Oberverwaltungsgericht NRW, 8. Senat — 8 A 2916/21

Der Antrag der Klägerin auf Zulassung der Berufung hat keinen Erfolg.

Die Berufung ist gemäß § 124a Abs. 4 Satz 4 und Abs. 5 Satz 2 VwGO nur zuzulassen, wenn einer der Gründe des § 124 Abs. 2 VwGO innerhalb der Begründungsfrist dargelegt ist und vorliegt. Das ist hier nicht der Fall.

I. Die von der Klägerin geltend gemachten ernstlichen Zweifel an der Richtigkeit des angegriffenen Urteils (§ 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO), mit dem das Verwaltungsgericht die Klage abgewiesen hat, sind nicht dargelegt bzw. liegen nicht vor.

Die Klägerin, eine Kommanditgesellschaft in der Rechtsform der GmbH & Co. KG, wendet sich gegen eine verkehrsrechtliche Anordnung zur Ausweisung der I.‑straße in C.-I. als Fahrradstraße durch Verkehrszeichen 244.1 (Fahrradstraße) nebst Freigabe für Kraftwagen und sonstige mehrspurige Fahrzeuge durch Zusatzzeichen 1010-50 sowie für Krafträder, Kleinkrafträder und Mopeds durch Zusatzzeichen 1010-62. Die Klägerin ist Eigentümerin eines über die in einem Gewerbegebiet gelegene und bereits zuvor als Tempo 30 Zone ausgewiesene I.‑straße erschlossenen Anliegergrundstücks, hat dort ihren Sitz und vermietet Räumlichkeiten zur gewerblichen Nutzung. Halterin eines Kraftfahrzeugs ist sie nach eigenen Angaben nicht.

Das Verwaltungsgericht hat die Klage als unzulässig abgewiesen und dazu im Wesentlichen ausgeführt: Die Klägerin sei nicht klagebefugt, da unter Zugrundelegung ihres Vorbringens offensichtlich und eindeutig nach keiner Betrachtungsweise subjektive Rechte verletzt sein könnten. Durch Verkehrszeichen getroffene Anordnungen könnten zwar nicht nur natürliche Personen, sondern auch juristische Personen, Personen- oder Personenhandelsgesellschaften in ihrem Rechtskreis betreffen. Insoweit sei eine Zurechnung über deren Organe, Vertreter und Hilfspersonen grundsätzlich möglich. Die Frage der jeweiligen grundrechtlichen Betroffenheit sei jedoch eine des Einzelfalls und hänge von der jeweiligen Verkehrszeichenregelung ab. Eine mögliche subjektive Rechtsverletzung der Klägerin folge nicht aus Art. 2 Abs. 1 GG. Sie gehöre nicht zu dem von der angegriffenen verkehrsregelnden Anordnung erfassten Adressatenkreis. Verkehrsteilnehmer als Adressat der Anordnung sei nicht nur derjenige, der sich im Straßenverkehr bewege, sondern in Bezug auf den ruhenden Verkehr könne auch der Halter eines am Straßenrand geparkten Fahrzeugs Verkehrsteilnehmer sein, solange er Inhaber der tatsächlichen Gewalt über das Fahrzeug sei. Dies gelte im Grundsatz auch für eine juristische Person. Das streitgegenständliche Verkehrszeichen 244.1 richte sich in seiner unmittelbaren Wirkung jedoch an den fließenden Straßenverkehr. Dass die Klägerin über ihre Organe, Vertreter oder Hilfspersonen am fließenden Straßenverkehr teilnehme, habe sie nicht vorgebracht. Im Verfahren habe sie auch nicht vorgetragen, dass sie als Personenhandelsgesellschaft Halterin von Kraftwagen sei. Dies gleichwohl unterstellt, wäre sie aufgrund der Beschränkung des Regelungsgehalts des angegriffenen Verkehrszeichens auf den fließenden Straßenverkehr als Fahrzeughalterin im Übrigen ebenfalls nicht Adressatin der angegriffenen Regelung. Eine Klagebefugnis lasse sich auch nicht aus Art. 14 Abs. 1 GG herleiten. Das Eigentum bleibe von der angegriffenen Regelung unberührt. Soweit die Klägerin vortrage, ihr Mietobjekt werde für gewerbliche Mieter weniger attraktiv, stünden allenfalls künftige Gewinn- und Erwerbsaussichten in Rede, die vom Schutz der Eigentumsfreiheit nicht umfasst seien. Auch der Anliegergebrauch, der in seinem Kern unter den Schutz des Art. 14 Abs. 1 GG falle, sei vorliegend nicht berührt. Der Anliegergebrauch reiche nur so weit, wie die angemessene Nutzung des Grundeigentums eine Benutzung der Straße erfordere, umfasse hingegen nicht jede Nutzung, zu der das Grundeigentum Gelegenheit biete. Durch die verkehrsrechtliche Regelung in ihrer Gesamtheit sei kein Kraftverkehr durch ein Durchfahrtverbot beschränkt. Die Fahrradstraße dürfe aufgrund des Zusatzzeichens 1010-50 mit Kraftwagen und sonstigen mehrspurigen Fahrzeugen einschließlich Kraftfahrzeugen über 3,5 t befahren werden. In Ermangelung eines gegenwärtig bestehenden Durchfahrtverbots scheide auch die mögliche Betroffenheit der Klägerin in ihrem Grundrecht aus Art. 12 Abs. 1 GG aus.

