Oberverwaltungsgericht NRW, 8. Senat — 8 B 676/23

Die Beschwerde der Antragstellerin vom 20. Juni 2023, mit der diese sinngemäß ihr erstinstanzlich erfolglos gebliebenes Antragsbegehren weiterverfolgt, ist zulässig und begründet.

Auf der Grundlage der von der Antragstellerin dargelegten Gründe (vgl. § 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO) ist der angefochtene Beschluss zu ändern und die aufschiebende Wirkung der Klage der Antragstellerin wiederherzustellen bzw. anzuordnen.

Bei der im Rahmen des § 80 Abs. 5 Satz 1 VwGO durchzuführenden Interessenabwägung überwiegt das Aussetzungsinteresse der Antragstellerin das öffentliche Interesse am Vollzug der angefochtenen Ordnungsverfügung, da nach gegenwärtigem Sach- und Streitstand Überwiegendes dafür spricht, dass die in der Hauptsache angegriffene Anordnung der Stilllegung des Betriebes (Ziffern 1. bis 5. der Ordnungsverfügung vom 17. Januar 2023) rechtswidrig ist und die Antragstellerin in ihren Rechten verletzt (dazu I.). Davon ausgehend ist auch für die sofortige Vollziehung der angegriffenen Zwangsgeldandrohungen (Ziffer 7. der Ordnungsverfügung vom 17. Januar 2023) kein Raum (dazu II.).

I. Nach gegenwärtigem Sach- und Streitstand spricht Überwiegendes dafür, dass die mit einem Verstoß gegen Vorschriften des Immissionsschutz- und Abfallrechts begründete Ordnungsverfügung vom 17. Januar 2023 (Einstellung des Betriebs, Ziffer 1. Satz 1, mit ihren Konkretisierungen durch Ziffer 1. Satz 2 und Ziffer 2. bis 5. der Verfügung) rechtswidrig ist und die Antragstellerin in ihren Rechten verletzt, weshalb die im Verfahren nach § 80 Abs. 5 VwGO vorzunehmende Interessenabwägung zu deren Gunsten ausfällt.

Der Einschätzung des Verwaltungsgerichts, bei summarischer Prüfung der Sach- und Rechtslage sei die in erster Linie auf § 20 Abs. 2 BImSchG gestützte Ordnungsverfügung aller Voraussicht nach rechtmäßig, teilt der Senat nicht. Allerdings bleiben die mit der fristgerechten Beschwerdebegründung vom 2. Juli 2023 erhobenen und mit der ergänzenden Begründung vom 23. Oktober 2023 vertieften Einwände gegen die Annahme der Genehmigungsbedürftigkeit der Anlage im Ergebnis ohne Erfolg (dazu 1.). Die Entscheidung des Verwaltungsgerichts wird jedoch mit dem in der Beschwerdebegründung vom 2. Juli 2023 noch gerade hinreichend dargelegten Vorbringen der Antragstellerin zur mangelnden Bestimmtheit der Ordnungsverfügung i. S. d. § 37 Abs. 1 VwVfG NRW durchgreifend in Frage gestellt (dazu 2.) und ist auch mit Blick auf die Ermessensausübung Bedenken ausgesetzt (dazu 3.).

1. Nach § 20 Abs. 2 Satz 1 BImSchG soll die zuständige Behörde anordnen, dass eine Anlage, die ohne die erforderliche Genehmigung errichtet, betrieben oder wesentlich geändert wird, stillzulegen oder zu beseitigen ist.

