Oberverwaltungsgericht NRW, 33. Senat (Fachsenat für Bundespersonalvertretungssachen) — 33 A 2244/22.PVB

I.

Der Antragsteller wurde im Jahr 2016 als ordentliches Mitglied in den in der Dienststelle gebildeten Gesamtpersonalrats gewählt, dessen Vorsitzender der Beteiligte ist.

Zu der für die Zeit vom 10. bis 12. April 2019 geplanten 40. Sitzung des Gesamtpersonalrats lud der Beteiligte den Antragsteller mit Schreiben vom 8. März 2019 ein, das diesem nach eigenen Angaben in Papierform aber erst am 4. April 2019 per Post zuging. Der Antragsteller hielt die Ladung insbesondere deshalb für verspätet, weil bei mehreren auf der Tagesordnung stehenden Mitbestimmungsangelegenheiten im Zeitpunkt der Sitzung wegen Fristablaufs bereits die Zustimmungsfiktion eingetreten sei.

Am 4. Mai 2019 hat der Antragsteller das vorliegende personalvertretungsrechtliche Beschlussverfahren eingeleitet und zur Begründung im Wesentlichen angeführt: Der Beteiligte habe wesentliche Verfahrensvorschriften nicht eingehalten, weil er die Sitzung des Gesamtpersonalrats erst für einen Zeitpunkt anberaumt habe, zu dem eine Zustimmungsverweigerung wegen der eingetretenen Zustimmungsfiktion nicht mehr möglich gewesen sei. In der Vergangenheit sei es schon mehrfach zu ähnlich verspäteten Ladungen gekommen, weshalb eine Wiederholungsgefahr bestehe.

Der Antragsteller hat beantragt,

festzustellen, dass der Beteiligte die Rechte des Antragstellers verletzt hat, indem er hinsichtlich der Tagesordnungspunkte C I. Nr. 2 - 10, C II. Nr. 1 - 4 und L Nr. 7, 8, 14, 18, 19, 21, 26, 27, 30 nicht rechtzeitig zu der 40. Sitzung des Gesamtpersonalrats der Dienststelle am 10. bis 12. April 2019 geladen hat,

hilfsweise

festzustellen, dass der Beteiligte die Rechte des Antragstellers verletzt, wenn er Sitzungen des Gesamtpersonalrats auf ein Datum anberaumt, das mehr als 20 Arbeitstagen nach Eingang von an den Gesamtpersonalrat gerichteten Zustimmungsanträgen beim Gesamtpersonalrat liegt,

äußerst hilfsweise

festzustellen, dass der Beteiligte die Rechte eines Mitglieds des Gesamtpersonalrats verletzt, wenn er Sitzungen des Gesamtpersonalrats auf ein Datum anberaumt, das mehr als 20 Arbeitstagen nach Eingang von an den Gesamtpersonalrat gerichteten Zustimmungsanträgen beim Gesamtpersonalrat liegt.

Der Beteiligte hat beantragt,

den Antrag abzulehnen.

Zur Begründung hat er im Wesentlichen angeführt: Hinsichtlich des Hauptantrages sei der Antragsteller durch die Anberaumung/Terminierung der Sitzung auf den 10. bis 12. April 2019 nicht in seiner personalvertretungsrechtlichen Stellung betroffen. In den im Hauptantrag genannten Angelegenheiten sei keine Zustimmungsfiktion eingetreten, weil zum einen der Lauf der Frist zur Zustimmung durch die Einholung ergänzender Informationen neu begonnen habe und zum anderen die Dienststellenleitung die Äußerungsfrist des Gesamtpersonalrats allgemein dahingehend verlängert habe, dass über einen Zustimmungsantrag in der nächsten anstehenden Sitzung der Beschluss gefasst und sich entsprechend geäußert werden könne. Zudem habe sich die Dienststellenleitung auch nicht auf den Eintritt einer Zustimmungsfiktion berufen. Aus den gleichen Erwägungen könnten auch die Hilfsanträge keinen Erfolg haben.

Im April 2020 wurde der Gesamtpersonalrat der Dienststelle neu gewählt. Seitdem gehört der Antragsteller den Gesamtpersonalrat nicht mehr als ordentliches Mitglied, sondern nur noch als Ersatzmitglied an.

