Oberverwaltungsgericht NRW, 5. Senat — 5 B 1049/24

Die Beschwerde der Antragsteller gegen die Versagung vorläufigen Rechtsschutzes hat Erfolg. Das Beschwerdevorbringen, auf dessen Prüfung der Senat gemäß § 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO beschränkt ist, führt zu einer Änderung der angefochtenen Entscheidung.

Der Hauptantrag aller drei Antragsteller ist sowohl zulässig (dazu 1.) als auch begründet (dazu 2.).

1. Entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts ist auch der Antragsteller zu 1. in entsprechender Anwendung von § 42 Abs. 2 VwGO befugt, einen Antrag nach § 123 Abs. 1 VwGO zu stellen mit dem Rechtsschutzziel, dem Antragsgegner zu untersagen, gegenüber den Antragstellern zu 2. und 3. ein Bereichsbetretungs- und Aufenthaltsverbot gemäß § 34 Abs. 2 PolG NRW für die hier in Rede stehende Veranstaltung am 9. November 2024 zu erlassen.

Nach dem Beschwerdevorbringen erscheint auch eine Verletzung eines subjektiv-öffentlichen Rechts des Antragstellers zu 1. möglich. Dass offensichtlich und eindeutig nach keiner Betrachtungsweise die von ihm behaupteten Rechte bestehen oder ihm zustehen können, kann nicht angenommen werden.

Der Antragsteller zu 1. war zwar nicht Adressat der früheren, unter dem 4. Oktober 2024 gegenüber den Antragstellern zu 2. und 3. ergangenen Verbotsverfügung, deren Wiederholung für den 9. November 2024 die Antragsteller mit ihrem Eilantrag nunmehr verhindern wollen. Der Antragsteller zu 1. kann sich insoweit jedoch mit Art. 8 GG auf eine öffentlich-rechtliche Norm stützen, die ihm eine eigene schutzfähige Rechtsposition einräumt. Eine Verletzung des Antragstellers zu 1. in seinem Recht auf Versammlungsfreiheit nach Art. 8 Abs. 1 GG scheidet jedenfalls nicht offensichtlich und von vornherein aus. Er macht im Wesentlichen geltend, er sei als die Versammlungen am 4. Oktober 2024 und 9. November 2024 jeweils anzeigender Veranstalter gerade in seiner eigenen Versammlungsfreiheit insoweit betroffen, als die auch für den 9. November 2024 befürchtete polizeiliche Maßnahme gegen Teilnehmer und Mitwirkende der Versammlung gerichtet werde und hierdurch eine Beeinträchtigung der Veranstaltung als Gesamtheit eintreten könnte. Die Möglichkeit einer Berührung des sachlichen Schutzbereichs von Art. 8 GG lässt sich zunächst nicht unter Hinweis auf den fehlenden Versammlungscharakter der von ihm angezeigten Veranstaltung „Für Versammlungs-, Meinungs- und Kunstfreiheit – Ersatzveranstaltung für den 04.10.2024“ verneinen. Wie das Verwaltungsgericht in seinem weiteren Begründungsgang zutreffend ausführt, erfordert die Beurteilung des Vorliegens einer Versammlung im Sinn des Art. 8 Abs. 1 GG und § 2 Abs. 3 VersG NRW eine inhaltliche Befassung mit der beabsichtigten Veranstaltung. Insbesondere bei sogenannten gemischten Veranstaltungen, die sowohl Merkmale aufweisen, die auf eine Teilhabe an der öffentlichen Meinungsbildung gerichtet sind, als auch Merkmale, die einem anderen, versammlungsfremden Zweck zuzurechnen sind, kann diese Beurteilung schwierig sein. Diese Würdigung kann regelmäßig, und so auch hier, nicht im Rahmen der Antragsbefugnis abschließend beantwortet werden.

Auch in subjektiver Hinsicht lässt sich die Möglichkeit einer grundrechtlichen Betroffenheit des Antragstellers zu 1. nicht verneinen. Es besteht zumindest die Möglichkeit, dass das in Art. 8 Abs. 1 GG gewährleistete Selbstbestimmungsrecht des Antragstellers zu 1. als Anmelder und Versammlungsleiter hinsichtlich der Durchführung der Versammlung, der Auswahl des Ortes und der Bestimmung der sonstigen Modalitäten der Versammlung,

vgl. hierzu etwa BVerfG, Kammerbeschluss vom 20. Dezember 2012 – 1 BvR 2794/10 –, NVwZ 2013, 570, juris, Rn. 16, sowie Beschluss vom 14. Mai 1985 – 1 BvR 233/81 u. a. –, BVerfGE 69, 315, juris, Rn. 61; BVerwG, Beschluss vom 5. März 2020 – 6 B 1.20 –, NVwZ-RR 2020, 687, juris, Rn. 7; OVG NRW, Urteil vom 22. Dezember 2023 – 15 A 2417/20 –, juris, Rn. 29,

durch ein gegenüber den Antragstellern zu 2. und 3. ausgesprochenes, dem Ausschluss aus der Versammlung gleichkommendes Bereichsbetretungsverbot beeinträchtigt worden ist.