Dem hat die Klägerin mit der Begründung ihres Antrags auf Zulassung der Berufung nichts Durchgreifendes entgegengesetzt.

Für die Klagebefugnis gemäß § 42 Abs. 2 VwGO genügt es, dass nach dem substantiierten Vorbringen des Klägers eine Verletzung seiner Rechte möglich ist. An der Klagebefugnis fehlt es nur dann, wenn die vom Kläger geltend gemachte Rechtsposition offensichtlich und eindeutig nach keiner Betrachtungsweise bestehen oder ihm zustehen kann. Für den Adressaten eines belastenden Verwaltungsakts bedeutet dies stets die Bejahung der Klagebefugnis, weil zumindest eine Verletzung der allgemeinen Freiheitsgewährleistung nach Art. 2 Abs. 1 GG in Betracht kommt.

Vgl. BVerwG, Urteil vom 21. August 2003 ‑ 3 C 15.03 ‑, juris Rn. 18; OVG NRW, Beschluss vom 29. September 2021 ‑ 8 B 188/21 ‑, juris Rn. 4.

Ein Verkehrsteilnehmer kann als eine Verletzung seiner Rechte geltend machen, die rechtssatzmäßigen Voraussetzungen für eine auch ihn treffende Verkehrsbeschränkung nach § 45 Abs. 1 StVO seien nicht gegeben. Was die behördliche Ermessensausübung betrifft, kann er allerdings nur verlangen, dass seine eigenen Interessen ohne Rechtsfehler abgewogen werden mit den Interessen der Allgemeinheit und anderer Betroffener, die für die Einführung der Verkehrsbeschränkung sprechen.

Vgl. BVerwG, Urteil vom 27. Januar 1993 ‑ 11 C 35.92 ‑, juris Rn. 14; OVG NRW, Beschluss vom 29. September 2021 ‑ 8 B 188/21 ‑, juris Rn. 6.

Verkehrsteilnehmer ist dabei nicht nur derjenige, der sich im Straßenverkehr bewegt, sondern auch der Halter eines am Straßenrand geparkten Fahrzeugs, solange er Inhaber der tatsächlichen Gewalt über das Fahrzeug ist.

Vgl. BVerwG, Urteil vom 11. Dezember 1996 ‑ 11 C 15.95 ‑, juris Rn. 10; OVG NRW, Beschluss vom 29. September 2021 ‑ 8 B 188/21 ‑, juris Rn. 8.