Mit Beschluss vom 17. Oktober 2022 hat die Fachkammer für Bundespersonalvertretungssachen des Verwaltungsgerichts den Antrag abgelehnt und zur Begründung im Wesentlichen angeführt: Der Antrag sei unzulässig, weil dem Antragsteller zu dem für die Beurteilung maßgeblichen Zeitpunkt des Ergehens der Entscheidung die Antragsbefugnis fehle. Mit dem Erlöschen seiner Mitgliedschaft im Personalrat verliere ein Personalratsmitglied seine Antragsbefugnis. Die Stellung als Ersatzmitglied reiche nicht aus, um eine Antragsbefugnis zu begründen.

Gegen diesen Beschluss hat der Antragsteller Beschwerde erhoben. Zur Begründung führt er im Wesentlichen an: In der obergerichtlichen Rechtsprechung sei das Problem der Antragsbefugnis eines Ersatzmitglieds noch nicht eindeutig entschieden. Unter Zugrundelegung der bereits ergangenen Rechtsprechung sei eher eine Tendenz dahingehend festzustellen, eine fortdauernde Antragsbefugnis anzunehmen. Dies sei auch rechtlich zutreffend. Angesichts dessen erlösche die Antragsbefugnis hinsichtlich eines aus der Stellung eines ordentlichen Personalratsmitglieds gestellten Antrags jedenfalls dann nicht durch das Ausscheiden aus dem Personalrat, wenn eine Rechtsverletzung beanstandet werde, von der das frühere Personalratsmitglied in seiner damaligen Funktion unmittelbar betroffen gewesen sei. Dies gelte jedenfalls dann, wenn das Personalratsmitglied zum Zeitpunkt der gerichtlichen Entscheidung den Status eines Ersatzmitglieds innehabe.

Der Antragsteller beantragt,

den angegriffenen Beschluss zu ändern und dem erstinstanzlichen Antrag zu entsprechen.

Der Beteiligte beantragt,

die Beschwerde zurückzuweisen.

Zur Begründung verweist er auf die Ausführungen in dem angegriffenen Beschluss und führt ergänzend im Wesentlichen an: Das Begehren des Antragstellers richte sich unmittelbar gegen die Person des damaligen Vorsitzenden des Gesamtpersonalrats und dessen Amtsausübung. Da dieser seit Juni 2020 das Amt des Vorsitzenden nicht mehr innehabe, sei der Antrag unzulässig. Ein nach dem Wechsel in der Person des Vorsitzenden fortbestehendes Feststellungsinteresse oder eine Wiederholungsgefahr sei nicht ersichtlich. Im Übrigen könne das Begehren auch in der Sache keinen Erfolg haben. Nach der vorliegenden obergerichtlichen Rechtsprechung stehe einem Ersatzmitglied, solange es nicht nachgerückt sei, mangels eines unmittelbaren Betroffenseins in personalvertretungsrechtlichen Rechten und Pflichten keine Antragsbefugnis zu.

Die Verfahrensbeteiligten haben auf die Durchführung einer mündlichen Anhörung verzichtet.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstands wird auf den Inhalt der Gerichtsakte Bezug genommen.

II.

Aufgrund des Einverständnisses der Verfahrensbeteiligten kann über die Beschwerde ohne mündliche Anhörung entschieden werden (§ 108 Abs. 2 BPersVG i. V. m. §§ 90 Abs. 2 und 83 Abs. 4 Satz 3 ArbGG).

Die Beschwerde hat keinen Erfolg.

Der Hauptantrag ist jedenfalls deshalb unzulässig, weil dem Antragsteller insoweit das Rechtsschutzinteresse, hier in der Gestalt des Feststellungsinteresses, fehlt. Für ihn besteht kein rechtliches Interesse an den begehrten Feststellungen (§ 256 Abs. 1 ZPO).

Die Zulässigkeitsvoraussetzung des Rechtsschutzinteresses - insbesondere in der Gestalt des Feststellungsinteresses - bezweckt im personalvertretungsrechtlichen Beschlussverfahren, dass Gerichte nicht für Entscheidungen in Anspruch genommen werden, die nach ihrem Ausspruch für die Verfahrensbeteiligten ohne rechtliche Auswirkungen sind. Gerichtliche Entscheidungen dienen der verbindlichen Klärung von zwischen den Verfahrensbeteiligten streitigen Rechtsfragen.

Vgl. BVerwG, Beschluss vom 12. November 2002 ‑ 6 P 2.02 -, Buchholz 251.4 § 100 HmbPersVG Nr. 2 = NVwZ-RR 2003, 372 = PersR 2003, 152 = PersV 2003, 189 = Schütz/Maiwald BeamtR ES/D IV 1 Nr.144 = ZfPR 2003, 44; OVG NRW, Beschluss vom 3. April 2017 ‑ 20 A 598/16.PVL ‑, DÖD 2018, 25 = PersR 2018, Nr. 1, 44 = PersV 2018, 74.