Hierzu hat das Verwaltungsgericht im Wesentlichen ausgeführt: Die Genehmigungsbedürftigkeit der Anlage der Antragstellerin folge aus § 4 Abs. 1 BImSchG i. V. m. § 1 Abs. 1 Satz 1 und 4 der 4. BImSchV i. V. m. Nr. 8.12.2 des Anhangs 1 zur 4. BImSchV. Der danach maßgebliche Betriebsumfang sei mangels Vorliegens spezieller Genehmigungen oder sonstiger rechtswirksamer Erklärungen nicht anhand des rechtlich möglichen Betriebsumfangs zu bestimmen. Hinsichtlich des tatsächlichen Betriebsumfangs habe die Antragsgegnerin im Rahmen der medienübergreifenden Überwachung vom 9. November 2022 Abfallmengen von über 300 Tonnen - im Einzelnen 25 m³ Aluabfälle, 60 m³ Holzabfälle, 280 m³ Mischabfälle, 70 m³ Bauschutt, 60 m³ Boden, 60 Altreifen, 6 m³ Wärmetauscher und 5 Batterien - festgestellt. Diese Feststellungen beruhten auf einer Schätzung, die nach Aktenlage ersichtlich nicht willkürlich sei. Die bei der Vor-Ort-Kontrolle vorgefundenen Anhäufungen seien nach den Angaben der Antragsgegnerin durch ihre Mitarbeiter abgeschritten, die Abfälle seien bildlich dokumentiert und die Maße angegeben worden. Die Umrechnung der ermittelten Volumina, die anhand der einschlägigen Umrechnungsfaktoren erfolgt sei, habe eine Abfallmenge von etwas über 300 Tonnen ergeben. Mit ihren Einwänden gegen die Schätzungen könne die Antragstellerin nicht durchdringen, weil die Abfallmenge auch unter Berücksichtigung der Angaben in ihrem Schriftsatz vom 14. Februar 2023, das heißt ohne Berücksichtigung des „Bodens“, bei 101,91 Tonnen zzgl. 1 Tonne Aluabfälle, und damit über der Kapazitätsgrenze von 100 Tonnen liege. Ob es sich bei dem vorgefundenen Boden um Abfall handele, könne offen gelassen werden.

Die mit der Beschwerdebegründung erhobenen Einwände der Antragstellerin gegen die Annahme, dass die von ihr betriebene Anlage einer immissionsschutzrechtlichen Genehmigung bedürfe, stellen der Sache nach sowohl die Zuständigkeit der Immissionsschutzbehörde als auch - was hier entscheidungserheblich ist - die Rechtmäßigkeit der Ordnungsverfügung in Frage. Aus dem diesbezüglichen Vorbringen ergibt sich indessen entgegen der Annahme der Antragstellerin jedenfalls nicht, dass der angefochtene Bescheid offensichtlich rechtswidrig ist, weil schon die tatbestandlichen Voraussetzungen der Ermächtigungsgrundlage nicht vorliegen.

Die Antragstellerin kann mit ihrem gegen den angenommenen tatsächlichen Betriebsumfang gerichteten Vorbringen nicht durchdringen.

Die Ordnungsverfügung ist darauf gestützt, dass nach Ziffer 8.12.2 des Anhangs 1 der 4. BImSchV Anlagen zur zeitweiligen Lagerung von nicht gefährlichen Abfällen mit einer Gesamtlagerkapazität von 100 Tonnen oder mehr grundsätzlich einer immissionsschutzrechtlichen Genehmigung bedürfen, über die die Antragstellerin aber nicht verfüge, obwohl die Kapazitätsgrenze von 100 Tonnen auf dem Betriebsgrundstück X. Straße in Köln weit überschritten sei.

Der Betriebsumfang war nicht - wie die Antragstellerin geltend macht - anhand eines rechtlichen Maßstabs zu bestimmen. Als solcher konnte insbesondere nicht der in dem Bauantrag der Antragstellerin vom 3. August 2022 beschriebene Betriebsumfang herangezogen werden. Denn die Ermächtigung zum Erlass einer Stilllegungs- oder Beseitigungsanordnung nach § 20 Abs. 2 BImSchG greift nach ihrem Sinn und Zweck gerade in denjenigen Fällen ein, in denen eine genehmigungsbedürftige Anlage ohne die erforderliche Genehmigung oder über den in einer erteilten Genehmigung ausdrücklich geregelten Genehmigungsinhalt hinaus betrieben wird.

Vgl. BVerwG, Urteil vom 15. Dezember 1989 - 7 C 35.87 -, juris Rn. 12.

Ohne Erfolg bleibt auch der Einwand, die Antragsgegnerin habe nicht plausibel, nachvollziehbar und überprüfbar dargelegt, wie sie die Abfallmenge von 300 Tonnen ermittelt habe. Denn aus dem im Verwaltungsvorgang der Antragsgegnerin befindlichen Protokoll über den Termin zur medienübergreifenden Überwachung am 9. November 2022 einschließlich der darin enthaltenen Umrechnungstabelle in Verbindung mit den dort gefertigten - im vorgelegten elektronischen Verwaltungsvorgang allerdings wenig aussagekräftigen - Fotografien ergibt sich hinreichend genau, wie die Antragsgegnerin die angenommene Abfallmenge bestimmt hat. Darauf hat das Verwaltungsgericht zutreffend hingewiesen.