Der Antragsteller zu 1. verfügt ebenfalls über das für seinen Antrag auf vorbeugenden Rechtsschutz erforderliche qualifizierte Rechtsschutzbedürfnis. Der Senat verweist insoweit auf die bezogen auf die Antragsteller zu 2. und 3. getroffenen überzeugenden Erwägungen des Verwaltungsgerichts in dem angefochtenen Beschluss.

2. Die Antragsteller können den Erlass der beantragten einstweiligen Anordnung beanspruchen. Sie haben sowohl einen Anordnungsanspruch – konkret einen öffentlich-rechtlichen Unterlassungsanspruch gegen den Antragsgegner – als auch einen Anordnungsgrund glaubhaft gemacht, § 123 Abs. 1 und 3 VwGO, § 920 Abs. 2 ZPO. Die Voraussetzungen für die nur in Ausnahmefällen zulässige Vorwegnahme der Hauptsache liegen vor. Dem Wesen und Zweck der einstweiligen Anordnung entsprechend kann das Gericht nach § 123 Abs. 1 VwGO grundsätzlich nur vorläufige Regelungen treffen und einem Antragsteller nicht schon in vollem Umfang dasjenige gewähren, was er nur in einem Hauptsacheverfahren erreichen könnte. Dieses Verbot der Vorwegnahme der Hauptsache gilt allerdings im Hinblick auf Art. 19 Abs. 4 GG dann nicht, wenn die gerichtliche Regelung zur Gewährung effektiven Rechtsschutzes schlechterdings notwendig ist, weil der Antragsteller sonst Nachteile zu erwarten hätte, die für ihn unzumutbar wären, und das Begehren in der Hauptsache schon aufgrund summarischer Prüfung der Erfolgsaussichten bei Anlegung eines strengen Maßstabs erkennbar Erfolg haben muss.

Vgl. BVerfG, Beschluss vom 25. Oktober 1988 – 2 BvR 745/88 –, BVerfGE 79, 69, juris, Rn. 17 f.; BVerwG, Beschlüsse vom 29. Juli 2024 – 1 W-VR 26.23 –, juris, Rn. 17, und vom 13. August 1999 – 2 VR 1.99 –, BVerwGE 109, 258, juris, Leitsatz 1 und Rn. 24; OVG NRW, Beschluss vom 13. November 2023 – 15 B 1053/22 –, juris, Rn. 7.

So liegt der Fall hier. Die erforderlichen qualifizierten Anforderungen an das Vorliegen eines Anordnungsanspruchs und eines Anordnungsgrunds sind erfüllt.

Den Antragstellern steht voraussichtlich ein Unterlassungsanspruch zu, dem Antragsgegner den Erlass eines auf § 34 Abs. 2 PolG NRW gestützten Bereichsbetretungs- und Aufenthaltsverbots für die Veranstaltung am 9. November 2024 auf dem Grundstück L.-straße 0 in T. sowie auf der Straße O. in T. zu untersagen. Die Anwendung der polizeirechtlichen Rechtsgrundlage scheitert bereits an der Sperrwirkung („Polizeifestigkeit“) des Versammlungsgesetzes NRW. Soweit danach das Versammlungsgesetz abschließende Regelungen hinsichtlich der polizeilichen Eingriffsbefugnisse enthält, geht es als Spezialgesetz dem allgemeinen Polizeirecht vor.

Vgl. BVerwG, Urteil vom 27. März 2024 – 6 C 1.22 –, NVwZ 2024, 1008, juris, Rn. 27, und Beschluss vom 3. Mai 2019 – 6 B 149.18 –, NVwZ 2019, 1281, juris, Rn. 8.

Dies ist hier der Fall. Bei der für den 9. November 2024 geplanten Veranstaltung handelt es sich um eine Versammlung in geschlossenen Räumen nach Art. 8 Abs. 1 GG und § 2 Abs. 3 VersG NRW. Eine Beschränkung oder ein Verbot einer solchen Versammlung kommt nach § 23 Abs. 1 VersG NRW nur unter bestimmten, hier unzweifelhaft nicht gegebenen weiteren Voraussetzungen in Betracht. Für einen die Teilnahme der Antragsteller zu 2. und 3. regelnden Rückgriff auf die polizeirechtliche Ermächtigungsgrundlage des § 34 Abs. 2 PolG NRW ist vor diesem Hintergrund kein Raum.