Ausgehend davon fehlt nach ständiger Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts für einen Feststellungsantrag, dass eine bestimmte, bereits abgeschlossene Maßnahme unwirksam sei oder dass an ihr ein Beteiligungsrecht bestanden habe, das Feststellungsinteresse, falls die Maßnahme im Zeitpunkt der Entscheidung keine Rechtswirkung mehr entfaltet. In diesem Fall könnte die gerichtliche Entscheidung einem Verfahrensbeteiligten lediglich bescheinigen, dass er Recht oder Unrecht gehabt habe. Es ist jedoch nicht Aufgabe des Gerichtes, gutachterlich tätig zu werden. Das Rechtsschutzinteresse für eine fallbezogene Feststellung wird auch nicht dadurch begründet, dass sie den Verfahrensbeteiligten für künftige Fälle als Richtschnur dienen könnte.

Vgl. BVerwG, Beschlüsse vom 12. November 2002 ‑ 6 P 2.02 -, a. a. O., vom 9. Juli 2007 - 6 P 9.06 -, Buchholz 250 § 46 BPersVG Nr. 30 = NVwZ-RR 2008, 47 = PersR 2007, 434 = ZfPR 2008, 35, und vom 11. März 2014 - 6 PB 41.13 -, ZfPR online 2014, Nr. 9, 4; OVG NRW, Beschluss vom 3. April 2017 ‑ 20 A 598/16.PVL ‑, a. a. O.

Gehört der Sachverhalt, der Anlass zur Meinungsverschiedenheit zwischen den Verfahrensbeteiligten gegeben hat, der Vergangenheit an, kann eine Klärung der streitigen Frage vielmehr nur erreicht werden, wenn dem Gericht eine daran anknüpfende abstrakte Rechtsfrage unterbreitet wird, die sich zwischen den Verfahrensbeteiligten voraussichtlich erneut stellen wird. Dem Antragsteller bleibt es deshalb in solchen Fällen unbenommen, eine abstrakte Feststellung des Inhalts zu beantragen, dass in vergleichbaren Fällen eine entsprechende Rechtsposition besteht. Ist zu erwarten, dass die gleiche Streitfrage künftig erneut auftaucht, muss dem durch eine vom Ausgangsfall abgelöste Antragstellung Rechnung getragen werden.

Vgl. BVerwG, Beschlüsse vom 12. November 2002 ‑ 6 P 2.02 -, a. a. O., vom 9. Juli 2007 - 6 P 9.06 -, a. a. O., vom 11. März 2014 - 6 PB 41.13 -, a. a. O., und vom 19. Oktober 2015 - 5 P 11.14 -, Buchholz 250 § 76 BPersVG Nr. 43 = PersR 2016, Nr. 11, 48 = PersV 2016, 137 = ZfPR 2016, 34 = ZTR 2016, 348; OVG NRW, Beschluss vom 3. April 2017 ‑ 20 A 598/16.PVL ‑, a. a. O.

Nach diesen Grundsätzen ist ein Rechtsschutzbedürfnis für den gestellten Hauptantrag nicht gegeben. Der allein zum Gegenstand dieses Antrags gemachte Streit über die Rechtzeitigkeit der Ladung zur 40. Sitzung des Gesamtpersonalrats der Dienststelle vom 10. bis 12. April 2019 betrifft, nachdem die Sitzung mittlerweile durchgeführt worden ist, einen abgeschlossenen und nicht rückgängig zu machenden Sachverhalt und hat sich deshalb in der Sache erledigt.

In der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts ist zudem geklärt, dass das personalvertretungsrechtliche Beschlussverfahren nicht der Sanktionierung von Fehlverhalten eines Beteiligten dient und ein Bedürfnis an der gerichtlichen Feststellung auch grober Pflichtverletzungen nicht anzuerkennen ist. Die Zulässigkeitsvoraussetzungen des Rechtsschutzinteresses und des Feststellungsinteresses bezwecken, dass Gerichte nicht für Entscheidungen in Anspruch genommen werden, die nach ihrem Ausspruch für die Verfahrensbeteiligten ohne rechtliche Auswirkung sind. Anders als in anderen gerichtlichen Verfahren können ideelle Interessen im personalvertretungsrechtlichen Beschlussverfahren ein Feststellungsinteresse nicht begründen. Die Verfahrensbeteiligten verteidigen hier keine subjektiven Rechte im Sinne von Art. 19 Abs. 4 GG. Die gerichtliche Entscheidung kann daher nicht die Aufgabe haben, den in seinen Rechten irreversibel Verletzten durch die Feststellung der Rechtswidrigkeit zu rehabilitieren oder ihm wenigstens eine gewisse Genugtuung zu verschaffen.

