Oberverwaltungsgericht NRW, 1. Senat — 1 A 4496/19

Der auf die Zulassungsgründe nach § 124 Abs. 2 Nr. 1 und 2 VwGO gestützte Antrag der Klägerin auf Zulassung der Berufung hat keinen Erfolg.

Die Berufung ist gemäß § 124a Abs. 4 Satz 4 und Abs. 5 Satz 2 VwGO zuzulassen, wenn einer der Gründe des § 124 Abs. 2 VwGO innerhalb der Begründungsfrist dargelegt ist und vorliegt. „Darlegen“ i. S. v. § 124a Abs. 4 Satz 4 VwGO bedeutet, unter konkreter Auseinandersetzung mit dem angefochtenen Urteil fallbezogen zu erläutern, weshalb die Voraussetzungen des jeweils geltend gemachten Zulassungsgrundes im Streitfall vorliegen sollen. Die Zulassungsbegründung soll es dem Oberverwaltungsgericht ermöglichen, die Zulassungsfrage allein auf ihrer Grundlage zu beurteilen, also ohne weitere aufwändige Ermittlungen.

Hiervon ausgehend rechtfertigt das – fristgerecht vorgelegte – Zulassungsvorbringen die begehrte Zulassung der Berufung aus keinem der geltend gemachten Zulassungsgründe. Soweit es den Anforderungen an eine hinreichende Darlegung genügt, greift es der Sache nach nicht durch.

1. Die Berufung kann zunächst nicht wegen der geltend gemachten ernstlichen Zweifel an der Richtigkeit der erstinstanzlichen Entscheidung i. S. d. § 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO zugelassen werden. Ernstliche Zweifel in diesem Sinne sind begründet, wenn zumindest ein einzelner tragender Rechtssatz der angefochtenen Entscheidung oder eine erhebliche Tatsachenfeststellung mit schlüssigen Gegenargumenten in Frage gestellt wird und sich die Frage, ob die Entscheidung etwa aus anderen Gründen im Ergebnis richtig ist, nicht ohne weitergehende Prüfung der Sach- und Rechtslage beantworten lässt. Diese Voraussetzungen sind hier nicht erfüllt.

Das Verwaltungsgericht hat die auf Neubescheidung des Antrags, die Laufbahnbefähigung der Klägerin für den gehobenen nichttechnischen Verwaltungsdienst anzuerkennen, gerichtete Klage im Wesentlichen mit der folgenden Begründung als unzulässig abgewiesen: Der Klägerin fehle ein schützenswertes Interesse daran, die Frage, ob sie die laufbahnrechtlichen Voraussetzungen für die erstrebte Übernahme erfülle, mit der vorliegenden, auf einen feststellenden Verwaltungsakt gerichteten Klage entscheiden zu lassen. Diese Frage stelle sich nämlich bereits in dem parallel betriebenen, auf Übernahme in ein Beamtenverhältnis gerichteten Klageverfahren (Verwaltungsgericht Köln, 15 K 13773/17). Die Beklagte habe in dem durch Antrag vom 1. Februar 2016 eingeleiteten (zweiten) Verfahren auf Übernahme auch nicht zu erkennen gegeben, die Frage der Laufbahnbefähigung dort nicht mitentscheiden, sondern auf das Erfordernis eines vorgeschalteten Anerkennungsverfahrens verweisen zu wollen. Sie habe sich in dem eine Übernahme der Klägerin ablehnenden Bescheid vom 9. Februar 2017 vielmehr inhaltlich mit der Frage der Laufbahnbefähigung auseinandergesetzt und sei lediglich nicht zu dem von der Klägerin vertretenen Ergebnis gelangt. Für ein angeblich von Richtern des Verwaltungsgerichts Düsseldorf für erforderlich gehaltenes gestuftes Verwaltungsverfahren, bei dem die Anerkennung einer Übernahme vorausgehen müsse, biete das Gesetz keine Grundlage. Falls ein solches Erfordernis doch bestehen sollte, wäre diesem hier genügt. Der die Übernahme ablehnende Bescheid vom 9. Februar 2017 enthalte nämlich konkludent auch eine – damit vorliegende – Entscheidung über das Anerkennungsbegehren. Ein Rechtsschutzinteresse ergebe sich auch nicht daraus, dass das Urteil (vom 17. Oktober 2019), das in dem die Übernahme betreffenden Klageverfahren ergangen sei, sich nicht zur Frage der Laufbahnbefähigung, sondern nur zur Frage der Überschreitung der Höchstaltersgrenze nach § 48 BHO äußere. Scheide eine Übernahme in ein Beamtenverhältnis aus einem anderen Grund als dem Fehlen der Laufbahnbefähigung aus, so bedürfe es der begehrten Entscheidung über die Anerkennung der Laufbahnbefähigung nämlich nicht mehr. Das Gesetz verpflichte die Behörden nicht zum Erlass eines Anerkennungsbescheides, der praktisch keine Relevanz mehr haben könne.