Ob eine Versammlung in diesem Sinn anzunehmen ist, bemisst sich nach den verfassungsgerichtlichen und höchstrichterlichen Maßstäben, welche das Verwaltungsgericht im angefochtenen Beschluss wiedergegeben und – zutreffend – seiner weiteren Prüfung zugrundegelegt hat (vgl. S. 7 bis 9 des Beschlusses). Danach ist die streitige Veranstaltung, wie schon das Verwaltungsgericht überzeugend ausgeführt hat, eine sogenannte gemischte Veranstaltung, deren Versammlungscharakter sich nach ihrem Gesamtgepräge bemisst. Maßgeblich ist, ob den Modalitäten der geplanten Veranstaltung, die auf die Teilhabe an der öffentlichen Meinungsbildung zielen, oder den Veranstaltungselementen, die nicht auf eine solche Meinungsbildung zielen, ein Übergewicht zukommt. Lässt sich ein Übergewicht des einen oder des anderen Bereichs nicht zweifelsfrei feststellen, ist die Veranstaltung wie eine Versammlung zu behandeln.

BVerwG, Urteil vom 16. Mai 2007 – 6 C 23.06 –, BVerwGE 129, 42, juris, Rn. 17 f.

Die anzustellende Gesamtschau aller relevanten tatsächlichen Umstände führt hier entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts zu einem Überwiegen der auf eine Teilhabe an der öffentlichen Meinungsbildung gerichteten Merkmale der Veranstaltung.

Das Verwaltungsgericht hat als Elemente, die auf die Teilhabe an der öffentlichen Meinungsbildung zielen, zutreffend die politischen Redebeiträge, einen vorgesehenen Informationsstand nebst Informationsmaterial, Transparente sowie die Einbeziehung des Parteibüros angeführt. Zusätzlich für den Versammlungscharakter streiten indes auch der Titel der geplanten Veranstaltung einschließlich der hiermit verknüpften Ankündigungen sowie die musikalischen Programmpunkte.

Die Wahl des Veranstaltungstitels („Für Versammlungs-, Meinungs- und Kunstfreiheit – Ersatzveranstaltung für den 04.10.2024“) steht in unmittelbarem Zusammenhang mit den polizeilichen Maßnahmen des Antragsgegners bezüglich der für die am 4. Oktober 2024 geplanten Veranstaltung. Die kurz vor Veranstaltungsbeginn ausgesprochenen Bereichsbetretungsverbote für die Antragsteller zu 2. und 3. werden von den Veranstaltern als Rechtsbrüche eingestuft. Mit der nunmehr für den 9. November 2024 geplanten Veranstaltung soll die polizeiliche Vorgehensweise am 4. Oktober 2024 offenkundig im Sinn eines Beitrags zur öffentlichen Meinungsbildung kritisiert werden. Eine entsprechende Motivation der Veranstalter lässt sich den Ankündigungen für die Veranstaltung am 9. November 2024 deutlich entnehmen. Derartige Verlautbarungen im Vorfeld einer Veranstaltung sind bei der Beurteilung ihres Charakters als Versammlung zu berücksichtigen, wenn – was hier der Fall ist – diesen Äußerungen die Ernsthaftigkeit nicht abgesprochen werden kann und sie von einem durchschnittlichen Betrachter wahrgenommen werden können.

BVerwG, Urteil vom 16. Mai 2007 – 6 C 23.06 –, BVerwGE 129, 42, juris, Rn. 17 f.

Soweit die musikalischen Programmpunkte der für den 9. November 2024 geplanten Veranstaltung betroffen sind, führt das Beschwerdevorbringen zu einer von der Einschätzung des Verwaltungsgerichts abweichenden Beurteilung des politisch-kommunikativen Charakters. Entgegen der Ausführungen auf Seite 13 des verwaltungsgerichtlichen Beschlusses ist nicht anzunehmen, dass die Auftritte der fünf Musiker in erster Linie eine (bloß) musikalische und unterhaltende Darbietung darstellen.

Unzweifelhaft besteht die Möglichkeit, politische Anliegen auch über Musik zu vermitteln. Sind Konzerte mittels der Musik mit der Vermittlung einer politischen Botschaft verknüpft, können sie unter dem Schutz der Versammlungsfreiheit stehen. Insbesondere im rechten politischen Spektrum ist Musik ein wichtiges Propagandamedium. Sie kann der Rekrutierung neuer Anhänger und deren ideologischer Festigung dienen.