Daran zu zweifeln, geben im Übrigen auch die pauschalen Einwände, dass sowohl das Abschreiten der Abfälle als auch die Umrechnung von Volumenangaben in Gewichtsangaben naturgemäß Unsicherheiten unterlägen, sodass die von der Antragsgegnerin behaupteten Mengen nicht zur Bestimmung des Betriebsumfanges hätten herangezogen werden dürfen, keinen Anlass. Denn insoweit fehlt es dem Vorbringen der Antragstellerin, die nach Aktenlage bereits seit längerem ein Container- und Entsorgungsunternehmen betreibt und deshalb mit derartigen Zusammenhängen vertraut ist, an einer nach § 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO erforderlichen substantiierten Darlegung der aus ihrer Sicht konkret zu beanstandenden Abfallart und -menge.

Der darüber hinausgehende Einwand der Antragstellerin gegen die Berücksichtigung des auf dem Grundstück vorgefundenen „Bodens“ bei der Berechnung der Abfallmenge führt schon deshalb nicht zum Erfolg der Beschwerde, weil das Verwaltungsgericht die Frage, ob es sich bei dem „Boden“ um Abfall handelt, ausdrücklich offen gelassen hat. Die Einordnung des „Bodens“ als Abfall oder - wie die Antragstellerin vorträgt - als zugekaufter, unbelasteter und abfallrechtlich unbeachtlicher Mutterboden war somit nicht tragend für dessen Einschätzung, der tatsächlich mögliche Betriebsumfang der Antragstellerin überschreite die in Nr. 8.12.2 des Anhangs 1 zur 4. BImSchV festgelegte Kapazitätsgrenze. Ungeachtet dessen stellt das Vorbringen der Antragstellerin die Einschätzung des Verwaltungsgerichts, es spreche Vieles dafür, dass es sich bei dem vorgefundenen Boden um Bodenaushub handele, nicht in Frage, weil das Verwaltungsgericht diese - nicht entscheidungstragende - Annahme auch darauf gestützt hat, dass die Antragstellerin keinerlei Nachweis über die Eigenschaft als Mutterboden vorgelegt habe. Die Antragstellerin trägt zwar im Rahmen ihrer Beschwerdebegründung vor, sie könne ihre Einschätzung auf Belege stützen. Solche finden sich jedoch weder in den Verwaltungsvorgängen der Antragsgegnerin oder in den Gerichtsakten des erstinstanzlichen Verfahrens noch legt die Antragstellerin einen Nachweis nunmehr vor. Wenn es sich - wie die Antragstellerin im erstinstanzlichen Verfahren mit Schriftsatz vom 14. Februar 2023 vorgetragen hat - um zugekauften Mutterboden handeln sollte, den sie in kleineren Einheiten weiterverkauft hat, wäre zu erwarten, dass sie eine Rechnung über den Ankauf des Mutterbodens vorlegen kann; eine solche fehlt aber ebenso wie eine wenigstens ungefähre Angabe der zwischenzeitlich verkauften Menge.

Der vom Verwaltungsgericht angenommene tatsächliche Betriebsumfang wird im Ergebnis auch nicht durch das Beschwerdevorbringen in Frage gestellt, der Betrieb der Antragstellerin unterliege einer gewissen Fluktuation und man habe „sämtliche festgestellte Stoffe am 10., 11. und 15.11.2023 [gemeint ist offensichtlich: 2022] sowie 23.12.2022 vom Grundstück verbracht“, sodass der Betriebsumfang zum Zeitpunkt des Erlasses der Ordnungsverfügung ein gänzlich anderer gewesen sei.

Der Vortrag, dass die gelagerten Mengen in der Zeit zwischen dem Ortstermin am 9. November 2022 und dem Erlass der Ordnungsverfügung am 17. Januar 2023 abgebaut worden seien, ist allerdings durchaus erheblich.

Die Frage, ob es im Anwendungsbereich des § 20 Abs. 2 BImSchG maßgeblich auf den Zeitpunkt der letzten Behördenentscheidung oder denjenigen der gerichtlichen Entscheidung ankommt, wird in der Kommentarliteratur nicht einheitlich beantwortet.

Vgl. Hansmann/Röckinghausen, in: Landmann/Rohmer, Umweltrecht, 101. EL Juni 2023, § 20 BImSchG Rn. 85: in den Fällen der Absätze 1, 1a und 2 der Zeitpunkt der letzten mündlichen Verhandlung; Peschau/Czajka, in: Feldhaus, Bundesimmissionsschutzrecht, 66. Update Juni 2023, § 20 BImSchG Rn. 25 sowie Jarass, BImSchG, 14. Aufl. 2022, § 20 Rn. 71: Zeitpunkt der letzten Verwaltungsentscheidung.

Die Rechtsprechung tendiert eher dazu, auf die Sach- und Rechtslage zum Zeitpunkt der letzten Behördenentscheidung abzustellen.

