Oberverwaltungsgericht NRW, 2. Senat — 2 B 28/24

I. Die Beteiligten haben den Rechtsstreit übereinstimmend in der Hauptsache insoweit für erledigt erklärt, als der Eilantrag des Antragstellers auf die Anordnung der aufschiebenden Wirkung seiner Klage 1 K 1220/23 (VG Minden) gegen die in Ziffer 5 des Bescheids der Antragsgegnerin vom 8. Mai 2023 enthaltenen Zwangsgeldandrohungen gerichtet war. Das Verfahren ist daher insoweit einzustellen (§ 92 Abs. 3 Satz 1 VwGO analog). Zudem ist der angefochtene Beschluss des Verwaltungsgerichts Minden vom 19. Dezember 2023 wirkungslos, soweit darin die aufschiebende Wirkung der Klage des Antragstellers 1 K 1220/23 (VG Minden) gegen Ziffer 5 des Bescheids der Antragsgegnerin vom 8. Mai 2023 angeordnet wurde (§ 173 Satz 1 VwGO i. V. m. § 269 Abs. 3 Satz 1 ZPO analog).

II. Im Übrigen ist die zulässige Eilbeschwerde der Antragsgegnerin unbegründet, soweit sie gegen die in dem angefochtenen verwaltungsgerichtlichen Beschluss erfolgte Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung der Klage des Antragstellers 1 K 1220/23 (VG Minden) gegen die in Ziffer 1 bis 4 des Bescheids der Antragsgegnerin vom 8. Mai 2023 enthaltenen Beseitigungsverfügungen gerichtet ist. Die mit der Beschwerdebegründung dargelegten Gründe, die für die Prüfung des Senats gemäß § 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO maßgeblich sind, führen bei summarischer Prüfung nach derzeitigem Sach- und Streitstand nicht zu einer Abänderung des verwaltungsgerichtlichen Beschlusses.

Das Verwaltungsgericht hat zur Begründung der von ihm angenommenen Begründetheit des Eilantrags des Antragstellers auf Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung seiner Klage gegen die in den Ziffern 1 bis 4 des Bescheids der Antragsgegnerin vom 8. Mai 2023 enthaltenen Beseitigungsverfügungen im Wesentlichen ausgeführt: Für diese Beseitigungsverfügungen überwiege das Aussetzungsinteresse des Antragstellers das öffentliche Vollzugsinteresse schon deshalb, weil andernfalls angesichts der mit einer sofort vollziehbaren Beseitigungsverfügung verbundenen Nachteile dem Gebot effektiven Rechtsschutzes nicht hinreichend Rechnung getragen werden würde. Im Übrigen überwiege das Aussetzungsinteresse des Antragstellers das öffentliche Vollzugsinteresse auch deshalb, weil sich die angefochtenen Beseitigungsverfügungen bei summarischer Prüfung auf der Grundlage des derzeitigen Sach- und Streitstandes als rechtswidrig erwiesen. Denn die Antragsgegnerin habe das ihr im Rahmen der Störerauswahl zustehende Ermessen nicht ordnungsgemäß ausgeübt. Die Inanspruchnahme des Antragstellers erweise sich insofern als ermessensfehlerhaft, als die Antragsgegnerin keine Erwägungen dazu angestellt habe, warum sie - abweichend vom Regelfall, bei gleichermaßen effektiv erscheinender Inanspruchnahme des Verhaltens- und des Zustandsstörers den Verhaltens- vor dem Zustandsstörer in Anspruch zu nehmen, weil ersterer den baurechtswidrigen Zustand unmittelbar herbeigeführt habe - den Eigentümer nach § 18 Abs. 1 OBG NRW als Zustandsstörer und nicht den Pächter des Grundstücks nach § 17 Abs. 1 OBG NRW als Verhaltensstörer in Anspruch genommen habe. Der Antragsgegnerin sei zwar - wie sich aus ihrem Anhörungsschreiben vom 7. Oktober 2022 ergebe - bewusst gewesen, dass ihr Ermessen hinsichtlich der Störerauswahl zugestanden habe („Dazu wende ich mich zunächst an Sie als Grundstückseigentümer.“). Gleichwohl lasse sich weder dem angefochtenen Bescheid noch dem Verwaltungsvorgang entnehmen, aus welchen Gründen sie gerade den Antragssteller und nicht den Pächter in Anspruch genommen habe. Soweit die Antragsgegnerin in der Begründung des angefochtenen Bescheids ausführe, dass der Antragssteller als Grundstückseigentümer für den Zustand des Grundstücks sowie für die Einhaltung baurechtlicher Bestimmungen verantwortlich sei, lägen darin keine einzelfallbezogenen Ermessenserwägungen, sondern nur allgemeine, die Inanspruchnahme nach § 18 Abs. 1 OBG NRW grundsätzlich rechtfertigende Umstände. Es fehle daher an Erwägungen, die - abweichend vom Regelfall - die Inanspruchnahme des Grundstücks-eigentümers rechtfertigten.