VGH Bad.-Württ., Urteil vom 12. Juli 2010 – 1 S 349/10 –, VBlBW, 2010, 468, juris, Rn. 30 f.; vgl. auch OVG NRW, Beschluss vom 25. März 2015 – 15 B 359/15 –, juris, Rn. 2 ff.

Gemessen daran handelt es sich bei dem Musikteil der für den 9. November 2024 geplanten Veranstaltung nicht lediglich um ein an „Musikinteressierte adressiertes Rahmenprogramm“.

Vgl. zu dieser Abgrenzung: OVG NRW, Beschluss vom 25. März 2015, a. a. O., Rn. 2 ff.

Der politische Charakter insbesondere, aber nicht ausschließlich der Programmatik der von den Antragstellern zu 2. und 3. dargebotenen Musikstücke, die in der Bewerbung der Veranstaltung in den sozialen Medien einen dominanten Niederschlag gefunden haben, liegt nach Auffassung des beschließenden Senats auf der Hand. Bei dem Projekt der Antragsteller zu 2. und 3. ist der politische Bezug bereits der Bezeichnung zu entnehmen („politisch-satirisches Musikprojekt Abschiebehauptmeister“). Im Weiteren erfolgte die Auswahl der Musiker durch den Veranstalter offenkundig aus Anlass ihrer Szenenähe, und zwar mit dem Ziel, die eigene politische und ideologische Identität zu festigen und sich dieser im gemeinsamen Zusammenkommen gegenseitig zu vergewissern. Vor diesem Hintergrund werden Zuhörer die geplante Veranstaltung gerade wegen der politischen Ausrichtung der Musik besuchen. Dagegen liegt die Annahme, sie würden lediglich einem unpolitischen Musikkonzert mit verschiedenen Künstlern aus dem Bereich „Deutschrap“ (vgl. S. 14 des Beschlusses) beiwohnen wollen, eher fern.

Sind danach sowohl der Titel der Veranstaltung als auch das Musikprogramm als weitere Elemente anzusehen, die auf die Teilhabe an der öffentlichen Meinungsbildung gerichtet sind, überwiegt diese Art der Elemente und ist als Kern der Veranstaltung die Vermittlung von politischen Botschaften anzusehen.

Vgl. zu einer ähnlichen Veranstaltung des Antragstellers zu 1.: OVG NRW, Beschluss vom 11. Dezember 2020 – 15 B 1971/20 –, juris, Rn. 19 ff.; im Ergebnis ebenso VG Arnsberg, Beschluss vom 10. Dezember 2020 – 6 L 1076/20 –, juris, Rn. 13 ff.

Vor diesem Hintergrund bedürfen die Einschätzungen des Verwaltungsgerichts zu den übrigen Modalitäten, wie etwa dem „Handwerkermarkt“ oder dem „Sportwettkampf“, keiner weiteren Befassung.

Schließlich haben die Antragsteller im Rahmen des Anordnungsgrunds glaubhaft gemacht, dass ihnen ohne die Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes schwere und unzumutbare, anders nicht abwendbare Nachteile entstehen, zu deren nachträglicher Beseitigung die Entscheidung in der Hauptsache nicht mehr in der Lage wäre. Nach den letzten telefonischen Angaben des Antragsgegners gegenüber dem Senat und der erst nunmehr eingeleiteten Anhörung betreffend beabsichtigte Maßnahmen zeichnet sich ab, dass der Antragsgegner gegenüber den Antragstellern zu 2. und 3. erst kurzfristig vor der geplanten Versammlung ein entsprechendes Verbot erlassen wird mit der Folge, dass den Antragstellern die Möglichkeit der Erlangung effektiven Rechtsschutzes – erneut – in unzumutbarer Weise verkürzt würde. Dieses Vorgehen ist gerade auch vor dem Hintergrund, dass das Eilverfahren der Antragsteller bereits rund einen Monat anhängig ist und der Antragsgegner gleichwohl keine nachvollziehbaren Gründe dafür genannt hat, dass er die Antragsteller und die Gerichte über sein Vorgehen betreffend die für den 9. November 2024 geplante Veranstaltung im Unklaren gelassen hat, nicht hinzunehmen.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.

Die Streitwertfestsetzung beruht auf den § 39 Abs. 1, § 47 Abs. 1, § 53 Abs. 2 Nr. 1, § 52 Abs. 1 und 2 GKG.

Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO, § 68 Abs. 1 Satz 5 i. V. m. § 66 Abs. 3 Satz 3 GKG).