Das hiergegen gerichtete Zulassungsvorbringen greift nicht durch.

a) Die Klägerin rügt insoweit zunächst die Einschätzung des Verwaltungsgerichts als rechtlich fehlerhaft, die Beklagte habe mit ihrem Bescheid vom 9. Februar 2017 konkludent auch über das Anerkennungsbegehren entschieden. Sie trägt insoweit vor: Diese Ansicht hätte zur Folge, dass mit der (nach rechtskräftigem Abschluss des gerichtlichen Verfahrens eintretenden) Bestandskraft dieses Bescheides auch eine bestandkräftige Entscheidung über das Anerkennungsbegehren vorläge. Das sei aber unzutreffend. Zum einen habe sich der eine Übernahme ablehnende Bescheid vom 9. Februar 2017 schon nicht auf den erst später, nämlich am 29. März 2017 gestellten Antrag auf Anerkennung der Laufbahnbefähigung beziehen können. Zum anderen lägen widersprüchliche Entscheidungen der Beklagten vor. Diese habe nämlich in ihrem Widerspruchsbescheid vom 16. April 2015, der in einem ersten, 2016 rechtskräftig abgeschlossenen Verfahren auf Übernahme ergangen sei, noch ausgeführt, dass die Klägerin "grundsätzlich die erforderlichen Voraussetzungen für den gehobenen nichttechnischen Dienst erfülle".

Dieser Vortrag greift offensichtlich nicht durch. Er ist schon nicht erheblich. Das Verwaltungsgericht hat seine hier angegriffene Einschätzung nur für den Fall formuliert, dass "man ein gestuftes Verwaltungsverfahren für erforderlich ansehen wollte", und sie damit nur als Hilfserwägung verwendet. Für sich genommen tragend ist schon die vorangestellte Begründung, für das Erfordernis eines gestuften Verwaltungsverfahrens, bei dem die Anerkennung einer Übernahme vorausgehen müsse, biete das Gesetz keine Grundlage. In Bezug auf diese Erwägung ist ein Zulassungsgrund aber nicht gegeben. Insoweit hat die Klägerin lediglich – dem Zulassungsgrund nach § 124 Abs. 2 Nr. 2 VwGO zugeordnet – geltend gemacht, in einem "ähnlich gelagerten verwaltungsgerichtlichen Verfahren vor dem VG Düsseldorf (Az 10 K 2085/15)" habe die Berichterstatterin abweichend von der dem angefochtenen Urteil zugrunde liegenden Ansicht die Auffassung vertreten, dass das dortige Übernahmebegehren bereits deshalb scheitern müsse, "weil es an der notwendigen Anerkennung der Laufbahnbefähigung (…) fehle, welche durch feststellenden Verwaltungsakt" hätte erfolgen müssen. Zweifelhaft ist schon, ob dieses Vorbringen den bereits dargestellten Anforderungen an eine hinreichende Darlegung genügt, weil die Klägerin diese Behauptung (weder im Klageverfahren noch) im Zulassungsverfahren in irgendeiner Weise belegt hat. Das mag aber auf sich beruhen, weil die weiteren Ausführungen der Klägerin aufzeigen, dass die Berichterstatterin tatsächlich nicht die behauptete Auffassung vertreten hat. Nach dem Zulassungsvorbringen lag der dem Verwaltungsgericht Düsseldorf unterbreitete Fall so, dass der Kläger zunächst einen Antrag auf Anerkennung gestellt hatte, den die Behörde (aus welchen Gründen auch immer) für zulässig gehalten und der Sache nach abgelehnt hatte. Der Ablehnungsbescheid war mangels Erhebung einer Klage gegen den zurückweisenden Widerspruchsbescheid zudem formell bestandskräftig geworden, bevor das Verwaltungsgericht Düsseldorf über das gesondert geltend gemachte Übernahmebegehren des Klägers zu entscheiden hatte. Ausgehend hiervon stand im Klageverfahren einer Annahme, der Kläger weise die erforderliche Laufbahnbefähigung auf, die eingetretene materielle Bestandskraft (Bindungswirkung) des – nicht aufgehobenen – Verwaltungsaktes entgegen, mit dem die Behörde dem Kläger gegenüber das Vorliegen der behaupteten Laufbahnbefähigung verneint hatte. Dem behaupteten richterlichen Hinweis lässt sich angesichts dieser ihm zugrunde liegenden, im Übrigen mit der hiesigen Lage nicht vergleichbaren Situation nicht die Aussage der Berichterstatterin entnehmen, ein Übernahmebegehren müsse scheitern, wenn der Betroffene nicht schon zuvor in einem gesonderten, noch anlasslosen Verfahren die Feststellung seiner Laufbahnbefähigung erlangt habe.