Diesen Ausführungen setzt die Beschwerdebegründung nichts Erhebliches entgegen, was eine andere Interessenabwägung begründete.

1. Wie bereits in der Hinweisverfügung des Senats vom 12. April 2024 ausgeführt, dürften sich die in den Ziffern 1 bis 4 des Bescheids der Antragsgegnerin vom 8. Mai 2023 enthaltenen Beseitigungsverfügungen wegen einer Nichtausübung des Störerauswahlermessens - entgegen dem diesbezüglichen Beschwerdevorbringen - wohl als rechtswidrig erweisen. Denn weder aus der Begründung des Bescheids noch aus einer Auslegung des Bescheids unter Heranziehung des Akteninhalts,

vgl. zu diesem Ansatz: OVG NRW, Beschluss vom 12. Oktober 2012 - 2 B 1135/12 -, juris Rn. 19 f. m. w. N.,

dürfte sich ergeben, dass und warum die Antragsgegnerin zwischen dem Pächter des Grundstücks, Herrn C. M., Z.-straße 95, W., als Verhaltensstörer i. S. d. § 17 Abs. 1 OBG NRW und dem damaligen Eigentümer des Grundstücks, dem Antragsteller, als Zustandsstörer i. S. d. § 18 Abs. 1 Satz 1 OBG NRW Letzteren als Ordnungspflichtigen ausgewählt hat: So lassen die Ausführungen im zweiten und dritten Absatz auf Seite 5 oben des angefochtenen Bescheids bereits nicht erkennen, dass nach Aktenlage neben dem Antragsteller als Zustandsverantwortlichem auch Herr C. M. als Verhaltensverantwortlicher hätte in Anspruch genommen werden können. Zudem finden sich dort auch keine Erwägungen, warum der Antragssteller und nicht Herr M. als Ordnungspflichtiger in Anspruch genommen wird, zumal Letzterer der Antragsgegnerin als Grundstückspächter mit Namen und Adresse bekannt war (vgl. hierzu die handschriftlichen Notizen eines Mitarbeiters der Bauverwaltung auf Bl. 2 unten und 3 oben des Verwaltungsvorgangs) und der Antragsgegnerin auf Seite 2 oben des Schreibens des Antragstellers vom 10. Januar 2023 auch mitgeteilt worden war, dass Herr M. als Pächter sämtliche von ihr beanstandete „Umbauarbeiten“ auf dem streitbefangenen Grundstück seit dem Beginn des Pachtvertrages im Februar 2022 (wohl aus Eigeninteresse, um das Grundstück als „Kleingarten“ zu nutzen) vorgenommen hatte.

Vgl. zu diesem Aspekt auch: OVG NRW, Beschluss vom 27. Mai 2021 - 2 B 1867/20 -, juris Rn. 14 u. 19 f.