Vgl. Hess. VGH, Beschluss vom 17. Juni 1997 - 14 TG 2673/95 -, juris Rn. 23; Sächs. OVG, Beschluss vom 21. Juli 2000 - 1 B 138/00 -, juris Rn. 3; Nds. OVG, Beschluss vom 12. Juli 2011 - 12 LA 184/09 -, juris Rn. 13; Bay. VGH, Beschluss vom 17. Juli 2023 - 22 CS 23.693 -, juris Rn. 31, m. w. N.

Auf keinen Fall kommt es indessen für die Beurteilung der Rechtmäßigkeit der Ordnungsverfügung auf die Sachlage zum Zeitpunkt eines - wie hier - mehr als zwei Monate vor dem Erlass der Ordnungsverfügung durchgeführten Ortstermins der Behörde an. Wenn ein Anlagenbetreiber aus Anlass der bei einer Umweltinspektion angesprochenen Beanstandungen einen über die genehmigte Kapazitätsgrenze hinausgehenden Lagerbestand bereits teilweise entfernt oder eine nicht genehmigte Betriebsweise eingestellt hat, besteht kein Anlass mehr, einen zum Zeitpunkt der behördlichen Entscheidung bereits nicht mehr illegalen Betrieb stillzulegen oder dessen Beseitigung anzuordnen.

Die Frage, ob es maßgeblich auf die Sachlage zum Zeitpunkt des Erlasses der Stilllegungsverfügung oder der gerichtlichen Entscheidung ankommt, bedarf hier keiner Klärung. Entscheidungserhebliche Veränderungen der Sachlage, d. h. eine Reduzierung der gelagerten Abfallmengen unter 100 Tonnen, sind bei der hier gebotenen summarischen Prüfung weder in Bezug auf den Bestand bei Erlass der Ordnungsverfügung am 17. Januar 2023 noch für die Zeit danach feststellbar, weil der Vortrag der Antragstellerin zu den entscheidungserheblichen Tatsachen nicht durchgreift bzw. nicht hinreichend substantiiert ist.

Aus den auf die Vorlage einzelner Lieferscheine beschränkten Angaben der Antragstellerin ergeben sich keine Erkenntnisse, die hinreichend konkret auf den Bestand der gelagerten Abfallmengen zum Zeitpunkt des Erlasses der Ordnungsverfügung schließen lassen. Bezogen auf den Zeitpunkt der gerichtlichen Entscheidung gilt nichts anderes. Das Grundstück wird ausweislich der im vorliegenden immissionsschutzrechtlichen Verfahren vorgelegten Unterlagen aus dem von der Antragstellerin betriebenen Baugenehmigungsverfahren nach den Angaben des von ihr beauftragten Architekten als „Umschlagplatz mit Zwischenlagerung und Umladung für nicht gefährdeten Bauschutt/Mischschutt/Bauholz/Baustahl und Bodenaushub“ genutzt. Auch wenn die Antragstellerin ihr Vorhaben, die angelieferten Materialien jeweils täglich umzuschlagen, so dass stets weniger als 100 Tonnen über Nacht auf dem Grundstück lagern, jedenfalls zum Zeitpunkt des - im Übrigen sogar angekündigten - Vor-Ort-Termins nicht umgesetzt hat, ist aus dem so geschilderten Betriebszweck „Umschlagplatz“ und dem Umstand, dass die Antragstellerin nach dem Vor-Ort-Termin ersichtlich keine Notwendigkeit gesehen hat, ihren Betrieb ganz oder teilweise einzustellen, zu schließen, dass sich die Zusammensetzung und die Mengen der auf dem Grundstück befindlichen Abfallmengen ständig ändern. Diese, sämtlich betrieblich veranlassten Vorgänge im Einzelnen zu dokumentieren und darzulegen, fällt indessen in die Sphäre der Antragstellerin. Anhaltspunkte dafür, dass die im hier vorliegenden rechtlichen Zusammenhang relevante Gesamtmenge von 100 Tonnen zum maßgeblichen Zeitpunkt unterschritten worden ist, ergeben sich aus dem Vorbringen der Antragstellerin aber nicht. Die vorgelegten Lieferscheine aus den Monaten November und Dezember 2022 belegen lediglich die Lieferung bestimmter Mengen an die Q. GmbH, die K. GmbH und die C. GmbH. Angaben zu im selben Zeitraum angelieferten Mengen fehlen.