Dafür, dass eine solche Auffassung zutreffend sein und deshalb ein schutzwürdiges Interesse an einer abstrakten, d. h. von einem konkreten Anlass losgelösten, Feststellung der Laufbahnbefähigung zu bejahen sein könnte, spricht im Übrigen auch nichts. Insbesondere könnte sich eine solche Position nicht mit Erfolg auf § 8 BLV berufen. Nach dieser seit dem 14. Februar 2009 geltenden Vorschrift erkennt, wenn Bewerberinnen oder Bewerber die für die entsprechende Laufbahn vorgeschriebene Vorbildung haben, die zuständige oberste Dienstbehörde bzw. die Behörde, der diese Befugnis übertragen worden ist, die Laufbahnbefähigung an (Abs. 1 Satz 1 und 2). Nach § 8 Abs. 3 Satz 1, 2 BLV teilt die zuständige Behörde im Anschluss an das Anerkennungsverfahren (u. a.) nach Absatz 1 der Bewerberin oder dem Bewerber die Feststellung der Laufbahnbefähigung schriftlich mit. Letzteres ergibt sich auch schon aus § 16 Abs. 2 Satz 1 BBG, nach dem die Befähigung für die Laufbahn, in die eingestellt, gewechselt oder von einem anderen Dienstherrn versetzt werden soll, festzustellen und der Beamtin oder dem Beamten schriftlich mitzuteilen ist. Die Vorschriften, die anstelle des zuvor üblichen, ggf. Fehler jahrelang unbemerkt lassenden Aktenvermerks über die Laufbahnbefähigung eine schriftliche Mitteilung vorsehen, sind dabei entsprechend der Gesetzesbegründung (BT-Drs. 16/7076, S. 103) dahin zu verstehen, dass die Mitteilung in Form eines schriftlichen, zu begründenden Verwaltungsakt zu erfolgen hat.

Vgl. Leppek, in: Lemhöfer/Leppek, Das Laufbahnrecht der Bundesbeamten, Stand: Oktober 2021, BLV 2009 § 8 Rn. 9, 14, Kurz, in: BeckOK Beamtenrecht Bund, Brinktrine/Schollendorf, Stand: November 2021, BBG § 16 Rn. 18 und 22, und Peters/Grunewald/Lösch, Handbuch zum Laufbahnrecht des Bundes, 2009, Rn. 139, sowie dieselben, in: Lenders/Peters/Weber/Grunewald/Lösch, Das Dienstrecht des Bundes, 2. Aufl. 2013, Rn. 230 ff.

