sich Herr T. auch bei der letzten mündlichen Verlängerung des Mietvertrags im März 2014 noch auf Wohnungssuche, die dann im Juli 2014 erfolgreich war. Hiermit stimmt überein, dass der Antragsteller den Mietvertrag mit Herrn T. nach seinem Vortrag im März 2014 wiederum nur befristet bis zum 30. September 2014 verlängerte. Mit der Ummeldung im September 2013 hatte Herr T. lediglich seine entsprechende melderechtliche Pflicht erfüllt, nachdem er nach der Trennung von seiner Ehefrau nicht mehr in der gemeinsamen Ehewohnung wohnte. Sie deutet gegenüber den vorliegenden gegenläufigen Indizien - Wohnen in einer möblierten Wohnung, nur befristete Verlängerungen des Mietvertrags für die Wohnung X.--------straße 44, andauernde Wohnungssuche des Herrn T16. - nicht durchgreifend darauf hin, dass er nun nicht mehr nur übergangsweise in der Wohnung X.--------straße 44 bleiben wollte.

Der Antragsteller hat die Wohnung im Erdgeschoss rechts in der X.--------straße 44 in L. auch in der Folgezeit nicht zum dauerhaften Wohnen der Nutzer bestimmt.

Nach dem Auszug des Herrn T. am 24. August 2014 vermietete er die möblierte Wohnung mit Mietvertrag vom 21. August 2014 zunächst für die Zeit vom 25. August bis zum 30. September 2014 an die D. F. GmbH zugunsten einer Person namens X. B. T. während der Produktion „N. M. “.

Mit Mietvertrag vom 26. September 2014 vermietete er die möblierte Wohnung sodann für die Zeit vom 1. bis zum 31. Oktober 2014 an die Film B1. T19. D1. zugunsten eines Herrn K. D2. .

Mit Mietvertrag vom 14. November 2014 vermietete er die möblierte Wohnung sodann für die Zeit vom 1. bis zum 31. Dezember 2014 an die Firma V. T20. E. GmbH zugunsten eines Herrn O. S. .

Mit Mietvertrag vom 17./18. Dezember 2014 vermietete der er die möblierte Wohnung sodann an die Firma N1. /E1. G. AG. Der Mietvertrag wurde zunächst für die Zeit vom 1. Januar bis zum 30. April 2015 geschlossen und verlängerte sich sodann um jeweils einen Monat, wenn keine der Parteien einer Fortsetzung widersprach. Der Name des jeweiligen Nutzers sollte bei der Schlüsselübergabe bekannt gegeben werden. Die Firma N. /E. G. nutzte die Wohnung dann nach den Angaben des Antragstellers bis Ende September 2015.

Mit Mietvertrag vom 2. Oktober 2015 vermietete er sodann die möblierte Wohnung an zwei Personen namens Y. S1. und M1. K1. für die Zeit vom 2. Oktober bis zum 3. November 2015.

Mit Mietvertrag vom 7. Dezember 2015 vermietete er die möblierte Wohnung sodann für die Zeit vom 11. Dezember 2015 bis zum 10. Januar 2016 an Herrn E3. U. und Frau K2. W. .

Mit Mietvertrag vom 14. Januar 2016 vermietete er die möblierte Wohnung sodann für die Zeit vom 14. Januar bis zum 13. April 2016 an Frau F1. D3. N3. . Den Mietvertrag mit Frau D3. N4. verlängerte er sodann am 2. April 2016 ab dem 14. April 2016 auf unbestimmte Zeit mit einer Kündigungsfrist von einem Monat zum Monatsende. Eine Vermietung an Frau D3. N4. zur dauerhaften Nutzung der Wohnung als Heimstatt war damit gleichwohl nicht verbunden. Nach dem glaubhaften Vortrag des Antragstellers war Frau D3. N4. projektbezogen in L. beschäftigt. Vor Ablauf des Mietvertrags vom 14. Januar 2016 sei sie an ihn herangetreten und habe ihm gesagt, dass das Projekt noch nicht beendet sei, sie aber auch keinen Überblick habe, wie lange es noch dauern werde. Daher habe er mit Frau D3. N4. eine verkürzte Kündigungsfrist von einem Monat zum Monatsende vereinbart. Dass der Antragsteller die Wohnung an Frau D3. N4. trotz des unbefristeten Mietvertrags nicht zur dauerhaften Nutzung, sondern nur für ihre vorübergehende Unterbringung für die Dauer des genannten Projekts vermietete, ergibt sich auch daraus, dass Frau D3. N4. offenbar ihren (Haupt-) Wohnsitz in T. beibehielt, wie sich aus der Angabe ihrer spanischen Adresse im Mietvertrag vom 2. April 2016 ergibt. Das Mietverhältnis mit Frau D3. N4. endete schließlich am 14. Februar 2018.