Dies gilt auch für juristische Personen und Personengesellschaften. Da diese rechtsfähig sind, können sie ebenso wie eine natürliche Person von durch Verkehrszeichen getroffenen Anordnungen in ihrem Rechtskreis betroffen sein. Der Umstand, dass eine juristische Person oder Personengesellschaft sich natürlicher Personen bedienen muss, um handlungsfähig zu sein, und auch für die Wahrnehmung von Verkehrszeichen notwendigerweise auf natürliche Personen angewiesen ist, ändert nichts daran, dass auf diesem Wege getroffene Anordnungen geeignet sind, ihr gegenüber Rechtswirkungen zu erzeugen. Ihre Rechtsfähigkeit setzt im Gegenteil geradezu voraus, dass sie das ihr zurechenbare Verhalten ihrer Organe, Vertreter und deren Hilfspersonen gegen sich gelten lassen muss.

Vgl. BVerwG, Beschluss vom 12. Juni 2006 ‑ 3 B 181.05 ‑, juris Rn. 5; OVG NRW, Beschluss vom 29. September 2021 ‑ 8 B 188/21 ‑, juris Rn. 10.

1. Ausgehend hiervon kommt eine Verletzung der Klägerin als Verkehrsteilnehmerin in ihren Rechten aus Art. 2 Abs. 1 GG ersichtlich nicht in Betracht.

Die Klägerin kann - wie vom Verwaltungsgericht ausgeführt - keinen in der verkehrsrechtlichen Anordnung der Beklagten liegenden Eingriff in ihre allgemeine Handlungsfreiheit geltend machen. Sie ist unter keinem erdenklichen Gesichtspunkt Adressatin der angefochtenen verkehrsrechtlichen Anordnung.

Ungeachtet der Frage, ob sich eine Zurechnung des Verhaltens von Organen, Vertretern und deren Hilfspersonen überhaupt auf die Teilnahme am fließenden Verkehr erstreckt, hat die Klägerin eine solche weder im erstinstanzlichen Verfahren noch im Rahmen ihrer Zulassungsbegründung dargelegt, insbesondere auch nicht in Reaktion darauf, dass das Verwaltungsgericht seine Entscheidung ausdrücklich auf die (nicht ersichtliche) Teilnahme des Geschäftsführers der Komplementär-GmbH oder anderer Personen aus dem Rechtskreis der Klägerin am fließenden Straßenverkehr gestützt hat. Dass womöglich Vertragspartner der Klägerin als Teilnehmer am fließenden Straßenverkehr von der Anordnung betroffen sein können, vermag allein deren Recht aus Art. 2 Abs. 1 GG zu berühren.

Zudem ist die Klägerin schon nach ihrem eigenen Vortrag nicht Halterin eines Kraftfahrzeugs und nimmt demzufolge nicht am ruhenden Verkehr teil. Dass sie jederzeit Halterin eines solchen Fahrzeugs werden könnte, ist dabei unerheblich. Im Übrigen wirken sich die aus der Anordnung einer Fahrradstraße folgenden Ge- und Verbote auf den ruhenden Verkehr und damit auch auf im öffentlichen Straßenbereich abgestellte Fahrzeuge nicht aus.

2. Das Verwaltungsgericht ist weiterhin zutreffend davon ausgegangen, dass eine Verletzung der Eigentumsfreiheit nach Art. 14 Abs. 1 GG auf Seiten der Klägerin ersichtlich ausgeschlossen ist.

Nicht zu beanstanden ist die Annahme des Verwaltungsgerichts, dass zum einen die vorgetragenen Gewinn- und Erwerbsaussichten der Klägerin nicht vom Schutz der Eigentumsfreiheit erfasst sind, zum anderen der von Art. 14 Abs. 1 GG lediglich geschützte Kernbereich des Anliegergebrauchs durch die Anordnung einer Fahrradstraße in der hier vorliegenden Form nicht berührt wird.

Vgl. allgemein zum Verhältnis von straßenverkehrsrechtlichen Anordnungen zur Eigentumsfreiheit BVerwG, Urteil vom 15. Dezember 2011 ‑ 3 C 40.10 ‑, juris Rn. 33.

Dem setzt die Klägerin nichts Entscheidendes entgegen.