Weder § 16 Abs. 2 BBG noch § 8 BLV sehen aber die Möglichkeit einer abstrakten, d. h. ohne konkreten Anlass erfolgenden Feststellung von Laufbahnbefähigungen vor.

So ausdrücklich Kurz, in: BeckOK Beamtenrecht Bund, Brinktrine/Schollendorf, Stand: November 2021, BBG § 16 Rn. 23, und der Sache nach auch Leppek, in: Lemhöfer/Leppek, Das Laufbahnrecht der Bundesbeamten, Stand: Oktober 2021, BLV 2009 § 8 Rn. 9 und 10, sowie Peters/Grunewald/Lösch, in: Lenders/Peters/Weber/ Grunewald/Lösch, Das Dienstrecht des Bundes, 2. Aufl. 2013, Rn. 230; vgl. ferner Bay VGH, Beschluss vom 23. Juli 2019 – 6 ZB 19.790 –, juris, Rn. 6 ff.: kein qualifiziertes Feststellungsinteresse für vorbeugenden Rechtsschutz, der auf eine abstrakte Feststellung der als gegeben behaupteten Laufbahnbefähigung abzielt.

Das ergibt sich ohne weiteres schon aus dem klaren Wortlaut des § 16 Abs. 2 BBG, der die Feststellung der Befähigung an die beabsichtigten ("soll") Anlässe der Einstellung, des Laufbahnwechsels oder der Versetzung von einem anderen Dienstherrn knüpft (Satz 1) bzw. tatbestandlich verlangt, dass die Beamtin oder der Beamten infolge der Umbildung einer Körperschaft übernommen wird oder kraft Gesetzes in den Dienst der aufnehmenden Körperschaft übertritt. Deutlich wird der Konnex zwischen den erfassten Personalmaßnahmen und dem Anerkennungsverfahren ferner auch durch den Wortlaut des § 8 BLV, der die Personen, gegenüber denen die Feststellung der Laufbahnbefähigung zu erfolgen hat, als "Bewerberinnen oder Bewerber" bezeichnet, was erkennbar eine konkrete Bewerbungssituation voraussetzt, sowie durch dessen systematische Stellung in Abschnitt 2 der Bundeslaufbahnverordnung, der nach seiner Überschrift die "Einstellung von Bewerberinnen und Bewerbern" betrifft. Dieses Verständnis entspricht auch dem in der Gesetzesbegründung (s. o.) verlautbarten Zweck der Feststellung der Laufbahnbefähigung, zu prüfen, ob die Beamtin oder der Beamte geeignet ist, die Aufgaben der Laufbahn, in der sie oder er tätig werden soll, wahrzunehmen.

Kurz, in: BeckOK Beamtenrecht Bund, Brinktrine/Schollendorf, Stand: November 2021, BBG § 16 Rn. 23.

Unabhängig von der dargelegten Unerheblichkeit des hier gewürdigten Zulassungsvorbringens zeigt die Klägerin mit diesem auch nicht auf, dass es fehlerhaft wäre (und die Fehlerhaftigkeit zur Annahme eines Rechtsschutzinteresses führen würde), wenn im Falle des Eintritts der Rechtskraft des einen Anspruch auf Übernahme verneinenden klageabweisenden Urteils des Verwaltungsgerichts Köln vom 17. Oktober 2019 – 15 K 13773/17 – (OVG NRW 1 A 4497/19) rechtskräftig auch entschieden wäre, dass die Klägerin die behauptete Laufbahnbefähigung nicht hat, wenn, so muss hinzugefügt werden, die Gründe der rechtskräftigen Entscheidung sich hierzu verhalten hätten. Weshalb der Umstand, dass die Klägerin nach ihrem Antrag auf Übernahme und vor Bescheidung ihres diesbezüglichen Widerspruchs noch einen (unzulässigen) Feststellungsantrag bei der Beklagten gestellt hat, dies belegen können sollte, ist unerfindlich. Nicht zielführend ist ferner auch der Hinweis der Klägerin darauf, dass widersprüchliche Entscheidungen der Beklagten vorliegen. Zwar trifft es zu, dass die Beklagte im ersten auf Übernahme gerichteten Verfahren mit Widerspruchsbescheid vom 16. April 2015 ausgeführt hatte, die Klägerin erfülle (zwar) grundsätzlich die erforderlichen Voraussetzungen für den gehobenen nichttechnischen Dienst, habe aber keinen Anspruch auf Umwandlung ihres Arbeitspostens in einen Dienstposten. Diese dort nicht weiter begründete und erkennbar nicht tragende Einschätzung zur Erfüllung der laufbahnrechtlichen Voraussetzungen hat die Beklagte aber mit ihren das zweite Übernahmebegehren betreffenden Bescheiden vom 9. Februar 2017 und 12. September 2017 unter Beifügung ausführlicher Begründungen korrigiert.