Soweit es im zweiten Absatz auf Seite 5 oben des angefochtenen Bescheids heißt „Mit dieser Verfügung nehme ich Sie in Anspruch, da Sie als Grundstückseigentümer für den Zustand Ihres Grundstückes sowie die Einhaltung baurechtlicher Bestimmungen verantwortlich sind (§ 18 Abs. 1 OBG).“, wird hiermit lediglich der rechtliche Gehalt der Zustandsverantwortlichkeit beschrieben, nicht jedoch ein Kriterium für die Ausübung des Störerauswahlermessens - wie etwa die Effektivität der Gefahrenabwehr - benannt. Soweit darüber hinaus im dritten Absatz ausgeführt wird „Bereits vor Fertigstellung der baulichen Anlagen wurden Sie von Seiten der Bauverwaltung informiert und angehalten, die Arbeiten vom Pächter des Grundstückes einstellen zu lassen.“, lässt diese Formulierung schon nicht erkennen, dass der Antragsgegnerin bewusst war, den Pächter selbst als Verhaltensstörer i. S. d. § 17 Abs. 1 OBG NRW in Anspruch nehmen zu können.

Überdies finden sich im gesamten Verwaltungsvorgang auch keine hinreichenden Hinweise darauf, dass die Antragsgegnerin ursprünglich sowohl eine Inanspruchnahme des Antragstellers als Zustandsstörer i. S. d. § 18 Abs. 1 Satz 1 OBG NRW als auch von Herrn M. als Verhaltensstörer i. S. d. § 17 Abs. 1 OBG NRW in Betracht gezogen hatte und sodann allein den Antragsteller aus - von ihr konkret und ausdrücklich benannten - sachgerechten Ermessenserwägungen als Ordnungspflichtigen in Anspruch genommen hat. Hierzu reicht der Satz „Dazu wende ich mich zunächst an Sie als Grundstückseigentümer.“ auf Seite 2 oben des Anhörungsschreibens vom 7. Oktober 2022 für sich betrachtet nicht aus. Denn aus dieser Formulierung geht schon nicht hervor, an wen sich die Antragsgegnerin ggf. noch wenden will; zudem werden auch keine Gründe - wie etwa die Effektivität der Gefahrenabwehr - benannt, warum sich die Antragsgegnerin „zunächst“ an den Antragsteller wendet und nicht an andere, ebenfalls in Betracht kommende Verantwortliche.

Die Beschwerdebegründung vom 19. Januar 2024 setzt diesem bereits teilweise vom Verwaltungsgericht herangezogenen und aus dem Akteninhalt ersichtlichen Befund nichts Durchgreifendes entgegen. Zwar stellt sie auf Seite 17 heraus, dass der Antragsteller für sie am „greifbarsten“ war. Auch hat die Antragsgegnerin bereits im Rahmen der erstinstanzlichen Antragserwiderung vom 14. Juli 2023 vorgetragen, der Antragsteller habe zugesagt, den Pächter über die bauplanungsrechtliche Unzulässigkeit der baulichen Anlagen zu informieren, ohne dass der Antragsteller sich hierzu verhalten hätte. Sie legt allerdings nichts Belastbares dafür vor, dass sie sich bewusst war, dass der Pächter in dieser konkreten Situation als „sachnäher“ hätte angesehen und bauordnungsrechtlich in Anspruch genommen werden können. Dass in der Ordnungsverfügung (dort Seite 5, 3. Absatz) davon die Rede ist, die Antragsgegnerin habe den Antragsteller bereits vor Fertigstellung der baulichen Anlagen informiert und „angehalten, die Arbeiten vom Pächter des Grundstückes einstellen zu lassen“, dürfte insoweit nicht ausreichen. Da der Antragsgegnerin der Name und die Kontaktdaten des Pächters bekannt waren - wie sie selbst im Übrigen auch nicht ernsthaft in Abrede stellt - spricht hier auch nichts dafür, dass hinsichtlich der Störerauswahl eine „Ermessensreduzierung auf Null“ vorliegt, d. h. das Ermessen ohnehin rechtmäßigerweise nur dahin hätte ausgeübt werden können, den Antragsteller als Eigentümer in Anspruch zu nehmen.