Soweit sie im Rahmen ihrer Zulassungsbegründung die Auffassung vertritt, dass ihr Grundstück durch die straßenverkehrsrechtliche Anordnung einer Fahrradstraße ‑ die sie rechtlich unzutreffend weiterhin als „Umwidmung“ bezeichnet, obwohl eine Umwidmung oder Teileinziehung im straßenrechtlichen Sinne (vgl. §§ 6 und 7 Abs. 1 Satz 2 StrWG NRW) nicht erfolgt ist - nicht mehr ohne Einschränkungen erreichbar sei und daher die Attraktivität ihres Mietobjekts leide, lässt ihr Vorbringen die gebotene Auseinandersetzung damit vermissen, dass die Erreichbarkeit der an der I.-straße gelegenen Grundstücke durch die angefochtene Verkehrsregelung weder für bestimmte Benutzungsarten noch Benutzungszwecke oder Benutzerkreise eingeschränkt wird. Die durch die Zusatzschilder geregelte und für eine Fahrradstraße atypische Freigabe gilt ‑ wie sich aus einer Gegenüberstellung der Verkehrszeichen 1010-50 (Kraftwagen und sonstige mehrspurige Fahrzeuge) und 1010-58 (Personenkraftwagen) ableiten lässt ‑ nicht nur für Pkw, sondern ebenso für Lastkraftwagen und damit insbesondere auch für den in einem Gewerbegebiet zu erwartenden Lieferverkehr. Daher kommt es hier nicht darauf an, ob und inwieweit der in seinem Kernbereich verfassungsrechtlich und darüber hinaus in § 14a Abs. 1 StrWG NRW einfachgesetzlich geschützte Anliegergebrauch bei einem in einem Gewerbegebiet gelegenen Grundstück auch die Erreichbarkeit mit Kraftfahrzeugen einschließlich Lastkraftwagen umfasst.

Da die I.-straße schon vorher zu einer Tempo 30 Zone gehörte und der Verkehr mit Kraftfahrzeugen weiterhin zugelassen ist, geht die normalerweise mit Fahrradstraßen verbundene Verkehrsregelung vielmehr weitgehend ins Leere. Sie beschränkt sich letztlich darauf, dass Radfahrern ausdrücklich erlaubt ist, nebeneinander zu fahren. Eine den Anliegergebrauch tangierende Wirkung ergibt sich daraus sowie aus dem gemäß § 1 StVO auch sonst geltenden Erfordernis, auf andere Verkehrsteilnehmer Rücksicht zu nehmen, nicht. Anhaltspunkte für die dem Vorbringen der Klägerin wohl zugrunde liegende Befürchtung, die Leistungsfähigkeit der verkehrlichen Erschließung des Gewerbegebiets könne durch die gebotene Rücksichtnahme auf ggf. nebeneinander fahrende Radfahrer in rechtlich erheblicher Weise beeinträchtigt werden, sind bereits aufgrund ihres eigenen Vorbringens zur mangelnden Attraktivität der I.-straße als Fahrradstraße, unabhängig davon aber wegen der ohnehin schon zuvor geltenden Geschwindigkeitsbegrenzung weder dargelegt noch sonst ersichtlich. Einen Anspruch darauf, die auf einem Streckenabschnitt zugelassene Höchstgeschwindigkeit jederzeit ohne Rücksichtnahme auf andere Verkehrsteilnehmer, die die Straße ebenfalls ordnungsgemäß befahren, auch ausnutzen zu können, gibt es nicht.

Die Befürchtung der Klägerin, das Zusatzschild betreffend die Freigabe für den Kraftfahrzeugverkehr könne irgendwann entfernt werden, ist für die gerichtliche Entscheidung über die Klage gegen die aktuell geltende Verkehrsregelung ohne Bedeutung. Die Entfernung des Zusatzschildes bedürfte einer neuen verkehrsrechtlichen Anordnung und wäre gesondert anfechtbar.