Vgl. BVerwG, Beschluss vom 12. November 2002 ‑ 6 P 2.02 -, a. a. O; OVG NRW, Beschluss vom 3. April 2017 ‑ 20 A 598/16.PVL ‑, a. a. O.

Ausgehend davon fehlt es dem Antragsteller für den Hauptantrag auch deshalb an einem Rechtsschutzbedürfnis, weil das damit verfolgte Begehren allein darauf gerichtet ist, eine konkrete Verletzung seiner Rechte durch den Beteiligten aufgrund einer nach Ansicht des Antragstellers nicht rechtzeitigen Ladung zur 40. Sitzung des Gesamtpersonalrats der Dienststelle vom 10. bis 12. April 2019 festzustellen. Eine diesem Begehren entsprechende gerichtliche Entscheidung bliebe für die Verfahrensbeteiligten ohne jede rechtliche Auswirkung und liefe auf eine bloße Sanktionierung eines möglichen Fehlverhaltens des Beteiligten hinaus.

Die Hilfsanträge sind ebenfalls unzulässig. Für die mit ihnen verfolgten abstrakten Feststellungsbegehren mangelt es dem Antragsteller jedenfalls an der Antragsbefugnis.

Im personalvertretungsrechtlichen Beschlussverfahren ist der Antragsteller nach der ständigen Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts dann antragsbefugt, wenn er durch die begehrte Entscheidung in seiner personalvertretungsrechtlichen Rechtsposition betroffen werden kann, was regelmäßig nur dann der Fall ist, wenn er eigene Rechte geltend macht, deren Verletzung nach seinem Vorbringen möglich, also nicht von vornherein ausgeschlossen ist.

Vgl. BVerwG, Beschlüsse vom 27. Juni 2019 - 5 P 2.18 -, BVerwGE 166, 97 = Buchholz 251.91 § 84 SächsPersVG Nr. 1 = PersR 2020, Nr. 4, 46 = PersV 2020, 64 = ZfPR 2020, 5 = ZTR 2020, 51, und vom 29. April 2022 ‑ 5 P 10.20 ‑, BVerwGE 175, 270 = PersV 2022, 458.

Die Antragsbefugnis fehlt dementsprechend, wenn unter Zugrundelegung des Antragsvorbringens Rechte des Antragstellers offensichtlich und eindeutig nach keiner Betrachtungsweise verletzt sein können.

Vgl. BVerwG, Urteil vom 28. März 2019 ‑ 5 CN 1.18 ‑, Buchholz 436.511 § 90 SGB VIII Nr. 10 = NVwZ 2019, 1685, und vom 29. April 2022 ‑ 5 P 10.20 ‑, a. a. O.

Ausgehend von diesen Erwägungen ist vorliegend nicht ersichtlich, in welcher Weise der Antragsteller zum jetzigen Zeitpunkt noch unmittelbar in einer personalvertretungsrechtlichen Stellung betroffen sein könnte. Mit den im April 2020 durchgeführten Personalratswahlen hat der Antragsteller sein Mandat als ordentliches Mitglied des Gesamtpersonalrats verloren. Damit hat er keine Rechtsstellung mehr inne, die ihn berechtigen könnte, Fragen der Geschäftsführung des Gesamtpersonalrats und damit insbesondere auch die Frage der Rechtzeitigkeit von Ladungen zu dessen Sitzungen zum Gegenstand eines Beschlussverfahrens zu machen.

Nichts anderes folgt aus dem Umstand, dass der Antragsteller bei der im April 2020 durchgeführten Wahl des Gesamtpersonalrats auf einer eingereichten Vorschlagsliste als Wahlbewerber aufgeführt ist und mehrfach als Ersatzmitglied an Sitzungen des Gesamtpersonalrats teilgenommen hat.