Demnach dürfte vorliegend wohl von einer Nichtausübung des Störerauswahlermessens auszugehen sein mit der Folge, dass eine diesbezügliche Ergänzung der Ermessenserwägungen nach § 114 Satz 2 VwGO ausscheidet.

Die ergänzende Beschwerdebegründung vom 2. Mai 2024 gibt keinen Anlass für eine andere Bewertung.

Soweit die Antragsgegnerin dort einwendet, der Antragsteller habe vor Erlass der angefochtenen Beseitigungsverfügungen in zwei Telefonaten mit dem Amtsleiter der Bauverwaltung ausdrücklich zugesagt, für den Rückbau zu sorgen, und sich damit gegenüber der Antragsgegnerin als (allein) Verantwortlicher geriert, greift dieser Einwand nicht durch. Denn eine telefonischen „Zusage“ des Antragstellers, „für den Rückbau zu sorgen“, dürfte - falls sie denn überhaupt so getätigt worden ist, Vermerke über die beiden Telefonate finden sich im Verwaltungsvorgang gerade nicht - nicht (zwingend) die Erklärung beinhalten, dass die Antragsgegnerin allein den Antragsteller als Ordnungspflichtigen in Anspruch nehmen soll. Vielmehr dürfte die eher allgemein gehaltene Formulierung dahingehend zu verstehen sein, dass der Antragsteller zur Vermeidung einer Ordnungsverfügung - sei es ihm gegenüber oder gegenüber dem Pächter des Grundstücks, Herrn M. - auf diesen einwirken wird, freiwillig den Rückbau vorzunehmen.

Soweit die Antragsgegnerin in der ergänzenden Beschwerdebegründung vom 2. Mai 2024 weiterhin einwendet, ihr sei der Name des Grundstückspächters vor Erlass der angefochtenen Beseitigungsverfügungen nicht (sicher) bekannt gewesen, da der Antragsteller den Pachtvertrag nicht vorgelegt habe, greift auch dieser Einwand nicht durch. Denn sowohl der Name als auch die Adresse des Grundstückspächters sind der Antragsgegnerin schon im Vorfeld des mit dem Antragsteller am 18. August 2022 durchgeführten Ortstermins und noch einmal bei diesem bekannt geworden (vgl. hierzu die handschriftlichen Notizen eines Mitarbeiters der Bauverwaltung auf Bl. 2 unten und 3 oben des Verwaltungsvorgangs). Hätte die Antragsgegnerin Zweifel an diesen Angaben gehabt, hätte sie im Rahmen ihrer behördlichen Aufklärungspflicht nach § 24 Abs. 1 Satz 1 und 2 VwVfG NRW den Antragsteller zur Vorlage des Pachtvertrages auffordern können. Dies hat sie aber nicht getan. Soweit die Antragsgegnerin in diesem Zusammenhang unter Berufung auf den Beschluss des 10. Senats des beschließenden Gerichts vom 28. April 2014 - 10 A 1018/13 - (juris, Rn. 16 ff.) meint, es sei eine Mitwirkungsobliegenheit des Antragstellers gewesen, den Pachtvertrag vorzulegen, geht dieser Einwand bereits deshalb fehl, weil für den Antragsteller schon nicht erkennbar war, dass die Antragsgegnerin an den ihr vorliegenden Kontaktdaten des Grundstückspächters Zweifel hegte und daher zur Beseitigung dieser Zweifel des Pachtvertrages bedurfte.