b) Ferner hält die Klägerin die Einschätzung des Verwaltungsgerichts für fehlerhaft, ein Rechtsschutzinteresse ergebe sich auch nicht daraus, dass das Urteil des Verwaltungsgerichts vom 17. Oktober 2019, das in dem die Übernahme betreffenden Klageverfahren ergangen sei, sich nicht zur Frage der Laufbahnbefähigung, sondern allein zur Frage der Überschreitung der Höchstaltersgrenze nach § 48 BHO verhalte. Sie macht insoweit geltend: Das Verwaltungsgericht habe damit die in der Urteilsbegründung nicht behandelte Möglichkeit verkannt, dass sie trotz Überschreitens der Einstellungsaltersgrenze durchaus noch auf der Grundlage des § 48 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BHO in ein Beamtenverhältnis übernommen werden könne.

Dem ist nicht zu folgen.

Insoweit ist zunächst festzuhalten, dass das Verwaltungsgericht die angesprochene Möglichkeit in dem hier angefochtenen Urteil schon deshalb behandelt hat, weil es auf sein am gleichen Tag ergangenes Urteil – 15 K 13773/17 – Bezug genommen hat, in dem ausgeführt ist, dass eine Übernahme der Klägerin in das angestrebte Beamtenverhältnis mit Blick auf § 48 BHO nicht in Betracht komme. Das schließt offensichtlich die den Schwerpunkt der Entscheidung bildenden Erwägungen mit ein, die Ausnahmeregelung des § 48 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BHO gewähre der Klägerin keine subjektiven Rechte, und außerdem sei auch deren Tatbestand nicht erfüllt. Vor allem aber trifft es der Sache nach nicht zu, dass die erstrebte Übernahme noch auf der Grundlage der Ausnahmeregelung möglich wäre. Zur näheren Begründung wird auf den Beschluss des Gerichts gleichen Rubrums vom heutigen Tage– 1 A 4497/19 – Bezug genommen. Dort ist näher ausgeführt, dass und aus welchen Gründen die Einschätzung des Verwaltungsgerichts, § 48 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BHO gewähre der Klägerin keine subjektiven Rechte, auch in Ansehung des Zulassungsvorbringens nicht zu beanstanden ist.

2. Mit Blick auf die vorstehenden Ausführungen zu dem Zulassungsgrund nach § 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO, mit denen auch bereits das dem Zulassungsgrund nach § 124 Abs. 2 Nr. 2 VwGO zugeordnete Zulassungsvorbringen gewürdigt worden ist, weist die Rechtssache auch nicht die behaupteten tatsächlichen oder rechtlichen Schwierigkeiten i. S. d. § 124 Abs. 2 Nr. 2 VwGO auf. Insbesondere können die Erfolgsaussichten des angestrebten Rechtsmittels danach nicht schon als offen bezeichnet werden.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO.

Die Festsetzung des Streitwerts für das Zulassungsverfahren beruht auf §§ 40, 47 Abs. 1 und 3, 52 Abs. 2 GKG.

Dieser Beschluss ist hinsichtlich der Streitwertfestsetzung nach §§ 68 Abs. 1 Satz 5, 66 Abs. 3 Satz 3 GKG und im Übrigen gemäß § 152 Abs. 1 VwGO unanfechtbar. Das angefochtene Urteil ist nunmehr rechtskräftig, § 124a Abs. 5 Satz 4 VwGO.