Als "Ersatzmitglied" bezeichnet § 33 Abs. 1 Satz 1 und 2 BPersVG ein Mitglied des Personalrats, das nicht gewählt worden ist, sondern lediglich ein gewähltes (sog. "ordentliches") Personalratsmitglied nach dessen Ausscheiden oder bei dessen Verhinderung im Personalrat ersetzt. Dieses "Ersatzmitglied" ist nach Maßgabe von § 33 Abs. 2 BPersVG aus den nicht gewählten Beschäftigten derjenigen Vorschlagsliste zu entnehmen, der das zu ersetzende Mitglied angehört. Das bedeutet, dass ein solcher Beschäftigter "Ersatzmitglied" des Personalrats erst in dem Zeitpunkt wird, zudem er für ein gewähltes Mitglied in den Personalrat eintritt, und nur so lange bleibt, wie das gewählte Personalratsmitglied, das er ersetzt, nicht imstande ist, sein Personalratsamt wieder selbst auszuüben. Mit dem Enden einer so zu verstehenden Ersatzmitgliedschaft verliert der Betreffende auch die Stellung eines "Ersatzmitglieds" des Personalrats wieder. Er tritt in den Stand eines auf einer Wahlvorschlagsliste aufgeführten, aber nicht gewählten Beschäftigten zurück, der lediglich die ‑ je nach seinem Listenplatz auf der Wahlvorschlagsliste größere oder geringere ‑ Chance hat, im Fall der (erneuten) Verhinderung oder des Ausscheidens von gewählten Personalratsmitgliedern (wiederum) als Ersatzmitglied in den Personalrat einzutreten.

Vgl. BVerwG, Beschlüsse vom 27. September 1984 ‑ 6 P 38.83 ‑, Buchholz 238.3A § 47 BPersVG Nr. 5 = DVBl. 1985, 450 = NJW 1985, 2842 = PersV 1986, 468 = ZBR 1985, 60, und vom 17. Mai 2017 ‑ 5 P 6.15 ‑, Buchholz 251.21 § 47 BrbgPersVG Nr. 1 = PersR 2017, Nr. 12, 38 = PersV 2017, 353; OVG NRW, Beschluss vom 6. März 1995 ‑ 1 A 4151/92.PVL ‑, juris (nur Leitsätze).

Ausgehend davon rechtfertigt ‑ wie vorliegend beim Antragsteller ‑ die Stellung als noch nicht für ein gewähltes Mitglied in den Personalrat eingetretenes Ersatzmitglied es jedenfalls nicht, ohne dass ein unmittelbares Betroffensein dargelegt wird, abstrakt die Rechte und Pflichten des Personalrats feststellen zu lassen. Dies gilt insbesondere auch für die Klärung abstrakter Fragen der ordnungsgemäßen Geschäftsführung des Personalrats und insbesondere der Anforderungen an die Rechtzeitigkeit der Ladung zu dessen Sitzungen, wie sie vorliegend vom Antragsteller mit den Hilfsanträgen zum Gegenstand des Beschlussverfahrens gemacht worden sind. Ein sogenanntes Ersatzmitglied ist, solange es nicht für ein ausgeschiedenes Personalratsmitglied nachgerückt ist oder ein verhindertes Personalratsmitglied vertritt, einem (ordentlichen) Personalratsmitglied nicht vergleichbar. Insbesondere stehen dem noch nicht nachgerückten bzw. eingetretenen Ersatzmitglied nicht die gleichen Rechtspositionen zu wie einem ordentlichen Personalratsmitglied. Die Antragsbefugnis eines solchen Ersatzmitglieds erfordert deshalb ein unmittelbares Betroffensein in einer Rechtsposition, die spezifisch einem Ersatzmitglied zukommt. Daran fehlt es dem Antragsteller aber vorliegend für die mit den Hilfsanträgen verfolgten Begehren.

Da es dem Antragsteller mithin für die Hilfsanträge an der Antragsbefugnis mangelt, bedarf es keiner Entscheidung, ob für diese auch ein Rechtsschutzbedürfnis besteht. Dies liegt nicht ohne weiteres auf der Hand, zum einen weil auch die Hilfsanträge auf die Feststellung einer Rechtsverletzung (des Antragstellers bzw. abstrakt eines Mitglieds des Gesamtpersonalrats) gerichtet sind und zum anderen weil mit dem Inkrafttreten der BPersVG-Novelle 2021 aufgrund der nunmehrigen Regelungen in § 70 Abs. 3 Satz 3 BPersVG die Möglichkeit besteht, die Frist für die Entscheidung über einen Zustimmungsantrag im Einzelfall oder für die Dauer der Amtszeit des Personalrats durch eine Vereinbarung zwischen Personalrat und Dienststellenleitung zu verlängern.

Eine Kostenentscheidung entfällt im personalvertretungsrechtlichen Beschlussverfahren.

Die Rechtsbeschwerde ist nicht zuzulassen, weil die Voraussetzungen dafür nicht vorliegen.