Es ist auch nicht zu erkennen, dass das Vorbringen der Antragstellerin zu den auf ihrem Grundstück vorgefundenen Wärmetauschern die Annahmen des Verwaltungsgerichts im Ergebnis in Frage stellen könnte. Die Antragstellerin macht in ihrem Schriftsatz vom 6. Juni 2023 diesbezüglich im Wesentlichen geltend: Bei den auf ihrem Grundstück vorgefundenen Wärmetauschern handele es sich schon nicht um Abfälle im Sinne des § 3 Abs. 1 KrWG, weil sie die Alu-Kupfer-Kühler eingekauft habe, um diese weiterzuverkaufen. Ungeachtet dessen seien es jedenfalls keine gefährlichen Abfälle, weil ein Wärmetauscher in der Regel aus Metall und Gummi bestehe. Insoweit hätte die Antragsgegnerin konkretisieren müssen, weswegen die Wärmetauscher gefährliche Abfälle darstellen sollten.

Mit diesem Vorbringen kann die Antragstellerin nicht durchdringen. Die nach Nr. 8.12.2 des Anhangs 1 zur 4. BImSchV maßgebliche Abfallmenge bezieht sich nicht auf gefährliche, sondern auf nicht gefährliche Abfälle. Die Gesamtmenge würde sich, ließe man die Alu-Kupfer-Kühler außer Betracht, gerade nicht auf eine Menge reduzieren, die unterhalb von 100 Tonnen läge. Denn zöge man von der angenommenen Menge von 102,91 Tonnen (vgl. Beschlussabdruck S. 6 f.) die Menge von 0,6 Tonnen Wärmetauscher ab, verbliebe mit einer Differenz von 102,31 Tonnen immer noch eine Abfallmenge, die die Kapazitätsgrenze übersteigt.

Deshalb kommt es hier auch nicht darauf an, ob sich zum Zeitpunkt des Erlasses der Ordnungsverfügung am 17. Januar 2023 überhaupt noch Alu-Kupfer-Kühler auf dem Betriebsgrundstück befanden oder ob die durch den Lieferschein vom 23. Dezember 2022 belegte Lieferung von 760 kg Alu-Kupfer-Kühlern an die C. GmbH dem am 9. November 2022 feststellten Gesamtbestand entsprach.

Der Vortrag, es habe sich bei den festgestellten Mengen um einen einmaligen Zustand gehandelt, genügt auch nicht, um den vom Verwaltungsgericht angenommenen Betriebsumfang in Frage zu stellen.

Schließlich trifft auch die von der Antragstellerin geäußerte Befürchtung, der vom Verwaltungsgericht angenommene tatsächliche Betriebsumfang führe dazu, dass sie in Zukunft auch für einen immissionsschutzrechtlich nicht genehmigungsbedürftigen Anlagenbetrieb einer immissionsschutzrechtlichen Genehmigungspflicht unterliege, nicht zu. Denn eine - für die Zukunft bindende - Feststellung des Inhalts, dass der Betrieb ungeachtet des Betriebsumfangs und auch ungeachtet der von der Antragstellerin wohl weiterhin angestrebten Erteilung einer Baugenehmigung einer immissionsschutzrechtlichen Genehmigung bedarf, ist der hier angegriffenen Ordnungsverfügung bei sachgerechter Auslegung nicht zu entnehmen.

2. Die Beschwerde stellt jedoch die Annahme des Verwaltungsgerichts durchgreifend in Frage, dass die streitbefangene Ordnungsverfügung vom 17. Januar 2023 inhaltlich hinreichend bestimmt i. S. v. § 37 Abs. 1 VwVfG NRW sei.

Insoweit ist das Verwaltungsgericht der Auffassung der Antragsgegnerin in der Antragserwiderung vom 7. Februar 2023 gefolgt und hat ausgeführt: Der Ordnungsverfügung lasse sich hinreichend klar entnehmen, was von der Antragstellerin verlangt werde. Es sei ihr möglich, die Anordnungen zu befolgen, ohne gegen eine andere zu verstoßen. Aus dem Wortlaut der Ordnungsverfügung werde hinreichend deutlich, dass sich die Anordnungen in Ziffer 1. und Ziffer 2. der Ordnungsverfügung nur auf Abfall bezögen, der durch den Betreiber neu aufgenommen werden könnte. Die Ziffern 3. bis 5. der Ordnungsverfügung erstreckten sich hingegen bereits nach ihrem Wortlaut auf den „vorhandenen“ Abfall. Die Antragsgegnerin habe in ihrer Verfügung hinreichend deutlich zum Ausdruck gebracht, dass der Betrieb der Anlage insgesamt stillzulegen sei, das heißt bis zur Vorlage einer eventuellen Genehmigung sollten keinerlei Arbeiten auf dem Gelände stattfinden.