2. Das übrige Beschwerdevorbringen der Antragsgegnerin ist bereits unerheblich. Denn das Verwaltungsgericht hat die Begründetheit des Eilantrags des Antragstellers auf Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung seiner Klage gegen die in den Ziffern 1 bis 4 des Bescheids der Antragsgegnerin vom 8. Mai 2023 enthaltenen Beseitigungsverfügungen selbständig tragend (vgl. insoweit die eindeutigen Formulierungen auf Seite 4/5 und 8 unten des angegriffenen Eilbeschlusses) sowohl damit begründet, dass für diese Beseitigungsverfügungen das Aussetzungsinteresse des Antragstellers das öffentliche Vollzugsinteresse schon deshalb überwiege, weil andernfalls angesichts der mit einer sofort vollziehbaren Beseitigungsverfügung verbundenen Nachteile dem Gebot effektiven Rechtsschutzes nicht hinreichend Rechnung getragen werden würde, als auch damit, dass das Aussetzungsinteresse des Antragstellers das öffentliche Vollzugsinteresse auch deshalb überwiege, weil sich die angefochtenen Beseitigungsverfügungen bei summarischer Prüfung auf der Grundlage des derzeitigen Sach- und Streitstandes wegen nicht ordnungsgemäßer Ausübung des Störerauswahlermessens als rechtswidrig erwiesen. Hat das Verwaltungsgericht aber seine Entscheidung auf mehrere Begründungen gestützt, die unabhängig voneinander das Entscheidungsergebnis tragen, muss sich der Beschwerdeführer mit jeder Begründung in der von § 146 Abs. 4 Satz 3 VwGO geforderten Weise auseinandersetzen und jede Begründung in Zweifel ziehen.

Vgl. Guckelberger, in: Sodan / Ziekow, Kommentar zur VwGO, 5. Auflage 2018, § 146 Rn. 77 u. 78 m. w. N.

Daran fehlt es hier, weil die Beschwerdebegründung gegen die selbständig tragende Begründung des Verwaltungsgerichts, dass das Aussetzungsinteresse des Antragstellers das öffentliche Vollzugsinteresse (auch) deshalb überwiege, weil sich die angefochtenen Beseitigungsverfügungen bei summarischer Prüfung auf der Grundlage des derzeitigen Sach- und Streitstandes wegen nicht ordnungsgemäßer Ausübung des Störerauswahlermessens als rechtswidrig erwiesen, nichts Durchgreifendes vorgebracht hat. Insoweit wird auf die Ausführungen unter 1. verwiesen.

Die Kostenentscheidung beruht auf §§ 154 Abs. 2, 155 Abs. 1 Satz 3, 161 Abs. 2 Satz 1 VwGO. Zwar entspräche es billigem Ermessen die Kosten des übereinstimmend in der Hauptsache für erledigt erklärten Verfahrensteils in beiden Instanzen dem Antragsteller aufzuerlegen, da er mit dem Verkauf des streitbefangenen Grundstücks den Anlass zur Aufhebung der Zwangsgeldandrohungen in Ziffer 5 des Bescheids vom 8. Mai 2023 durch die Antragsgegnerin gegeben (vgl. hierzu die Ausführungen unter 1. in der Hinweisverfügung des Senats vom 12. April 2024) und damit die teilweise Erledigung des Rechtsstreits herbeigeführt hat (Rechtsgedanke des § 156 VwGO). Weil der Antragsteller insoweit aber nur zu einem geringen Teil unterlegen ist, was sich bereits daran zeigt, dass sich die Androhung eines Zwangsgeldes in der Bauordnungsverfügung nicht streitwerterhöhend auswirkt (vgl. Ziffer 13 lit. c) des Streitwertkatalogs der Bausenate des Oberverwaltungsgerichts für das Land Nordrhein-Westfalen (BauR 2019, 610)), macht der Senat in diesem Fall von dem ihm in § 155 Abs. 1 Satz 3 VwGO eingeräumten Ermessen dahingehend Gebrauch, dass der Antragsgegnerin unter Einbeziehung der verbleibenden Kostenentscheidung des Verwaltungsgerichts die Kosten des Verfahrens beider Instanzen ganz auferlegt werden.

Die Streitwertfestsetzung beruht auf §§ 47 Abs. 1 Satz 1, 52 Abs. 1, 53 Abs. 2 Nr. 2 GKG. Der Senat folgt insoweit der Begründung für die Streitwertfestsetzung des Verwaltungsgerichts.

Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO; §§ 68 Abs. 1 Satz 5, 66 Abs. 3 Satz 3 GKG).