Mit Mietvertrag vom 30. Januar 2018 vermietete der Antragsteller die möblierte Wohnung sodann an die X10. C. . J. U1. Q. Deutschland GmbH zugunsten eines Herrn D11. H. . Der Mietvertrag wurde zunächst für die Zeit vom 15. Februar bis zum 31. März 2018 geschlossen und sollte sich danach um jeweils einen Monat verlängern, wenn keine der Parteien einer Fortsetzung widersprach. Das Mietverhältnis wurde jedoch offenbar nicht über den 31. März 2018 hinaus fortgesetzt.

Denn mit Mietvertrag vom 19./20. Februar 2018 vermietete der Antragsteller die möblierte Wohnung sodann ab dem 1. April 2018 unbefristet an die Bavaria Filmproduktion GmbH zugunsten eines Herrn I. K3. . Das Mietverhältnis endete laut Aufhebungsvereinbarung vom 12. Juni 2018 am 31. Juli 2018. Auch hier erfolgte die Vermietung trotz des unbefristeten Mietvertrags offenkundig nur zur vorübergehenden Unterbringung des Herrn K4. während einer Filmproduktion.

Mit Mietvertrag vom 4. Juli 2018 vermietete der Antragsteller die möblierte Wohnung sodann für die Zeit vom 1. August 2018 bis zum 31. Januar 2019 an die D12. A. 3D N11. T22. GmbH T23. zum Zwecke der Unterbringung eines Mitarbeiters der D13. A1. 3D N12. Services GmbH T24. während eines befristeten Arbeitseinsatzes.

Für die Zeit von Februar bis Juni 2019 vermietete der Antragsteller die möblierte Wohnung sodann nach seinen Angaben an eine Person namens T26. . Mit Mietvertrag vom 21. Juni 2019 vermietete der Antragsteller die möblierte Wohnung sodann an die B2. Dienstleistungen GmbH für die Zeit vom 1. Juli bis zum 31. August 2019. Der jeweilige Nutzer sollte sich aus der Anlage 1 zum Mietvertrag ergeben. Nach Angabe des Antragstellers wurde das Mietverhältnis mehrfach bis zum 15. Mai 2020 verlängert. Auch hierbei handelte es sich offensichtlich um ein Mietverhältnis zur vorübergehenden Unterbringung bei der B3. Dienstleistungen GmbH beschäftigter Personen.

Mit Mietvertrag vom 5./14. Mai 2020 vermietete der Antragsteller die möblierte Wohnung schließlich ab dem 25. Mai 2020 auf unbestimmte Zeit mit einer Kündigungsfrist von einem Monats zum Monatsende an die Firma V1. T25. E4. GmbH. Auch diese Vermietung erfolgte offenkundig zur vorübergehenden Unterbringung von Mitwirkenden an einer TV-Produktion („B4. x. a.“).

Da die Anordnung in der Ziff. 1 der Ordnungsverfügung der Antragsgegnerin vom 11. Mai 2021 voraussichtlich keinen Bestand haben wird, wird auch die Zwangsgeldandrohung in der Ziff. 2 der Ordnungsverfügung vom 11. Mai 2021 voraussichtlich keinen Bestand haben.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.

Die Streitwertfestsetzung beruht auf §§ 47 Abs. 1, 53 Abs. 2 Nr. 2, 52 Abs. 1 GKG.

Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO, §§ 68 Abs. 1 Satz 5, 66 Abs. 3 Satz 3 GKG).