Die dagegen gerichtete Rüge der Antragstellerin hat Erfolg, weil sowohl die in Ziffer 1. Satz 1 der Ordnungsverfügung angeordnete und durch Ziffer 1. Satz 2 und Ziffern 2. bis 5. der Ordnungsverfügung konkretisierte Stilllegungsverfügung nicht den Anforderungen des § 37 Abs. 1 VwVfG NRW entspricht. Es bleibt unter Berücksichtigung des Tenors, der Begründung und des Zwecks des Bescheids letztlich unklar, ob von der Antragstellerin Maßnahmen zur Beendigung eines rechtswidrigen Zustands verlangt werden, oder ob sie verpflichtet werden soll, einen rechtswidrigen Zustand dauerhaft zu erhalten. Dies ergibt sich aus Folgendem:

Hinreichende inhaltliche Bestimmtheit im Sinne des § 37 Abs. 1 VwVfG NRW setzt voraus, dass für den Adressaten des Verwaltungsakts die von der Behörde getroffene Regelung so vollständig, klar und unzweideutig erkennbar ist, dass er sein Verhalten danach ausrichten kann. Darüber hinaus muss der Bescheid eine geeignete Grundlage für Maßnahmen zu seiner zwangsweisen Durchsetzung bilden. Im Einzelnen richten sich die Anforderungen an die notwendige Bestimmtheit eines Verwaltungsakts nach den Besonderheiten des jeweils anzuwendenden und mit dem Verwaltungsakt umzusetzenden materiellen Rechts. Der Regelungsgehalt eines Verwaltungsakts ist in entsprechender Anwendung der §§ 133, 157 BGB zu ermitteln. Es reicht aus, wenn sich die Regelung aus dem gesamten Inhalt des Bescheides, insbesondere seiner Begründung, sowie den weiteren, den Beteiligten bekannten oder ohne Weiteres erkennbaren Umständen unzweifelhaft entnehmen lässt.

Vgl. BVerwG, Urteil vom 9. Juli 2020 - 3 C 20.18 -, juris Rn. 12, m. w. N.; OVG NRW, Beschluss vom 28. Mai 2021 - 8 B 1468/20 -, juris Rn. 10.

Daran fehlt es hier. In Ziffer 1. Satz 2 und Ziffern 2. bis 4. der Ordnungsverfügung werden jeweils Unterlassungs- und Handlungspflichten angeordnet, die sich in unvereinbarer Weise gegenüberstehen und eine vollumfängliche Umsetzung der Ordnungsverfügung durch die Antragstellerin nicht ermöglichen. Die Untersagung, gefährliche bzw. ungefährliche Abfälle auf dem Grundstück zwischenzulagern oder zu lagern (vgl. Ziffer 1. Satz 2 und Ziffer 2. der Ordnungsverfügung) setzt voraus, dass die Antragstellerin diese beseitigt, und zwar nicht durch Behandeln, was ihr durch diese Anordnungen ebenfalls untersagt ist. Die Unterlassungsverfügung impliziert damit bei dem Normzweck entsprechender Auslegung vielmehr eine Räumungsverfügung.

Vgl. so auch OVG NRW, Beschluss vom 28. Mai 2021 ‑ 8 B 1468/20 -, juris Rn. 15.

Diese Räumung der auf dem streitbefangenen Grundstück lagernden Abfälle, das heißt deren Abtransport, ist der Antragstellerin jedoch durch die Ziffern 3. und 4. der Ordnungsverfügung untersagt.