3. Zudem kommt mangels berufsregelnder Tendenz der verkehrsrechtlichen Anordnung kein Eingriff in die Berufsfreiheit nach Art. 12 Abs. 1 GG in Betracht. Dass nach der von der Klägerin zitierten Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts ein auf § 45 Abs. 9 StVO gestütztes Durchfahrverbot unter bestimmten Voraussetzungen zu einem Eingriff in die Berufsfreiheit führen kann,

vgl. BVerwG, Urteil vom 15. Dezember 2011 ‑ 3 C 40.10 ‑, juris Rn. 31,

ist im vorliegenden Fall ohne Belang. Die Anordnung einer Fahrradstraße in der hier vorliegenden Form schränkt den gewerblich bzw. beruflich bedingten Verkehr in dem Gewerbegebiet nicht ein und wirkt sich nicht negativ auf die Dispositionsfreiheit etwaig betroffener Unternehmen aus. Dass die Klägerin insofern unmittelbar selbst betroffen sein könnte, hat sie nicht dargelegt. Ihre Befürchtung, dass gewerbliche Mieter ihren Betrieb womöglich nicht an einer Fahrradstraße führen wollen, entbehrt einer tatsächlichen und rechtlichen Grundlage. Selbst wenn gewerbliche Mieter - was im Übrigen nicht substantiiert dargelegt ist und sich auch sonst nicht aufdrängt - Vorbehalte haben sollten, fielen diese angesichts der uneingeschränkten Erreichbarkeit des klägerischen Grundstücks jedenfalls nicht derart ins Gewicht, dass daraus eine in Bezug auf die Tätigkeit der Klägerin als Immobilienverwaltungsunternehmen berufsregelnde Tendenz abzuleiten wäre.

4. Ausgehend von den vorstehenden Ausführungen ist weder dargelegt noch sonst ersichtlich, dass das Verwaltungsgericht die Voraussetzungen der Klagebefugnis i. S. d. § 42 Abs. 2 VwGO überspannt und damit den Anspruch der Klägerin auf Gewährung effektiven Rechtsschutzes (vgl. Art. 19 Abs. 4 GG) verletzt haben könnte.

5. Da die Klage unzulässig ist, kommt es auf den Vortrag der Klägerin zu Rechtsmängeln der verkehrsrechtlichen Anordnung, insbesondere zu Ermessensfehlern, nicht entscheidungserheblich an.

II. Ferner ist die Berufung nicht wegen besonderer tatsächlicher oder rechtlicher Schwierigkeiten der Rechtssache gemäß § 124 Abs. 2 Nr. 2 VwGO zuzulassen.

Besondere tatsächliche oder rechtliche Schwierigkeiten liegen dann vor, wenn die Angriffe des Rechtsmittelführers begründeten Anlass zu Zweifeln an der Richtigkeit der erstinstanzlichen Entscheidung geben, die sich nicht ohne Weiteres im Zulassungsverfahren klären lassen, sondern die Durchführung eines Berufungsverfahrens erfordern. Darüber hinaus können sich tatsächliche oder rechtliche Schwierigkeiten auch aus dem Umstand ergeben, dass die Rechtssache überdurchschnittliche, das normale Maß nicht unerheblich überschreitende Schwierigkeiten verursacht.

Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 29. Januar 2019 ‑ 8 A 10/17 ‑, juris Rn. 43 ff. m. w. N.

Das ist hier nicht der Fall. Entgegen der Auffassung der Klägerin ergeben sich besondere rechtliche Schwierigkeiten des vorliegenden Verfahrens nicht aus dem Umfang, den das Verwaltungsgericht seinen Ausführungen zu Art. 14 Abs. 1 GG gewidmet hat. Vielmehr hat es lediglich den festgestellten Sachverhalt unter die von ihm herangezogenen rechtlichen Maßstäbe des Bundesverwaltungsgerichts,

vgl. BVerwG, Urteil vom 15. Dezember 2011 ‑ 3 C 40.10 ‑, juris Rn. 33,

subsumiert und ist dabei auf den umfangreichen Vortrag der Klägerin eingegangen. Überdurchschnittliche Schwierigkeiten folgen daraus nicht.