Die Auslegung der streitbefangenen Ziffer 1. Satz 2 und Ziffer 2. ergibt auch nicht hinreichend deutlich, dass sich diese nur auf solche Abfälle erstreckten, die durch die Antragstellerin neu angenommen werden könnten. Diese Auffassung mag einen Anhaltspunkt - wie das Verwaltungsgericht angenommen hat - im Wortlaut der beiden Anordnungen finden, die sich im Gegensatz zu den Ziffern 3. und 5. der Ordnungsverfügung nicht ausdrücklich auf die auf dem Grundstück „vorhandenen“ Abfälle beziehen. Diese Auslegung lässt sich jedoch mit der Begründung der Ordnungsverfügung zum „Abfallrecht“ sowie den Ermessenserwägungen der Antragsgegnerin nicht vereinbaren. Aus der Begründung der Ordnungsverfügung zum „Abfallrecht“ ergibt sich, dass sich die Untersagung, Abfälle zu lagern, auf die bereits auf dem Grundstück vorhandenen Abfälle erstreckt. In Absatz 1 dieses Abschnitts führt die Antragsgegnerin aus, dass die Antragstellerin mit „dem Lagern von z. B. Baumischabfällen, Bauschutt, Bodenaushub, Altholz, Altöle, Altreifen und Elektroaltgeräte in Form von Wärmetauschern“ gegen abfallrechtliche Vorschriften verstoße. Insoweit nimmt die Antragsgegnerin - mit Ausnahme der Altöle - auf die Abfälle Bezug, die sie im Rahmen ihrer Sachverhaltsschilderung der Ordnungsverfügung als auf dem Grundstück befindliche Abfälle benennt. Weiter führt sie aus, bei diesen „gelagerten Gegenständen“ handele es sich um Abfälle i. S. d. § 3 KrWG, die auf dem streitbefangenen Grundstück außerhalb einer dafür zugelassenen Abfallentsorgungsanlage lagerten und zu deren Lagerung die Antragstellerin über keinerlei Genehmigung verfüge. Aufgrund der fehlenden immissionsschutzrechtlichen Genehmigung bzw. baurechtlichen Nutzungsgenehmigung für den Betrieb auf diesem Grundstück erfolge „die Lagerung von Abfällen widerrechtlich.“ Die Antragsgegnerin sehe sich somit „gehalten, die Lagerung gem. § 62 KrWG zu untersagen.“

Die Annahme, die Ordnungsverfügung ordne nach ihrem objektiven Erklärungsgehalt auch die Untersagung der Lagerung vorhandener Abfälle an, wird zudem durch die Ermessenserwägungen der Antragsgegnerin bestätigt. In diesem Rahmen führt sie aus, die angeordneten Maßnahmen seien sowohl geeignet als auch tauglich, „die widerrechtliche Lagerung von gefährlichen und nicht gefährlichen Abfällen auf diesem Grundstück zu beenden.“ Das Beenden eines Zustandes - hier der Lagerung von Abfällen - setzt bereits sprachlich voraus, dass ein solcher Zustand zunächst existiert hat; die ungenehmigte Lagerung von Abfällen kann nur durch deren Entfernung vom Betriebsgrundstück beendet werden.

Schließlich bleibt auch hinsichtlich der Ziffer 5. der Ordnungsverfügung (Verbot, vorhandene gefährliche und ungefährliche Abfälle zu sortieren) unklar, welche vorhandenen gefährlichen und ungefährlichen Abfälle von dieser Anordnung erfasst sein sollen, wenn es der Antragstellerin doch zugleich untersagt ist, gefährliche wie ungefährliche Abfälle auf dem Grundstück zu lagern. Eine Erläuterung dieser Anordnung findet sich in der Begründung der Ordnungsverfügung nicht.

3. Selbst, wenn man entsprechend der Auffassung der Antragsgegnerin und des Verwaltungsgerichts eine widerspruchsfreie Auslegung der Ziffern 1. bis 4. der Ordnungsverfügung für möglich hielte, hätte die Beschwerde Erfolg, weil die Ermessenserwägungen der Antragsgegnerin voraussichtlich an erheblichen, nach Maßgabe von § 114 Satz 1 VwGO zur Rechtswidrigkeit führenden Mängeln leiden.

Der Senat hat bereits Bedenken, ob die Antragsgegnerin im Rahmen ihrer Ermessenserwägungen zum einen mit Blick auf die Annahme, es lagerten gefährliche Abfälle (insbesondere in Form von Alu-Kupfer-Kühlern) auf dem Grundstück, einen zutreffenden Sachverhalt zugrunde gelegt, und zum anderen dem Umstand hinreichend Rechnung getragen hat, dass die ausdrücklich von ihr herangezogenen Ermächtigungsgrundlagen des § 20 Abs. 2 Satz 1 BImSchG (Ziffer 1. der Ordnungsverfügung) und § 62 KrWG (Ziffern 2. bis 5. der Ordnungsverfügung) unterschiedliche Maßstäbe für das von ihr auszuübende Ermessen setzen.

Vgl. für § 20 Abs. 2 Satz 1 BImSchG BVerwG, Urteil vom 15. Dezember 1989 - 7 C 35.87 -, juris Rn. 29 f., und OVG NRW, Beschluss vom 6. April 2023 - 8 B 78/23 -, juris Rn. 39 f., m. w. N.; für § 62 KrWG Queitsch, in: Giesberts/Reinhardt, BeckOK Umweltrecht, 67. Ed. vom 1. Oktober 2022, § 62 KrWG Rn. 10 f., m. w. N.