III. Die Berufung ist auch nicht gemäß § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO wegen der geltend gemachten grundsätzlichen Bedeutung der Rechtssache zuzulassen.

Die Darlegung der grundsätzlichen Bedeutung einer Rechtssache setzt voraus, dass eine bestimmte, obergerichtlich oder höchstrichterlich noch nicht hinreichend geklärte und für die Berufungsentscheidung erhebliche Frage rechtlicher oder tatsächlicher Art herausgearbeitet und formuliert wird; außerdem muss angegeben werden, worin die allgemeine, über den Einzelfall hinausgehende Bedeutung bestehen soll. Darzulegen sind also die konkrete Frage, ihre Klärungsbedürftigkeit, ihre Klärungsfähigkeit und ihre allgemeine Bedeutung.

Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 12. Oktober 2022 ‑ 8 A 4027/19 ‑, juris Rn. 20.

Daran fehlt es hier. Die Klägerin hat bereits keine klärungsbedürftige oder klärungsfähige konkrete Rechtsfrage aufgeworfen. Vielmehr hat sie ihren Zulassungsantrag insoweit lediglich dahingehend begründet, dass deutschlandweit immer mehr Fahrradstraßen ausgewiesen würden und das Verwaltungsgericht einen hohen Begründungsaufwand für sein Urteil betrieben habe.

IV. Weiterhin ist die Berufung nicht wegen der geltend gemachten Divergenz gemäß § 124 Abs. 2 Nr. 4 VwGO zuzulassen.

Eine die Berufung eröffnende Abweichung im Sinne dieser Vorschrift ist nach § 124a Abs. 4 Satz 4 VwGO nur dann hinreichend bezeichnet, wenn ein inhaltlich bestimmter, die angefochtene Entscheidung tragender Rechtssatz dargelegt wird, mit dem die Vorinstanz einem in der Rechtsprechung eines übergeordneten Gerichts aufgestellten ebensolchen entscheidungstragenden Rechtssatz in Anwendung derselben Rechtsvorschrift widersprochen hat.

Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 30. März 2017 ‑ 8 A 2915/15 ‑, juris Rn. 55 f., m. w. N.

Daran fehlt es hier. Allein aus dem Umstand, dass das Verwaltungsgericht nach Ansicht der Klägerin eine umfassendere Prüfung der Klagebefugnis als der erkennende Senat in einem vergleichbaren Verfahren vorgenommen habe, folgt keine Abweichung von dessen Rechtsprechung zur Klagebefugnis bei Klagen gegen verkehrsrechtliche Anordnungen. Vielmehr hat das Verwaltungsgericht seiner Entscheidung erkennbar die Maßstäbe aus der Rechtsprechung des Senats zugrunde gelegt (UA, S. 8).

Vgl. zur Rechtsprechung des Senats OVG NRW, Beschluss vom 29. September 2021 ‑ 8 B 188/21 ‑, juris Rn. 4 ff., m. w. N.

V. Die Berufung ist zuletzt nicht wegen eines Verfahrensmangels, der vom Berufungsgericht zu prüfen ist und auf dem die Entscheidung beruhen kann, zuzulassen (§ 124 Abs. 2 Nr. 5 VwGO). Das Verwaltungsgericht hat den Anspruch der Klägerin auf Gewährung rechtlichen Gehörs nicht verletzt. Anders als die Klägerin meint, hat sich das Verwaltungsgericht mit ihrem Vortrag zu einem Eingriff in ihre Berufsfreiheit auseinandergesetzt, indem es in seinen Ausführungen (UA, S. 12) Bezug auf die zur Eigentumsfreiheit dargelegten Erwägungen sowie auf die entsprechende Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts genommen hat.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO.

Die Streitwertfestsetzung beruht auf den §§ 47 Abs. 1 und 3, 52 Abs. 1 und Abs. 2 GKG i. V. m. Ziff. 46.15 des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit.

Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO, §§ 68 Abs. 1 Satz 5, 66 Abs. 3 Satz 3 GKG).