Unabhängig davon ist die getroffene Anordnung - in der Lesart der Antragsgegnerin - jedenfalls nicht geeignet, den festgestellten Verstoß gegen immissionsschutzrechtliche und abfallrechtliche Vorschriften zu beenden. Indem der Betrieb der Antragstellerin schlicht in dem Zustand, der zum Zeitpunkt des Erlasses der Ordnungsverfügung bestanden hat, stillgelegt (also gleichsam eingefroren) wird, wird der rechtswidrige Zustand nicht beendet, sondern im Gegenteil auf Dauer verfestigt. Eine tatsächliche Beendigung der bei Überschreiten der Kapazitätsgrenze von 100 Tonnen nicht gefährlicher Abfälle immissionsschutzrechtlich genehmigungsbedürftigen, aber nicht genehmigten Lagerung durch Reduzierung der gelagerten Mengen ist der Antragstellerin durch die Ziffern 3. und 4. der Ordnungsverfügung untersagt. Eine Legalisierung durch Erteilung der - nach der Einschätzung der Antragsgegnerin erforderlichen - immissionsschutzrechtlichen Genehmigung kommt ungeachtet der ggf. im baurechtlichen Verfahren zu klärenden Frage, ob der Betrieb des Umschlagplatzes baurechtlich genehmigt werden kann, nicht in Betracht, weil die Antragstellerin nach eigenen Angaben einen Betrieb oberhalb der Kapazitätsgrenze von 100 Tonnen nicht anstrebt, mithin eine immissionsschutzrechtliche Genehmigung für eine nach Ziffer 8.12.2 des Anhangs der 4. BImSchV genehmigungsfähige Anlage nicht beantragt hat und nicht beantragen will. Mit einer baurechtlichen Legalisierung der ohne vorherige Genehmigung aufgenommenen Nutzung kann nach dem Inhalt der vorgelegten Unterlagen nicht gerechnet werden. Die getroffenen Anordnungen dienen damit nicht der Beendigung eines rechtswidrigen, im Übrigen auch nach § 62 Abs. 1 Nr. 1, Abs. 4 BImSchG bußgeldbewehrten Zustands, sondern verfestigen diesen. Das ist objektiv zweckwidrig und zulasten der Antragstellerin unverhältnismäßig.

II. Die aufschiebende Wirkung der Klage (9 K 447/23) der Antragstellerin ist gegen die unter Ziffer 7. der Ordnungsverfügung verfügten Zwangsgeldandrohungen anzuordnen, da die Voraussetzungen für die Anwendung von Zwangsmitteln nach der Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung der Klage gegen die Ziffern 1. bis 5. nicht mehr vorliegen. Es fehlt insoweit an einem sofort vollziehbaren Verwaltungsakt.

Ohne dass es darauf ankommt, unterliegt die Zwangsgeldandrohung hinsichtlich der - bei sachgerechter Auslegung mit der Stilllegungsanordnung verbundenen - Räumungspflichten der Antragstellerin in Ziffer 1. Satz 1 und Ziffer 2. der Ordnungsverfügung auch deshalb Bedenken, weil ihr entgegen § 63 Abs. 1 Satz 2 Hs. 1 VwVG NRW keine angemessene Frist zur Erfüllung dieser Verpflichtung gesetzt worden ist. Die Vorgabe „mit sofortiger Wirkung, nach Zustellung dieser Ordnungsverfügung“ bestimmt keine Frist im Sinne eines konkreten Zeitraums, weil zumindest ein Fristende fehlt.

Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 28. Mai 2021 - 8 B 1468/20 -, juris Rn. 35.

Zur Vermeidung von Missverständnissen bleibt abschließend darauf hinzuweisen, dass Gegenstand des vorliegenden Verfahrens nur die immissionsschutzrechtliche Ordnungsverfügung vom 17. Januar 2023 ist. Die Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung der dagegen gerichteten Klage 9 K 447/23 (VG Köln) bedeutet nicht, dass die Antragstellerin den Betrieb fortführen darf. Dies hängt nunmehr vom Ausgang des gegen die baurechtliche Ordnungsverfügung vom 13. Juni 2023 gerichteten Verfahrens 8 L1333/23 bzw. 8 K 3872/23 (VG Köln) ab, für das der Senat nicht zuständig ist.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.

Die Streitwertfestsetzung beruht auf den §§ 47 Abs. 1 Satz 1, Abs. 2, 53 Abs. 2 Nr. 2, 52 Abs. 1 GKG.

Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO, §§ 68 Abs. 1 Satz 5, 66 Abs. 3 Satz 3 GKG).